全國地市級政府公共服務績效評估實證分析

地方政府的一項重要職能是為公眾提供公共服務。為了更好地讓人民群眾共享政府提供的公共服務，國家提出了實現基本公共服務均等化發展的重要目標。那么，在地方政府具體實踐中，公共服務水平和實際效果到底如何?本文按照我國行政區劃選取地市級政府作為研究對象(不包括直轄市和副省級市)，對全國317個地市級政府的公共服務績效狀況進行評估。

一、公共服務績效評估的現實價值與指標選擇

政府職能在不同歷史階段具有不同的內涵和外延。我國行政體制改革一直把政府職能轉變作為核心。公共服務成為政府的一項重要職能，是我國政府職能轉變符合經濟社會發展和時代要求的現實結果。2002年政府工作報告中首次明確政府職能的新定位，“切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來”①朱镕基:《政府工作報告——2002年3月5日在九屆全國人大第五次會議上》，《人民日報》2002年3月17日，第2版。。接著，在黨的十六大報告中提出，“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”②江澤民:《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，《江澤民文選(第三卷)》，北京:人民出版社，2006年，第549頁。。此后，又不斷強調要強化政府的公共服務職能，切實解決民生問題。

但是，面對不同區域之間發展的不平衡，公共服務均等化成為一個迫切需要解決的社會問題。黨的十七大報告中開始強調，“必須注重實現基本公共服務均等化”。在2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中明確提出，到2020年，城鄉區域間基本公共服務差距明顯縮小，爭取基本實現基本公共服務均等化。在十八屆三中全會決定中重申了地方政府的公共服務職能，而且強調了“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”的總目標要求和在全面改善和保障民生部分“推進基本公共服務均等化”的要求。

那么在實踐中，從地方政府提供公共服務的現實狀況來看，基本公共服務的均等化程度到底如何?哪些公共服務的差異較大，哪些領域公共服務的差異較小?這些都是需要評估與研究的現實問題。本文就是針對地市級政府這一層面為研究對象(不包括直轄市和副省級市)，在研究范圍上把全國317個地市級政府作為樣本，評估全國地方政府在履行公共服務領域職能以及公共服務的均衡發展狀況，發現其中一些共性問題，為下一步更好地實現公共服務的均等化目標的政策建議提供參考。

對于政府公共服務績效評估，已經出現了不同的指標體系。例如，較早是國家人事部推出的政府績效評估指標體系中，對公共服務評估的次級指標只有3個:基礎設施建設、信息公開程序、公民滿意度。①參見范柏乃:《政府績效評估理論與實務》，北京:人民出版社，2009年，第202頁。又如，有些地方政府績效評估實踐中，把評估指標體系按照經濟、社會、政治、文化、黨的建設這五大建設和可持續發展與民生狀況來劃分。與此類似，也有些地方政府把公共服務項目的評估放在了社會發展領域，包括山東、湖南省的做法。

分析上述這些指標設計，至少存在如下問題:一是評估范圍窄，無法涵蓋政府公共服務職能的基本而重要的內容。二是分類標準不統一，也不全面，沒有涉及到醫療衛生和文化體育這些基本公共服務項目。三是把一些不屬于政府公共服務職能的項目包括在內，例如，政府公共服務上網率，這本身不是政府提供公共服務的范圍，而屬于政府管理方式問題。

在總結上述已有績效評估實踐中對公共服務績效評估指標設計及其問題的基礎上，本文在公共服務評估指標選擇上，注重運用客觀性指標和結果指標;同時把指標在公共服務領域的重點性與全面性相結合的特點突出出來。根據政府公共服務職能所涉及的重要領域，選擇了基礎設施、教育科技、醫療衛生、文化體育這4項指標。這里要說明的是，社會保障這一公共服務領域的評估，考慮到其與社會管理職能關系更為密切，因此把它放入了對地方政府社會管理績效的評估體系。然后，在三級指標選擇上，全部是客觀指標，并且是能夠體現公共服務效果和一些重要領域的結果指標，根據指標數據來源和可量化標準，最后確定了20個三級指標。本文就是從這些具體指標評估以及二級指標的評估，分析發現地方政府公共服務領域的一些具有共性特點的問題，為政策建議提供一些基礎。

二、地市級政府公共服務績效總體評估結果

對全國317個地市級政府(按行政區劃不包括副省級城市)公共服務的績效評估，根據研究中確定的四大指標維度，對基礎設施、教育科技、醫療衛生、文化體育這四類公共服務總體績效進行評估。在評估指標體系中選擇的都是正向指標，基本原則是得分越高，說明該項公共服務績效越高。評估所用的所有指標數據都來自官方正式出版物，包括中國統計年鑒、財政年鑒，地方政府的年鑒、統計年鑒、財政年鑒，還有相關專項年鑒。

1.地市級政府的總體績效狀況

對全國317個地市級公共服務總體評估，根據排序賦值與權重得分結果，公共服務總體績效結果，在317個地市級政府中，第一名是江蘇無錫市，最后一名是青海的玉樹州。從全國排名前30的地市級政府來看，它們在不同省份以及地區分布情況，如表1所示。

表1 公共服務總績效全國前30名地級市政府的分布情況

可見，排名前30的地市級政府，在分布上同時具有分散和集中的特點。這些地級市分布在11個省(自治區)，是比較分散的。然而，有超過一半的地級市，即16個是在山東、江蘇、浙江這3個省份，這種分布又是比較集中的。而且，30個地市級政府中有22個，即73%都分布在東部地區省份。西部地區有5個，占到17%;中部地區有3個，只占10%。從這種分布特點可以看出兩點。第一，經濟發展水平與GDP總量高，是公共服務總體績效高的重要條件，或者說是一個基本前提。江蘇、山東、浙江三省的經濟發展水平和GDP總量當時在全國排名前4位，公共服務績效高的地級市在這幾個省份中分布數量也最多。第二，經濟發展水平高又不是保證公共服務總體績效高的充分條件。有些地方經濟發展水平高或GDP總量高，但是公共服務總體績效并不高。比如，東北地區三省經濟發展水平整體上高于西部地區，但這三省中沒有一個地級政府公共服務總體績效進入全國前30名。

2.省級政府層次的績效差異狀況

從27個省份(不含4個直轄市)各自所轄地市級政府的公共服務績效平均值得分來看，排在前5名的分別是:浙江、山東、福建、江蘇、河北;最后5名是:貴州、四川、青海、西藏、云南。從各省內部地市級之間公共服務均等化發展程度分析，結果與各省公共服務平均水平排序并不一致。按照各省所轄地市級政府公共服務績效標準差來排序，標準差越小，說明均等化程度越高。

圖1 各省內公共服務總體績效均等化程度排名

如圖1所示，從公共服務均等化程度結果看，有9個省份的均等化程度低于全國平均水平。具體有這樣幾種情況:一是，有些省份公共服務總體平均值較高，但省內均等化發展程度卻較低。較具代表性的是江蘇，雖然該省公共服務平均水平位于全國第4位，但其省內各地市級的公共服務水平差異卻很大，均等化程度低于全國平均水平。二是，有些省份公共服務總體平均水平偏低，但其均等化程度較高，這種情況屬于低水平均衡，需要整體提升公共服務水平。較具代表性的是西藏，其公共服務差異或均等化程度排全國省份第2位，但其平均水平則是倒數第4位。三是，有些省份公共服務總體評價水平較高，而且內部差異也較小，這些屬于公共服務整體水平和均等化程度較高的省份，例如浙江、福建。

整體上分析各省公共服務績效平均值與標準差反映的均等化程度差異，發現不僅經濟發展水平較低的一些省份，面臨著實現公共服務均等化發展的重大問題;而且經濟發展水平高的省份，有的也面臨著公共服務均等化發展的任務。

三、地市級政府各類公共服務的績效差異分析

分析了公共服務總體績效狀況之后，本部分選取評估公共服務的一些具體指標績效，包括二級指標和部分三級指標，分析不同領域公共服務的具體績效差異狀況。

1.四類公共服務的績效差異

對全國317個地市級政府的四大類公共服務績效評估，是公共服務績效評估指標體系中二級指標的評估，具體選取的是基礎設施、科技教育、醫療衛生和文化體育這4個指標。

表2 全國地市級政府四類公共服務績效差異結果

從四類公共服務總體績效得分的標準差來分析，如表2所示，基礎設施這一類公共服務領域得分的標準差最大，其次是教育科技，第三是文化體育，最后是醫療衛生服務。根據標準差的統計含義，比如，基礎設施這一類公共服務績效的標準差最大，說明全國317個地市級政府在這一公共服務領域的得分數據波動性最大，或者說不均等程度最大。這主要可能是因為沒有一項全國統一的強制性標準，而是各地根據自己的財政條件提供這類公共服務。

從這四大類公共服務績效得分與GDP和財政收入的關系來看，與GDP和財政總收入關系最大的是基礎設施這一類公共服務;其次是教育科技這一公共服務領域。這說明，基礎設施和教育科技這兩類公共服務領域的績效，與經濟發展水平之間有著顯著正相關關系。要實現這兩類公共服務的均等化發展，難度比較大，因為受各地經濟發展水平限制，或者說受GDP和財政收入限制比較大。

2.四個基本公共服務具體指標的差異

下面分析一些更為具體的指標績效，包括各類公共服務中具有代表性的指標，比如:農村自來水覆蓋率;教育領域的師生比;醫療領域的醫生與床位比重;文化體育的萬人圖書館、博物館等指標。選取的這幾個指標分別是各類公共服務的重要指標，也是基礎性公共服務指標。通過這些指標分析，可以判斷全國地級市層次在基本公共服務領域的差距。

從普通中小學師生比這一指標分析的絕對值來看，在全國317個地市級政府當中，比例最高的是新疆阿勒泰地區，為1083.53;而比例最低的則是青海玉樹，為323.91;兩者相差約3.35倍。其中，高于全國平均值的地級市有147個，占46.37%。

從萬人擁有衛生技術人員這一指標的絕對值來看，在全國317個地市級政府當中，數量最多的是新疆烏魯木齊，為80.13;而數量最少的則是廣東潮州，僅為12.36;兩者相差6.48倍。其中，高于全國平均值的地級市有139個，占43.85%。

從農村自來水覆蓋率這一指標數據來看，在全國317個地市級政府當中，覆蓋率最高是100%，全國共有9個地級市;而覆蓋率最低的是西藏林芝，僅達到10.9%;兩者相差達9.17倍。其中，高于全國平均水平的地級市有156個，占到49.21%。

從萬人擁有圖書館、博物館等數量來看，在全國317個地市級政府當中，數量最多的是新疆哈密地區，為9.78;而數量最少的則是青海玉樹。其中，高于全國平均水平的地級市有90個，占到28.39%。

根據分析數據可以判斷，普通中小學師生比所代表的教育領域的公共服務，與其他三類公共服務領域相比較而言，全國差異是最小的，或者說均衡發展程度較高。其次是萬人擁有衛生技術人員所代表的醫療衛生服務和農村自來水覆蓋率代表的基礎設施公共服務，差異更大一些。而萬人擁有圖書館等數量所代表的文化體育這一公共服務領域，差異是最大的，而且高于全國平均水平的地級市比例是最低的，可見其均衡發展程度是最低的。

3.三類公共服務財政支出指標的差異

在分析各類公共服務總體績效差異基礎上，分別對教育科技、醫療衛生、文化體育等三類服務中的財政支出這一重要指標進行具體分析。根據這一重要指標的評估結果，判斷三類公共服務領域在各地區的差異。

教育科技的財政支出占地方一般預算支出的比重，全國317個地市級政府中，排在第一名或者說教育科技投入比重最高的是福建莆田，最后一名是青海玉樹。教育科技支出比重排在前20名地市級政府的分布情況:廣東4個，廣西3個，西藏3個，新疆3個，福建2個，浙江、山東、山西、安徽、云南各1個。從地區劃分來看，這些地級市分布是，東部地區有8個，中部地區2個，西部地區10個。教育科技支出比重排在最后20名地市級政府的分布:遼寧3個，江西3個，青海2個，安徽2個，四川6個，內蒙古、甘肅、黑龍江、寧夏各1個。從地區劃分來看，東北地區有4個，中部地區5個，西部地區11個。

從上述教育科技財政支出比重前后各20名的對比分析，可判斷出，東部地區的支出比重總體上排在第一位，因為前20名中東部地區占了40%，而后20名沒有東部地區的地級市。而東北地區則相反，沒有進入前20名的地級市，最后20名中卻占到了20%。西部地區特點更為明顯，呈現出兩極分化和更加不平衡狀況，西部地區的地級市在前20名中占到一半，而在最后20名也占到一半稍多。從這一指標上分析，西部地區教育公共服務的發展差異最大，均等化發展難度也最大。

醫療衛生的財政支出占地方一般預算支出的比重，全國317個地市級政府中，排在第一名的是安徽亳州市，最后一名是青海玉樹。其中前20名的分布是:安徽有5個，廣西4個，四川3個，河北3個，河南2個，云南、江西、廣東各1個。從地區劃分來看，這些地級市分布是，中部地區有8個，西部地區8個，東部地區4個。排在最后20名地市級政府的情況:遼寧有4個，廣東4個，四川4個，山東、新疆、西藏、湖南、安徽、江蘇、內蒙古、青海各1個。從地區劃分來看，東部地區有6個，東北地區4個，中部地區2個，西部地區8個。

從上述醫療衛生財政支出比重前后各20名地級市的對比分析，可以初步判斷出，中部地區在醫療衛生支出比重方面是較高的，在前20名占到40%，尤其是以安徽省最為突出。而東部地區情況則較差一些，尤其是廣東最為突出，在最后20名當中占20%。這些差異說明，醫療衛生財政支出的比重與經濟發展程度、GPD和財政收入沒有必然的正相關關系，經濟發達地區的地級市政府未必有較高的醫療衛生公共服務支出比重。

文化體育等經費財政支出占地方一般預算支出比重的大小，全國317個地市級政府中，排在第一名的是浙江衢州市，排在最后的是山西忻州市。其中前20名地市級政府分布是:浙江有3個，新疆4個，內蒙古2個，青海2個，陜西、河南、廣東、海南、甘肅、安徽、江蘇、西藏、寧夏各有1個。從地區劃分來看，這些地級市的分布是，東部地區有6個，中部地區2個，西部地區12個。排在最后20名地市級政府的情況:云南有5個，湖北5個，廣西2個，四川2個，山西2個，安徽、貴州、遼寧、湖南各有1個。從地區劃分來看，中部地區有9個，西部地區10個，東北地區1個。

從上述文化體育經費財政支出比重前后20名地級市的對比可以看出，東部地區的文化體育支出水平較高，沒有排在最后20名的地級市;中部地區較差，排在全國最后20名的地級市政府比例是最高的;而西部地區則是呈現出兩極分化狀態。

四、本研究的主要發現與政策意義

通過對全國317個地市級政府的公共服務績效進行分析，尤其是不同地區之間公共服務差異性分析，可以從總體上看出公共服務發展狀況，以及公共服務績效與經濟發展水平、國家政策等因素之間的一些初步關系。

1.公共服務績效與經濟發展水平的關系判斷

通過全國317個地市級政府的公共服務績效排名，大致可以得出兩點結論性判斷。

第一，經濟發展水平高是提供高績效公共服務的經濟基礎和前提。如果經濟發展水平低或財政收入低，就會在很大程度上影響到公共服務的總體績效。從全國317個地級市來分析，經濟發展水平與GDP總量高，是公共服務總體績效高的重要條件，或者說是一個基本前提，這從全國排名前30的地市級政府就可以看出。從27個省份公共服務績效平均水平分析，基本上呈現出東部經濟發達省份排名靠前、西部省份排名靠后的狀態。從不同區域分析，就東部和西部地區而言，公共服務績效與經濟發展水平和績效是成正比的。東部地區經濟發展水平最高、經濟發展績效最高、財政收入與GDP總量和人均GDP都最高，其公共服務績效也最高;而西部地區則正好相反。

第二，經濟發展水平高并不是公共服務績效高的充分條件。如果只是經濟發展水平或GDP與財政收入達到一定水平，但其他方面條件不具備，也不會必然或自動實現公共服務的高績效。還與地方政府對某一項公共服務領域的重視程度、支出意愿有一定關聯。所以，要從其他領域找原因，提出加強公共服務的政策建議。不少地方公共服務績效差，未必是經濟發展水平不高或財政條件不具備，而是在公共服務財政支出或財政分配上出現了問題。例如，文化體育領域的財政支出比重，與經濟發展程度和財政收入沒有必然的正相關關系，經濟發達地區的地級市政府，在文化體育的財政支出比重并不一定高;相反，經濟較為不發達地區的地級市政府中卻有不少在文化體育公共服務領域的財政支出比重較高。

2.不同公共服務類別和指標的績效差異判斷

從基礎設施、教育科技、醫療衛生、文化體育這四大類公共服務的總體績效分析得出:在全國317個地級市中間，基礎設施這一領域績效差異最大，或者說最不均衡。教育科技和文化體育的差異程度在四類公共服務領域居于中間狀態。而醫療衛生這一公共服務領域的差異相比較而言是最小的。這最可能的原因是國務院實施統一政策，即實行了從農村到城市的基本醫療保險，以及農村的新型合作醫療政策，使得不同省份和地方政府都加大了提供醫療衛生公共服務的力度，從而利于縮小這類公共服務的差距。

從四大類公共服務領域各抽取一個具體公共服務指標進行評估，結果發現:與其他三個指標(即農村自來水覆蓋率、醫生與床位和人口的比重、萬人擁有圖書館、博物館)的績效相比，普通中小學師生比這一指標的績效，在全國317個地級市的績效差距上是最小的;而萬人擁有圖書館、博物館等數量這一指標的績效，全國的差距則是最大的，這可能因為多年來對地方政府的公共文化服務強調不夠而導致的地方政府對圖書館和博物館等服務供給的隨意性問題，在一定程度上加大了各地之間的差距。

3.制定公共服務的統一政策與分層落實

前已發現，地方政府公共服務績效水平并不完全取決于經濟發展水平、GDP和財政收入，還受其他因素影響。其中一個重要因素是公共服務領域的政策與制度設計，特別是與中央政府關于公共服務政策的統一性與強制性有關。

特別是要實現各地方教育、醫療衛生、文化體育等基本公共服務的均等化發展，必須在提高經濟發展水平的基礎上，增加對這些基本公共服務領域的財政支出及支出比重，建立起以均等化為導向的公共財政制度和公共財政分配政策。增加公共產品和服務供給，加大政府對教育、衛生等的投入，提高供給公共服務的效率。加大公共服務領域的中央財政轉移支付力度和省級向下一級政府財政轉移支付力度。例如，“基礎教育和基礎衛生等公共服務，應由中央、省和縣三級政府共同承擔，各級政府承擔的比例視各地方經濟發展水平而定”①安體富，任強:《公共服務均等化:理論、問題和對策》，《財貿經濟》2007年第8期。。同時，逐步提高各項公共服務的投入在政府財政支出中的比重，這對于政府全面履行公共服務職能而言是一項基本而重要的任務。

就不同區域公共服務績效差異而言，不論是基礎設施、教育科技，還是醫療衛生、文化體育，都是西部地區內部績效差異最大，也即西部地區基本公共服務水平最不均衡?？梢?，西部地區作為經濟較為落后地區，不僅要解決公共服務整體水平低的問題，還要解決公共服務不均衡的問題。為此，必須由中央政府加大對西部地區的財政轉移支付，這是保證經濟發展水平相對落后的西部地區提高基本公共服務均等化水平的一個前提。實施中央向地方轉移支付來促進地區間公共服務均衡化發展的政策，必須有重要的轉移支付制度的調整改革?！坝捎诟鞯刎斦顩r不同，需要建立針對不同情況的專項轉移支付配套政策;對于確?；竟卜站然膶ｍ椶D移支付，則不需要接受該專項轉移支付的地區提供配套資金?！雹趯O德超:《推進基本公共服務均等化的直接途徑》，《東北師大學報(哲學社會科學版)》2013年第4期。這樣，對于那些西部較為落后的地區，地方財政收入來源較少和財政自給能力不足，就可以享受少提供與中央轉移支付相配套的資金，或者不須提供配套資金而無條件享受轉移支付資金。這樣的目的是為了進一步縮小地區間公共服務結果的巨大差異，更接近公共服務均等化的目標。

促進各地公共服務均等化的制度建設中，可以考慮制定和完善社會資本介入提供公共服務的制度，這與政府購買公共服務的制度有效結合起來。李克強總理在2015年3月5日的政府工作報告中，對于增加公共服務的供給和增加公共產品的投資方面，提出了鼓勵社會參與和社會資本的介入③李克強:《政府工作報告——2015年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上》，《人民日報》2015年3月17日，第2版。，這在一定程度上對政府提供公共服務的財政支出是一個重要補充。

在國家統一政策之下，加強具有統一性的標準考核?？梢钥紤]，對不同領域公共服務的財政支出也要求像教育領域支出那樣，設定出具有強制性的指標和財政支出比例。這些政策制定與實施都要堅持一個根本要求，“要始終堅持讓人民群眾在改革中受益。……要建立更加公平有效的體制機制，讓全體人民共享改革發展成果”④《扎實做好經濟體制改革各項工作為經濟社會發展提供動力和保障》，《人民日報》2014年2月19日，第1版。。而且要特別注重“政策頂層設計與政策分層對接的關系”⑤《完善和發展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》2014年2月18日，第1版。，在中央政府提出公共服務均等化政策目標的要求之下，各地政府根據當地各項公共服務提供的實際情況，以及不同領域公共服務發展的差異化程度，有針對性地制定出更為具體的推進公共服務均等化的政策。