西江流域農村環境整治項目長效管理機制研究

梁家將

摘 要：本文針對當前農村生態文明建設和環境保護的形勢，結合西江流域農村環境實際，以貴港市農村環境整治項目為例，深入研究農村環境整治項目推行的現狀和建設運營上的問題，運用公共產品理論、多元治理理論與公民參與理論等公共管理理論，分析目前長效管理存在的問題，從政府、市場企業、社群類織組和公民個人等四個方面，分析多元治理西江流域農村環境整治項目的模式，探求長效管理機制的構建途徑。

關鍵詞：西江流域；環境整治；多元治理；長效管理

1 引言

二十一世紀以來，我國大力建設小康社會，農村經濟建設不斷加強，村民生活水平不斷提高，與此同時，農村環境污染問題也日益突顯。由于鄉村建設規劃落后、環境治理資金投入不足、農民環保意識淡薄，鄉村基層環保力度薄弱等原因，在欠發達發區的農村，垃圾污染、農業面源污染、畜禽養殖污染、生活污水污染等問題得不到重視，長期沒有解決，對生態環境的影響越來越嚴重，時刻危及農村飲用水安全和農產品安全，影響鄉村居民身體健康，形勢嚴峻。

2005年，中國共產黨第十六屆中央委員會第五次全體會議提出了建設社會主義新農村的歷史任務， 2012年11月，在黨“十八大”會議上，黨中央正式提出了“五位一體”社會主義建設總布局，將生態文明建設與我們熟知的社會建設、經濟建設、政治建設以及文化建設放在了同等位置。黨的十八大以來，黨和國家領導人提出了一系列加強生態文明建設和環境保護的新思想新部署，為進一步加強環境保護、建設美麗中國、走向生態文明新時代指明了方向。

2014年7月，國務院批復原則同意《珠江-西江經濟帶發展規劃》，明確指出《規劃》實施“要以推進協同發展為主線，以保護生態環境為前提”。珠江-西江經濟帶的生態區位與環境保護十分重要，僅在廣西，經濟帶內就有自然保護區43個，自然保護區總面積為74.53萬公頃，其發展必將面臨著主體功能區功能定位與產業布局結構之間的矛盾、污染物排放總量與環境承載能力之間的矛盾等問題，必須加強流域的生態文明建設和環境保護，探索跨省區流域生態建設新模式。作為西江流域生態文明建設中重要一部分的農村環境整治，如何引導社會各界共同參與建設美麗家園，強化農村環境整治項目的長效管理，切實改善鄉村人居環境，保障珠江-西江經濟帶實現綠色、健康發展，已成為當前重要且緊迫的研究課題。

2 農村環境整治項目長效管理理論分析

根據公共產品定義與特征，我們知道自然環境是典型的公共產品。公共產品的供給方式，應由政府提供，在現代社會管理中，政府提供公共產品的職責一直未變，但是，隨著人類社會的不斷向前發展，公共服務、公共產品的產生多樣性與復雜性，傳統的僅有政府的單一供給方式，已經無法滿足效率與長效的要求。政府為了實現公共利益的最大化，在選擇提供公共服務、公共產品的方式上，可以根據不同公共產品的特點，進行區別化設計。需要多方共同努力以實現公共產品的有效供給的模式，便有了多元治理。

多元治理的理論所定義的主體，是互相獨立的行為單位，比如政府、市場企業、民間自治組織等。對于農村環境治理而言，農村環境整治項目的長效管理是一個系統性工程，單純依靠政府進行管理，不僅成本高，而且實效性不明顯，很難長期堅持。長效管理機制的建設，既需要城市和鄉村的各級政府部門組織實施農村環境治理項目的規劃、管理與調控，也需要市場企業積極參與項目的設計和建設，拓寬資金渠道，完善后期運行管理，同時還需要民間自治組織參與監督，為項目的各項工作建言獻策，提高項目的支持度，打下長效管理的基礎，還需要民眾自覺提高意識，積極參與項目的長效管理工作，為本地區生態文明建設和環境保護工作，做出個人應有的貢獻。總的來說，西江流域農村環境整治項目，需要由政府主導，實行PPP（Public—Private—Partnership，政府和社會資本合作）模式運行，科研機構、民間自治組織和公民個人廣泛參與，才能真正實現長效管理，發揮其生態效益。

3 廣西貴港市農村環境整治項目現狀

3.1 貴港市農村環境整治項目概況

貴港市于2010年開始獲得中央農村環保專項資金支持，開展農村環境整治項目共6個，項目計劃總投資420萬元，其中：中央環保專項資金支持占六成多，自治區財政和縣級財政配套三成多。項目主要安排在貴港市覃塘區，項目共建成集中式污水處理設施8座，建成管網8.41千米，形成治污能力每天315噸。每年削減COD8.74噸。購置安放垃圾箱、桶578個、垃圾收集車21輛。每日農村生活垃圾處理量6.1噸。最具有代表性的是，覃塘區大嶺鄉金沙村良嶺屯環境綜合整治項目，實際總投資79.6萬元，主要利用村內一座廢棄池塘，采用“厭氧預處理+潛流式人工濕地+景觀塘”組合工藝，對生活污水進行處理。該項目于2011年12月竣工調試使用。經監測表明，該項目污水處理效果明顯，COD進水濃度均值106mg/L，出水濃度均值30 mg/L，村莊生活污水處理率達60%以上，村莊生活垃圾得到有效收集轉運，生活垃圾無害化處理率達80%以上，村屯環境得到明顯改善。

2011-2013年貴港市共獲得中央農村環保專項資金支持的項目共89個，其中：2011年6個，2012年53個，2013年30個，總投資5827萬元，其中：中央環保專項資金3941.9萬元，自治區財政補助1122.1萬元，縣財政配套763萬元。建設內容為：新建集中式污水處理設施60座、鋪設污水收集管網110.98千米；建設水源保護警示標志12個；新建垃圾中轉站4座、配備鉤臂式轉運車27輛；新購垃圾收運設備一批，其中：人力垃圾收集車346輛，可移動垃圾箱1046個，可移動垃圾桶1116個，固定垃圾桶20個；新建畜禽糞便綜合利用處理設施11套。項目涉及貴港市4個縣市區共8個鄉鎮82個行政村，受益人口達42.48萬人。

3.2 貴港市農村環境整治項目存在的問題

一、政府部門在項目管理方面的問題

基層政府申報項目后，沒有按照政府牽頭的原則，政府主導、各部門配合的工作機制沒有很好運轉，幾乎所有任務都由環保部門去實施或者協調，基層環保部門編制少，工作任務重，疲于應付。基層政府把農村環境連片整治項目當成了地方形象工程，民生工程的意義未落實，只重面子，不注重實效。

二、市場參與項目管理方面的問題

在貴港市農村環境連片整治示范項目的建設與管理中，市場參與較少，從頭到尾都是由政府包辦，企業僅參與了一些簡單的建設過程，交付使用后，項目的運行管理全部由政府承擔。政府由于人力、財力有限，在長效管理上很難維持。目前，國內其他先進地區的示范項目，其成功的技術總結推廣力度不夠，也成為許多地區該項工作目前的技術難題難以解決的原因之一。

三、村民自治組織和公民個人參與方面的問題

調查發現，目前當地政府實行政府全權包攬的政策沒有發生實質改變，尚未形成政府主導、廣泛公民參與的管理機制，所以當地民眾只能在尚未成熟的村民自治委員會，推行少量的管理工作，但真正參與農村環境連片整治項目的立項、建設、運行、后期維護長效管理的機會非常少。大多數村民沒有參與到農村環保設施的管理與維護工作中。致使項目的長效管理機制得不到有效推行，村民自治組織沒有真正參與到農村環境連片整治項目的長效管理上。加上項目資金的公開工作不到位，起不到社會監督的作用，當地村民對項目資金的使用情況不了解，對項目的支持積極性不高，尤其是在征地等環節，受市場影響，農民對征地補償款要求過高，加上資金不透明，致使農民合作意識不強。

4 西江流域農村環境整治項目長效管理機制的構建

農村地區良好的生態環境對于廣大農民來說，是最公平的公共產品，所以是最普惠的民生福祉，西江流域農村環境整治惠及千家萬戶，關系到整個西江流域的生態安全，其長效管理工作是一項系統性工程，具有長期性、動態性強、反復性高的特點，若不建立長效管理機制，整治項目的將在短時間內失去生態效益，且會造成人力物力的大量浪費。要實現農村環境整治項目的長效管理，必須在政府與市場等其他主體之間找到一個平衡點，構建多元治理的模式，以實現網絡化、立體化的互動治理格局，結合各治理主體的特征及優勢，綜合推進農村環境整治項目的長效管理。

4.1 加強農村環保立法，健全農村環境整治法律法規和標準體系

必須充分發揮法律的調控、管制手段，加強和創新農村環境保護立法模式，多層次、全方位地推進建議農村環境整治的法律依據，嚴格農村環境污染防治的法律管控。針對農村環境問題的特點，加快推進專項立法，在新修訂的《環境保護法》的基礎上，加快完善農村地區專項法規的建立健全。另外，還在加強地方立法與國家立法相結合，省、自治區應該根據各地實際，綜合本地區經濟發展、自然資源特征、人文特點等因素，加強農村環境保護方面的地方立法。根據政府工作需要，制定規范性文件加以補充，為相關立法出臺提供良好的實踐基礎。

此外，國家環保部門應該加快制定農村環境整治有關標準文件，推廣先進地區的整治工作經驗，切實指導、規范各地實施農村環境整治的技術標準和項目建設規范，完善農村環境整治項目的規劃、選址、設計、建設和長效管理的指導，促進各地農村地區生態文明建設水平的提升。

4.2 轉變政府管理思路，建立多元治理的運行機制

第一，政府部門要切實起到主導作用，積極協調市場、社群組織和公民個人參與到農村環境整治項目的長效管理工作中來。地方政府要及時制定完善有關農村環境整治的配套實施文件或法律出臺前的規范性文件，明確政府與各有關部門工作職責與目標任務，健全相關組織領導，明確工作牽頭單位，各責任部門分工協作，共同參與、積極配合， 縣（市、區）、鄉鎮、村也要成立相關領導小組及工作班子，形成了上下貫通、協調有力的農村環境整治項目管理的立體化網絡，合力推進長效管理。加強西江流域各省區、地市間的環境保護合作，在流域整治的合作總體規劃、農村環境整治規劃等方面，加強溝通，互扶互助，先進地區帶動后進地區，共同維護流域的生態環境安全。

第二，健全農村環境整治考核獎懲機制，進一步落實長效管理目標責任制。明確鄉鎮黨委、政府環保責任，加強考核與督查，推進各地各部門認真落實主體責任。

第三，加強農村治污技術應用推廣，培育專業技術人才。鼓勵高校等科研機構大力開展農村環境污染治理技術研發，推廣應用國內外先進、實用的治理技術和長效管理模式。積極培育并規范農村環保產業市場，加強管理，促進農村環境整治技術行業的提升。同時，加強鄉鎮及以下的基層環保隊伍建設，推進鄉鎮環保助理、村屯環境監督員的普及，加強農村環保專業技術人員的業務培訓，促進農村環境整治設施運營的有效管理，使其發揮長效的生態環境效益。

4.3 推行環境污染第三方治理，創新長效管理的激勵機制

市場是農村環境整治多元治理中的重要一元，其參與農村環境整治工作，可以充分發揮靈活性、競爭性與多樣性的特點，更有針對性地選擇農村環境整治的技術方法和管理手段，擇優應用。首先，要規范市場準入，制定有關企業參與農村環境治理的準入制度，同時配套制定引進企業的土地、稅收等優惠政策。其次，鼓勵本地鄉鎮中小企業分片承包參與農村環境整治的設計或建設，或后期的長效管理工作，強化鄉土企業的社會責任感。再次，繼續推進目前實施的“以獎促治”和“以獎代補”的農村環境整治財政政策，考慮西部地區基層政府的財政實際，適當傾斜，調動積極性。最后，要規范第三方治理的運營模式，治污設施要實行投資、建設、運營和監管分開，采取環境績效合同服務等方式引入市場企業，建立公平、合理的績效考核和評價機制，公共財政支付水平與治理績效掛鉤。

4.4 完善長效管理的約束機制，充分發揮社群組織與公民的參與作用

第一，鼓勵城市里的環保類的非政府組織（NGO）參與西江流域的農村環境整治項目，在規劃指導、項目監督等方面，充分發揮公益組織的橋梁作用，切實維護農村弱勢群體的環境權益。大力倡導農村地區自發成立農村環保協會等公益組織，在政策優惠和財政資金上給予一定支持，在專業培訓和指導等方面給予照顧，確保其能發揮作用。在自然屯中推行“一組（黨小組）兩會（戶主會、理事會）”互助自治機制。該機制按照黨小組調研提議，戶主會協商決議，理事會組織實施的運作程序，確保村屯中重大決策符合群眾意愿。因地制宜，成立農民理事會，由村里有威望的黨員，族老或經濟能人擔當帶頭人，探索垃圾收集清運和環衛保潔管理新模式。

第二，拓寬公民參與渠道，引導規范村民參與農村環境整治。環境保護是全社會所有公民的共同責任，農村生態環境整治的長久性、反復性等特點，決定了政府要實現長效管理，必須廣泛發動群眾，依靠群眾，服務群眾。農村環境保護相關的管理決策、經濟政策等，必須受到廣大利益相關的農民的有效監督，決策過程要聽取群眾的意見，得到群眾的認可，這樣實施的決策才會得到公眾的擁護。

第三，保障社群組織與公民的參與渠道通暢，發揮其監督與約束作用。在公眾參與農村環境整治中，建立公眾的生態環境需求的表達機制，尊重當地村民的主體地位，使其充分參與到決策和執行的全過程，讓當地村民真正地在各個階段體會到“治理主體”的存在感。

第四，全面完善項目信息公開，提升長效管理的透明度。認真落實農村環境連片整治信息公開工作，保障村民知情權和參與監督權，提升項目建設的質量和透明度。公開的形式與途徑要豐富多樣，貼近群眾，充分利用“村頭議事”公示公告，農業廣播電視、手機報，以及微信、微博等多平臺結合，加強信息公開的力度與廣度。

第五，豐富宣傳形式，提升全社會的農村環境保護意識。由政府牽頭，各相關部門積極配合，多層面、多途徑、多措并舉開展農村環境保護宣傳活動，積極營造“人人重視環保，人人參與農村環保”的濃厚氛圍。結合鄉村建設活動和群眾路線教育實踐的后續活動，深入基層，進機關單位、進社區、進學校、進企業、進村屯開展環境保護法律法規和有關知識宣傳。創新宣傳載體，利用微博、微信平臺等新媒體結合廣播、電視、報刊、宣傳欄等傳統形式，提高民眾的農村環境保護意識，讓村民自覺行動起來，參與到農村環境污染治理的工作中，共同推進農村環境整治項目長效管理，建設我們共同的美麗家園。

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