行政解釋的界定

李舒

摘 要：行政解釋目前在學(xué)界并未有統(tǒng)一明確的界定。本文在列明行政解釋目前可找到的、主要的法律依據(jù)和總結(jié)學(xué)界對(duì)行政解釋的研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)行政解釋做出了認(rèn)為可能的界定。

關(guān)鍵詞：行政解釋；界定

目前關(guān)于行政解釋的明確的法律依據(jù)主要有：1981年6月10日第五屆全國(guó)人大常委會(huì)9次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于法律解釋工作的決議》（以下簡(jiǎn)稱“1981年決議”）1，1999年5月10日國(guó)務(wù)院辦公廳作出的《關(guān)于行政解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通知》2和2001年11月國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》3、《規(guī)章制定程序條例》4。對(duì)行政解釋的界定，學(xué)界所持有觀點(diǎn)不一。筆者在前人的基研究礎(chǔ)上結(jié)合自己對(duì)搜索的資料的總結(jié)分析，對(duì)近幾年學(xué)界關(guān)于行政解釋的一些定義綜述如下：

孔祥俊認(rèn)為“行政解釋又可以成為行政執(zhí)法性解釋，是指法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)Ψ伞⒎ㄒ?guī)或者規(guī)章具體執(zhí)行中的問(wèn)題作出的正式解釋”（2004年）。5

陳俊業(yè)認(rèn)為“行政法解釋，主要是前述嚴(yán)格意義上的法律解釋，即在行政法適用過(guò)程中，面向具體的案件事實(shí)，對(duì)行政法規(guī)范所作的解釋”。6

張弘，張剛合著的《行政解釋論—作為行政法之適用方法意義探究》（2007年）認(rèn)為：“行政解釋是指具有法定解釋權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)在具體適用行政法規(guī)范過(guò)程中結(jié)合事實(shí)對(duì)法律的意義進(jìn)行闡釋和說(shuō)明的活動(dòng)”。7其認(rèn)為行政解釋的主體是特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，主要有國(guó)務(wù)院（行政法規(guī)的制定者）、國(guó)務(wù)院各部委和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（部委規(guī)章的制定者）和省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府及其主管部門(mén)（地方規(guī)章的制定者）；解釋的對(duì)象是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章法律本文；行政解釋是有權(quán)解釋，具備普遍的法律效力，性質(zhì)上屬于抽象行政行為；第一次把行政解釋分為立法性行政解釋和作為行政法適用方法的行政解釋兩大類。8

高秦偉在《行政法規(guī)范解釋論》（2008年）中“將行政法規(guī)范解釋界定為：行政法規(guī)范解釋是法規(guī)范解釋的一種，是一種多主體（有權(quán)機(jī)關(guān)、各個(gè)層級(jí)的機(jī)關(guān)、學(xué)者等等）從多維度的視角、以多樣化的形式（抽象的或具體的）對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行的說(shuō)明或闡釋”。9認(rèn)為“行政法規(guī)范解釋中包括有解釋權(quán)的行政主體對(duì)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件的含義、界限所作的說(shuō)明；對(duì)法律概念、法律原則、規(guī)則、立法意圖所作的說(shuō)明；對(duì)事實(shí)所作的說(shuō)明等。還包括行政工作中具體應(yīng)用法規(guī)范時(shí)所作的說(shuō)明”。

伍勁松在其著作《行政解釋研究——以行政執(zhí)法與適用為視角》（2010年7月版）中認(rèn)為“行政解釋是指具有執(zhí)法權(quán)的行政主體在具體適用行政法規(guī)范的過(guò)程中結(jié)合事實(shí)對(duì)行政法規(guī)范的意義進(jìn)行闡釋和說(shuō)明的活動(dòng)”。10其認(rèn)為“行政解釋的主體是具有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”；“行政解釋的對(duì)象是行政法律規(guī)范的條文和它的附隨情況。行政解釋中包括有解釋權(quán)的行政主體對(duì)法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的含義、界限所作的說(shuō)明；對(duì)法律概念、法律原則、規(guī)則、立法意圖所作的說(shuō)明；對(duì)事實(shí)所作的說(shuō)明等”；“行政解釋的目的是解決法律具體適用問(wèn)題”。

也有學(xué)者認(rèn)為“行政解釋是行政機(jī)關(guān)的解釋行為，包括抽象和具體的行政解釋行為，并受到立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的制約，在不同場(chǎng)合具有不同的效力”（2010年）。11

還有學(xué)者將行政解釋的概念表述為：“享有法定行政解釋權(quán)的特定國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依法對(duì)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性規(guī)章所作出的，在解釋主體的行政管轄范圍內(nèi)，具有普遍性行政約束力的闡釋和說(shuō)明”（2008年）。12

早期學(xué)界對(duì)行政解釋的定義主要有：“行政解釋是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)法律法規(guī)所作的解釋”（1999年）13；“行政法律解釋是行政主體以適用行政法為目的，對(duì)行政法律規(guī)范的含義進(jìn)行探求和說(shuō)明的活動(dòng)”（1999年）14；“行政解釋是指具有法定權(quán)限的國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)制定法所作的能夠產(chǎn)生法律拘束力的解釋”（1999年）15；“行政解釋是一個(gè)法理上的概念，是法律解釋的一種。它是指行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，以適用行政法為目的，對(duì)行政法律規(guī)范的涵義進(jìn)行探求和說(shuō)明的活動(dòng)”（2003年）16等。

綜上對(duì)早期和近幾年學(xué)界關(guān)于行政解釋觀點(diǎn)的列舉，可以做出如下分析：

早期學(xué)界對(duì)行政解釋的界定多停留在一般的行政解釋，即有權(quán)機(jī)關(guān)在有限的范圍和權(quán)限內(nèi)對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行有效的解釋，將解釋主體限定在行政主體，解釋對(duì)象也局限于基本的法律法規(guī)規(guī)章等法律文本，強(qiáng)調(diào)解釋的有效性，無(wú)司法審查。近幾年學(xué)者對(duì)行政解釋的界定改變?cè)谟跀U(kuò)大了行政解釋的主體，不僅認(rèn)為有權(quán)行政機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行行政解釋，而且認(rèn)為行政執(zhí)法工作人員也應(yīng)當(dāng)成為行政解釋的的主體，甚至有學(xué)者認(rèn)為行政解釋的主體應(yīng)當(dāng)只限定在行政執(zhí)法公務(wù)人員，還有學(xué)者認(rèn)為行政解釋的主體應(yīng)當(dāng)多元化，司法機(jī)關(guān)、學(xué)者也應(yīng)有權(quán)進(jìn)行行政解釋；另一變化在于行政解釋的對(duì)象不再僅僅局限于法律文本，還包括法律原則、法律規(guī)定與案件事實(shí)之間的互動(dòng)，執(zhí)法過(guò)程和司法應(yīng)訴過(guò)程中對(duì)某些法律的解釋行為等。

筆者根據(jù)1981年決議等規(guī)范性文件和學(xué)界各種觀點(diǎn)，傾向于將行政解釋的界定擴(kuò)大化。“行政機(jī)關(guān)的解釋大致分為兩種情形：第一，行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)和規(guī)章如何具體應(yīng)用作出的解釋，即執(zhí)行解釋；第二，行政機(jī)關(guān)對(duì)自己制定的行政法規(guī)和規(guī)章的涵義和應(yīng)用作出的闡釋，即制定解釋。”17筆者基本認(rèn)可這種分類，認(rèn)為可以將行政解釋界定為：行政解釋是指有權(quán)行政機(jī)關(guān)在其法定范圍內(nèi)依照相關(guān)規(guī)定對(duì)某些法律、法規(guī)和規(guī)章如何具體應(yīng)用所作出的立法性解釋和應(yīng)用性行政解釋及其在行政執(zhí)法過(guò)程中針對(duì)個(gè)案所作的具體解釋。筆者對(duì)行政解釋的界定，除了包涵一般意義上的制定解釋和執(zhí)行解釋，還包括行政機(jī)關(guān)工作人員適用法律法規(guī)處理個(gè)案過(guò)程中所作的具體解釋。“真正意義上的法律解釋?xiě)?yīng)當(dāng)蘊(yùn)含于法律適用活動(dòng)的過(guò)程之中，法律解釋必須依附于具體個(gè)案的處理之中。無(wú)論行政機(jī)關(guān)的這種解釋是以抽象文件形式出現(xiàn)還是蘊(yùn)涵于行政機(jī)關(guān)的個(gè)案決定文書(shū)中或體現(xiàn)在象征機(jī)關(guān)的應(yīng)訴答辯意見(jiàn)中，也無(wú)論行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政法規(guī)范的解釋是在行政決定作出之前還是被訴之前或應(yīng)訴之中，都應(yīng)當(dāng)一視同仁地成為人民法院司法審查的對(duì)象。”18甚至還有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在司法過(guò)程中，如應(yīng)訴答辯過(guò)程中對(duì)法律的解釋也屬行政解釋的范圍，筆者暫不將行政機(jī)關(guān)在司法過(guò)程中對(duì)法律的解釋納入行政解釋的范圍。

故筆者認(rèn)為行政解釋的主體分為兩類：一類是法律規(guī)定的有權(quán)解釋的行政機(jī)關(guān)，主要有國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府及其主管部門(mén)，還包括被授權(quán)組織；一類是在執(zhí)法過(guò)程中結(jié)合案件事實(shí)對(duì)法律法規(guī)作出具體解釋的行政執(zhí)法工作人員在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)法律所作的具體解釋。行政解釋的對(duì)象包括：對(duì)法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的含義、界限所作的說(shuō)明；對(duì)法律概念、法律原則、規(guī)則、立法意圖所作的說(shuō)明；對(duì)行政事實(shí)所作的說(shuō)明；對(duì)法律文本與行政事實(shí)之間的互動(dòng)關(guān)系；行政執(zhí)法工作中具體應(yīng)用法律規(guī)范時(shí)所作的說(shuō)明。行政解釋的目的就是解決法律如何更好的適用的問(wèn)題。

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