淺析我國目前森林采伐限額制度存在的問題

安玉澤

摘 要：隨著集體林權制度改革和《森林法》的修改，我國實施森林采伐限額制度的實踐顯示，雖然該項制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經濟的發展，該項制度與林業發展之間的矛盾日益明顯， 面臨著一系列的問題，所以森林采伐限額制度改革迫在眉睫。

關鍵詞：森林采伐；采伐限額；采伐制度

森林采伐是森林經營措施中的重要手段之一。合理的采伐不僅可以獲得木材，而且可以使森林的生態環境得到保護和加強，達到可持續發展的目的。實行森林限額采伐是我國森林法規定的一項保護和發展森林資源的基本制度，也是國家控制森林資源消耗的重要手段。在五六十年代，由于我國經濟建設的需要，森林被大面積采伐，導致了森林蓄積量的嚴重下降和生態環境的嚴重惡化，為此，我國制定的《森林法》規定了森林采伐限額制度，以控制森林采伐總量來遏制森林濫伐現象，這在一定程度上起到了非常良好的效果，但隨著市場經濟的發展，該項制度與林業發展之間的矛盾日益明顯，采伐限額制度的執行甚至采伐限額制度本身都面臨著許多需要考慮的問題。

1 采伐限額編制依據的準確性受到質疑

毫無疑問，科學而準確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，如果采伐限額的編制本身就是不準確的，森林采伐限額制度的功能就無法實現。對于商品林年伐量的確定要用生長量控制采伐量，除了突然遭受嚴重災害需要及時清理跡地或進行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過年凈生長量；對于生態公益林，要在法規、條例和規程允許的范圍內，根據不同林種的特點和林分的實際情況，只能進行更新或改造性采伐。由于森林資源本身的動態性和復雜性，森林資源的數量、質量及內在結構都處于不斷地變動之中，這種特點決定了行政轄區或經營單位制定森林年采伐量的復雜性。

2 超限額采伐現象存在

森林采伐限額作為國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標，是具有法律強制力的，任何單位和個人都應當遵守。但通過每年的限額審查工作發現，由于受經濟利益驅使和對林業資源保護重視不夠等，仍然有一些單位和個人出現超限額采伐現象，而且幾乎每年都有。雖然國家法律明文制定了相關的處罰條例和措施，但是仍舊有人逾越法律的界限，做出違法亂紀的行為。

3 現行森林采伐限額管理政策局限性將逐漸凸現

隨著投資主體的多元化，附著在森林資源上的國家（或主管部門）的經濟利益日趨減少，采伐管制將逐漸喪失其經濟合理性。社會資金投資林業無疑是利國利民利己的事情，從所有權的層面考慮，社會資金投資林業所形成的林木應當屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處理自己的林木，這是所有權的本義也是市場經濟的本義。但是，在采伐限額制度下，社會資金投資所形成的林木也仍然要受到采伐限額的約束，投資者無法按照自己的意志行使自己的所有權，這在客觀上嚴重妨礙了投資者投資林業的積極性。

4 憑證采伐制度的執行力不從心

經國家批準的森林采伐限額必須分解并分配到森工企業及林場才能得到落實，但是指望被分配到采伐指標的單位自覺地按照限額進行采伐是不現實的。因此，為了使限額采伐制度得以執行，除了由林業主管部門對限額采伐執行情況進行必要的檢查之外，《森林法》及其實施條例還規定了憑證采伐制度。《森林法》第三十二條規定： 采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐；農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。《森林法》及其實施條例還對林木采伐許可證的核發權限作了相應的規定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產計劃進行的管理制度，林政部門也正是通過核發采伐許可證實現對采伐限額的監督管理，核發采伐許可證的部門不得超過批準的年森林采伐限額和年度木材生產計劃發放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發證、發人情證、發關系證的情況。另外，依照《森林法》及其實施條例，國有林業企業事業單位申請采伐許可證時，必須提交伐區調查設計文件，《國務院批轉國家林業局關于各省、自治區、直轄市“十五”期間年森林采伐限額審核意見報告的通知》 （國發[2001]2號） 進一步規定，集體森林經營單位和集體經營組織采伐林木，也必須實行伐區調查設計文件， 經林政部門審批通過后方可領取采伐許可證，采伐作業必須按照經批準的調查設計文件進行；在采伐過程中，林政部門還要進行安全生產監督檢查和伐后驗收，以保證按許可證及設計文件的要求實施采伐作業；采伐作業完成后的當年或者次年必須完成更新造林任務， 核發采伐許可證的部門應當組織對更新面積、樹種、質量進行驗收，核發更新驗收合格證，未完成更新造林任務的單位不能取得采伐許可證。上述規定不能說不詳盡、不完善， 但是，由于森林面積太大，結構復雜，執行上述關于伐前設計審批、伐中檢查、伐后驗收的規定有嚴格的技術要求，需要太多的人力物力，執行成本太高，基層林政部門幾乎無法承受，因此，上述規定在基層實際上很難得到執行。

森林實行限額采伐，是控制資源消耗，保證森林資源持續增長，提高林木采伐管理的重要措施。只要政策、措施得力，管理到位，嚴格執行森林資源采伐限額，森林資源將在繼續保持面積和蓄積雙增長的同時，達到森林質量的整體好轉。并在促進森林可持續經營方面，發揮不可替代的作用，這對確保森林資源持續增長，推進林業兩大體系建設，保障林業又快又好地發展，具有十分重要的意義。

參考文獻

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