淺析無效行政行為及其效力

王貝貝

摘 要：無效行政行為在日常生活中頻發，然而從我國目前行政法體系來看，并不能沒有系統的規范無效行政行為的相關制度，也沒有確定的理論來解釋如何規范無效行政行為。并且在現代高校中行政法教學過程中，很多時候并沒有涉及到無效行政行為。不同無效行為對事件產生的效力是不同的，對于無效行政行為是否具有共定力學界仍有不同的看法，因此如何判定無效行政行為成為核心問題。

關鍵詞：無效行政行為；行政法；共定力；判定

“依法治國”是我國的基本國策之一，對我國所有工作的進行有著指導性作用。隨著市場經濟的進一步發展，以人為本的思想越發的顯得突出。然而在現實生活中，有時會出現行政行為出現問題的情況，例如無效行政行為。但相對于其他權力行為，行政行為的效力較大，并且我國目前并沒有一個系統的規范無效行政行為的制度體系，因此又時候人民群眾的利益并不能得到有效的保障。完善無效行政行為的相關制度，對保障人民有效權利是十分重要的，因此學界應當加大對此方面內容的研究。

1 無效行政行為的基本內涵

1.1 無效行政行為的基本內涵

最早關于無效行政行為的解釋來源于德國法律，從漢語詞語意思的層面來看，“無效”的意思就是沒有效果，因此無效行政行為就是指沒有效果的行政行為，即此行政行為不具備效力。無效行政行為中最重要的問題是承認想行政權力相對人的抵抗權力。以民法理論為基礎，無效行政行為是現代民法理論對行政法的滲透，并且無效行政行為需要從有廣義的一面，也有狹義的一面。從廣義的解釋來看，是從對其效力的否定程度來判斷的，根據效力影響的不同，一般分為 “無效”“可撤銷”“效力未定”三種情況。而從狹義層面的解釋來看，一般我們可以把它分成“自始無效、當然無效、確定無效”三種。如果我們把狹義與廣義的解釋結合起來，以此作為判斷無效行政行為的理論，我們應當肯定無效行政行為，并且也需要從廣義和狹義的層面來對其進行理論劃分。

廣義的一面，無效行政行為就是否定批判行政行為，一般來說導致行政行為無效的最常見原因是違法。由于我國目前尚未有對其的確定性規定，因此借鑒國外相關法律規定來看，這一層面上的無效行政行為可以表現為法定無效，被宣告無效，被撤銷，從而失去了基本的效力，或者因為廢除而失去效力等等。

從狹義的層面看，這一概念指的是此行政行為從開始到結束都不具有效力，不具備法律性質和法律的約束力，因此作為行政權力的執行者行政機關就不得執行，并且行政權力的相對人也可以因此而不服從權力要求，可以隨時要求其成為無效行政行為。從學界研究看，很多對無效行政行為的研究都集中在狹義無效方面，因為這一層面上行政行為是否具備效力，直接關涉到大眾利益所在。

1.2 無效行政行為的基本特征

首先從無效行政行為的自身性質來看，無效行政行為從開始時就不具備法律效力，并且無論行政機關和行政的相對人對此是否知情，或者是否提出自己的見解，這一行政行為都是無效的。因此由無效行政行為影響而產生的各種事件、事實都不是有效的，不被法律所承認。所以在這種前提下，一旦進入法院宣判后，被判為無效行政行為，那么所有因此而產生的一些列事實，帶來的問題都是不具備法律效應的，可以當做一切都沒有發生過。

從無效行政行為的約束力來看，首先無效行政行為由于其不具備法律效應，因此是不具有約束力的，因此行政機關可以不執行行政行為，而行政人也可以不收約束，不用履行相關義務，并且不用因為不執行而承擔相關的法律責任。由于無效行政行為從一開始就沒有效力，不具備法律效應，所以不管相對人之前是否知情，都不能改變其性質，因此也不會因為相對人何時知曉情況而影響其性質。同時，由于無效行政行為沒有效力，因此也就沒有確定力，所以相對人就可以拒絕執行，并且可以向相關部門申請宣布此行政行為無效，不受時間限制。

從無效行政行為而產生的后果看，由于行政行為是無效的，當被國家機關正式宣告無效后，如果相對人因此造成了損失，那么在此之前對相對人所造成的一切損失都應當賠償，因此相對人也不需要執行相關義務。但有一種情況時需要注意的，如果之前相對人通過該行政行為獲取了相關利益，那么如果在認定行政行為在發布的出發點上是善意的話，那么應當以信賴保護原則為基礎，對此既往不咎；但如果與公共利益有關，為了保護公共利益不受損傷，那么獲益就應當回收，以彌補公共利益所受到的損失，而且如果在此過程中無形中對善意相對人造成了損失，那么也應當給予賠償。

2 區分無效行政行為與類似概念

2.1 無效行政行為與撤銷行政行為

對行政行為進行撤銷是因為行政行為已經產生了法律效力，并且已經產生了一些后果，但在這一過程中出現了違法行為，那么相關權利機關可以依法對其進行撤銷，破壞其法律效力，阻止違法行為的繼續。撤銷行政行為一般有以下兩點原因，一是行政行為的主體、內容、程序中存在違法行為，只要其中一個要點出現問題，權利機關就有可能撤銷這一行政行為，以避免事態的擴大。其次是行政行為不當所導致的，根據我國法律規定，“人民法院不得以行政行為不當為由撤銷該行政行為，而有權的行政機關可依法予以撤銷。”[1]行政行為撤銷有時與無效行政行為在基本性質上有類似之處，因為從其基本性質的劃分來看，都受到法律認可，并且在撤銷后，二者有著一樣的結果，即無效，但二者仍然存在一定的區別。

首先，在共定的范疇上不同。無效行政行為一旦被相關機構認定為無效后，從行為發生之處到結束，所有產生的行為都不具有法律效力。但撤銷行政行為在接到被撤銷命令之前所發生的行為，是被法律承認的，因而具有共定力，其效力可以一直作用到被撤銷為止。其次從行為發生后果來看，無效行政行為下相對人可以不服從，行政機關也不得執行，任何人可以隨時認定其為無效，從而相對人可以否定權利和義務。但可撤銷行政行為在被撤銷之前具有效力，對相對人有強制執行的權利。

2.2 無效行政行為與行政行為廢止

行政行為廢止是指行政行為在生效之處是沒有瑕疵行為的，符合法律基本規范，但可能在運行過程中，考慮到進一步的法律約束和來自實施過程中的客觀因素，導致其被廢止，自廢止以后才喪失效力。行政行為在接受到廢止命令后，其效力只能向后繼續發生，在此之前，行政行為不受影響。簡單說來，就是相對人如果在廢止之前因為行政行為受到損失，在被廢止后也不能獲取補償，同樣獲取的利益也不予收回，但也不能繼續憑借此獲得利益。但如果是無效行政行為的話，相對人在此之前所受到的損失可以依法提出賠償要求，行政主體也應當給予相對人一定賠償。

2.3 無效行政行為與行政行為不成立

行政行為不成立是為行政行為不存在的另一種說法。在關于對行政行為不成立的具體認定中，不同地區的學者仍有不同看法。但從目前國內主流觀點看，一般都認可這一看法，即認為行政行為不成立包括一些由非行政機關發布的行為，還沒有進行實踐的行政行為，性質上不完全屬于行政行為的行為等等。行政行為不成立產生的后果和影響在很多時候與無效行政行為都類似，但二者之間仍舊存在很多明顯區別。

首先從行政行為的構成要素來看，無效行政行為是由行政機關發布，已經處于進行中的行為，因此無論其是否有效，其已經構成一種行政行為，但可能因為在發布的之前對一些應當考慮到的因素有所欠缺，并且在過程中可能出現失誤，從而對行政行為的最終效力產生影響，從而成為無效的行政行為。但行政行為不存在是說明改行為在進行前就已經缺乏成為行政行為的要素，所以從原則上來看這就失去成為行政行為的條件，因此稱之為行政行為不存在或不成立。

其次，從行為的效力看，無效行政行為需要經過法定機關進行接觸，并且在形式上也需要走法律程序來予以消除。而對于不成立、不存在的行政行為，其本身就是不符合法律規定的存在，因此任何人和單位都不需要遵循，因此也不需要走法律程序來對其進行接解出。

同時從法律程序來看，行政行為不成立不能提起行政訴訟，因為其從本身性質來說就不屬于行政行為。但無效行政行為在形式上仍舊屬于行政行為，因此可以提起行政訴訟，行政機關和法院也需要按照程序進行，不得駁回。

2.4 無效行政行為與行政行為違法

無效行政行為相對的是有效行政行為，無效并不帶表其違法，只是從效力上對行政行為進行評判。二者的區別主要在行政行為無效可能因為多種原因產生，違法只可能是其中一點原因。行政行為違法是對法律體系的破壞。其次，行政行為違法會造成一定的不利后果，但無效行政行為只是不符法律規定和其他規定，但不一定會產生不利影響。同時，行政行為違法會承擔法律責任，而且會受到法律的制裁，但無效行政行為不一定會產生直接的法律后果，因此也不一定會受到法律的制裁。

3 判定無效行政行為的標準

無效行政行為與其相似的概念是我們需要注意的辨析，在日常面對的行政行為中，如何判斷其為無效行政行為呢？一般來說，從大陸法系的標準來看，存在著不同的標準。但目前基本被認可的理論仍舊是“重大且明顯瑕疵說”。但在具體的實施過程中，單單憑借這種一般像的衡量性標準去判定行政行為是否無效，是不嚴謹且不夠科學的。所以應當從以下幾方面來討論行政行為的有效性與無效性。

首先是在主體上是否具有瑕疵，因為這點導致的行政行為無效主要表現在四方面。一是發布行政行為的主體本身不具有發布行政行為的資格；二是越權發布行政行為；三是一些機關雖然在性質上屬于行政機關，但不具有合法的組織結構；四是行政主體在不具有自己意志能力之下發布的行政行為，這種情況一般相對少見。這四種情況都會導致行政行為的無效。

其次是權限方面的瑕疵，表現為行政機關越權實施相關行為，下級行政機關不可以越權實施上級行政機關的職權，不同地區的行政機關不能互相干涉行政權力，否則也會導致行政行為無效

內容瑕疵也會導致行政行為的無效，常見情況有行政內容涉及違法犯罪，實施內容在事實上為不可能實現或是不符合法律規定，相對人也不一定明確。

形式上的瑕疵。一般來說，符合規定的行政行為發布需要明確的書面說明，缺乏書面證明則可能導致行政行為無效。而有時在具備書面證明的情況下，缺少關鍵要素也會導致行政行為無效，例如署名不清等等。

這些都是常見判定行政行為無效的基本方式，除此之外，在行政行為程序的過程中產生問題也是可能導致行政行為無效，都是值得關注的。

4 無效行政行為的效力研究

我們知道，無效行政行為也會產生一定效力，在實踐的過程中對于無效行政行為一般會采取依法判斷無效和確認無效兩種方式。

從依法判斷無效來看，具有嚴重瑕疵的行政行為，本身有違法律精神，因此就是無效的，無需撤銷或者再確認無效。因而這種行政行為也就不存在效力。

其次，對于行政行為中出現重大違法行為，可以確認無效，是其由始至終不具備法律效力，比撤銷行政行為的程度更加嚴重。在具體的判斷過程中，基本標準就是是否有重大違法行為。而在具體實施過程中，會綜合判斷各種因素，從主體、內容、形式上的不同違法行為所產生的后果來進行判斷。對于一般違法行為可以適當補正或撤銷，而面對較為嚴重的違法行為，就必須宣告無效，否定其所有法律效力，終止其不良的影響。

參考文獻

[1]李冬云.論無效行政行為及相關問題[J].黑龍江社會科學.2004年第4期