關于公安工作中“行政服務論”的反思

薛雨佳

摘 要：如今，在公安工作中，民意成了評價警務優良的重要標準。以提高群眾滿意度作為目的，體現了“行政服務論”對公安工作的影響，但是無視具體工作的差異性，而試圖以一種理論適用于全部公安工作的做法是不科學的。本文主要從公安機關的職能特性以及公安工作中所存在的特殊性作為切入點，分析在這些鮮明的特性中哪些是與行政服務理論兼容的；哪些是經過調整后可以兼容的；哪些是與該理論不兼容的。如此才更加有利于提高公安工作的質量，更好的對社會公共秩序進行服務和管理，促進理論與實踐的結合。

關鍵詞：行政法；行政服務論；公安工作

1 行政服務論

行政法的發展與一國的政治、經濟密切相關。這一論斷在歷史上許多國家可以得到驗證。比如美國，羅斯福在解決世界性經濟危機中所采用的新政，促進了美國行政法理論的發展。而在中國，這一現象也表現的很明顯。我國經濟經歷了從計劃經濟到市場經濟的轉型，行政法理論也相應不斷發展完善，從最初的偏重于應用性問題的研究到后來致力于彌補行政法理論本身的落后和停滯，學者們經過十多年的研究討論，形成了一系列學說，從“管理論”到“服務論”再到“平衡論”以及相伴產生的“公共利益本位論”“公共權力論”等等。雖然關于行政法性質的各種理論至今學界也沒有達成一致意見，但每一種理論都有其閃光點，面對復雜紛繁的社會生活，行政法理論的繁榮和進步為人們思考和解決不同問題帶來了更廣泛的思路。“行政服務論”，借鑒英美法系，與“行政管理論”形成鮮明對比，它不再是“管理論”中將行政主體和行政相對人按照“權力——義務”、“命令——服從”的模式運行。我國行政法學界第一次將“服務”這一概念引入行政法基礎理論領域，是在1983年發表的《行政法學理論基礎問題初探》這篇文章中，其作者是應松年、朱維究、方彥。該文認為，行政法的理論基礎是“為人民服務”，社會主義國家行政機關的唯一目的是執行人民的意志。該理論并不是一經提出，就得到廣泛接受，而是隨著它所賴以生存的歷史舞臺出現了適用它的條件時，該理論自然而然的登上了歷史舞臺，大約在20世紀以后，現代行政法開始向行政服務論轉變?！靶姓照摰膬r值取向是維護社會正義、增進社會福利、實現法治社會。它們基本功能仍然是保障民權，但同時兼備服務授益的功能?！薄靶姓照摗斌w現了行政法服務精神的本質，在“行政服務論”的影響下，政府的角色從面面俱到的“管理者”向注重公眾參與的“服務者”轉變，并將行政機關的職能定位為對社會公共事務提供服務，政府以企業化的方式努力為公民、社會、國家服務，并構建“效率”和“效益”兩個維度，作為自身服務水平的內在評價指標，把“人民滿意不滿意”放在最突出的位置。伴隨著社會主義市場經濟體制的確立，“服務論”與市場經濟中政府職能轉變結合起來，從而更加穩固了它的地位。然而，檢驗理論的唯一標準是實踐，將紙面的理論推向實踐，會帶來各種行政機構的工作重心、功能定位與工作理念的調整。筆者以公安工作為例，討論如果將該理論應用于公安工作的實踐過程中才能最大程度的發揮理論的優勢，得到最好的效果。

2 將“行政服務論”應用于公安工作

公安機關作為維護國家安全與社會秩序的機構，其職能主要包括政治鎮壓和社會管理。在我國，公安機關的機構設置是公安部作為國務院主管全國公安工作的職能部門。公安廳設在各省、自治區，公安局（處）設在直轄市以及各市（地、自治州、盟）；公安分局設在市轄區，各縣（市、旗）設公安局，縣（市、區、旗）公安局下設公安派出所。隨著“行政服務論”的理念應用于公安工作，這無疑是對“堅持為人民服務”的公仆理念的再次加深和升華，但是不管面對任何完美的理論，都要保持批判的態度，這能夠使我們走的更遠。行政服務論的出現，引起了民意領跑警務的熱潮，把提高群眾滿意度作為公安工作的目的，這無疑是有益的，但凡事并無絕對，尤其在理論應用于實踐的過程中，要發揚“實事求是”的精神，根據人民警察不同警種的具體工作的差異，靈活的運用行政服務論的思想。本文以公安機關的基層派出機構即公安派出所做出的外部行政行為為例，探討行政服務論在公安工作中應該如何應用。之所以選擇公安派出所作為研究的視角，是考慮到公安機關組織機構龐大復雜，派出所是公安機關基層執法機構，平時的工作與行政相對人接觸非常頻繁，具有典型性。在進行進一步的分析之前，有一個問題要說明，之所以將刑偵民警的刑事執法工作也放在本文中用行政法的理論進行分析，是考慮到雖然公安工作中刑事執法與普通治安行政工作的內容和法律依據有所不同，但是作為國家公務人員都要受到行政法的規制，行政法性質從“管理”向“服務”的轉變對公安刑事執法工作也存在著潛移默化的影響。在我國，根據公安機關內部各個部門的工作內容及性質的不同，分為相對獨立的數個警種，包括刑警、網警、交警、鐵路警察、環境警察、經偵、技偵等。就公安派出所而言，每個所內根據轄區分管工作的不同分為治安民警、刑偵民警、戶籍民警以及內勤。

2.1 戶籍警和內勤民警

戶籍民警主要針對常住人口和流動人口辦理戶口、身份證、暫住證、開處戶籍證明，以及其他戶籍管理活動，內勤民警對外的工作是開據無犯罪紀錄證明和政審證明等。因此這兩種警種的職能與行政服務理論是協調統一，而且相互促進的。在這種偏重于以服務人民為根本目的的工作中應用服務理論大有裨益。第一，能夠有效弱化管理者與被管理者之間的不平等狀態，方便工作順利開展；第二，提高效率，減少了行政相對人參與行政的成本，從而吸引更多的行政相對人積極參與行政，最終有利于行政價值與行政目的的實現。

2.2 治安民警

治安民警的工作內容最龐雜，就公安派出所而言，包括治安案件的辦理、社區管理、治安糾紛調解以及民事調解。其中，將“行政服務論”應用于社區管理和民事調解工作，不僅有利于促進警民和諧，加強社會治安和秩序的管理，而且可以提高群眾對行政主體的監督力度，達到預防腐敗的效果。然而，治安民警的職責并不僅限于此。治安民警平時需要處理大量不同類型的治安案件，他們經常面對的是受侵害人和不遵守法律的違法者，而隨著服務論的思想深入治安執法領域，由此引發的問題是，服務的對象應該是違法行為人還是受侵害人？想解決這一問題，首先要回歸行政服務論中“服務”的含義。服務是指一切以行政相對人的利益和社會公共利益為根本，使行政相對人平等的參與行政活動。因此，筆者認為，在治安案件中，是無法做到平等的看待違法侵害人與受害人的。因為，違法侵害人與受害人代表各自不同的利益，雙方利益不能夠調和，所以要訴諸法律，而違反行政法規本身就是對國家公共利益的違反，法律規定了對這一類人的處罰規定，從法律的角度來看，是不可容許違法行為出現的，一旦出現，必將制裁。所以，在處理治安案件的過程中，如果一味強調為行政相對人服務，強調其平等參與行政，顯然有違相關法律立法初衷，不能體現法律的公平與正義。不過，在這里還要再說明一點，在大部分的治安案件中，涉及民警行使自由裁量權的情況很多，這個自由裁量的度，要如何權衡，也體現不同價值傾向的取舍。筆者認為，在這類案件的辦理過程中，要充分考慮違法侵害人的行政法相對人的地位，在嚴格遵照相關法律規定處理案件的同時，也要根據具體案件的實際情況，合理行政，兼顧行政相對人（受害者和侵害人）的雙重利益并考慮相關因素，排除主觀對違法侵害人不滿的態度，從而達到既體現服務論的價值理念也能夠達到嚴厲懲戒打擊違法行為的目的，二者不可偏執。決不允許出現“行政服務論”大行其道，處理案件不依法的情況。

2.3 刑偵民警

刑偵民警的工作較為單一且嚴肅。其職責是辦理涉嫌違反刑法的嚴重危害公共利益及社會秩序的案件。作為刑事執法人員，除了受行政法規制外，在刑事偵查階段，要嚴格依據國家制定的《刑事訴訟法》辦理案件。刑偵民警的首要職責是預防和懲罰犯罪。犯罪是社會危害性極大的行為，必須嚴厲打擊懲罰，不可姑息，不可縱容。筆者認為，刑事執法領域，不適合應用“行政服務論”，雖然刑偵民警也是公務人員，需要受到行政法的規制，但由于其工作的特殊性質，他們要遵守《刑事訴訟法》等一系列法律，按照法律的剛性規定辦事，這是他們的首要職責和使命。有的觀點認為，懲罰犯罪同樣是在為人民和社會服務，為什么不適合應用“行政服務論”？筆者認為，此“服務”并非彼“服務”。為人民服務中的“服務”是最廣泛意義上的服務，而具體到各個領域之后，“服務”的理念必然根據不同領域的特點細化其要求，不能夠將刑偵民警工作的成果簡單的依據犯罪嫌疑人的評價，這樣做既不合理也不符合客觀實際，如果將行政服務論應用于刑偵領域，將適得其反。

3 總結

在各地公安工作中，“民意領跑警務”，“警民和諧”等口號屢見不鮮，有些地區還用群眾滿意度作為各轄區工作質量的衡量標準之一。顯然，這些口號背后的價值理念值得尊重和發揚，有利于改善公安工作作風，提高公安機關在人民心中的地位，但是不加區分的以過高標準的滿意度來評判全部公安工作，以服務的目的定性各類公安工作，是不符合客觀實際的。

為了更好的處理以上問題，可以從兩個角度進行調整：一是將這種依靠群眾滿意度來評判的“小”服務兼并到為社會公共利益服務的“大”服務中，防止因小失大。二是根據公安工作的內容和性質進行合理的劃分，對偏向于“服務”目的和“管理”目的工作進行區分，在價值、認識和評判上區別對待。如此才更加有利于提高公安工作的質量，更好的對社會公共秩序進行服務和管理，促進理論與實踐的結合。

參考文獻

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