中國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策對糧食進出口的影響評析

一、價格支持政策的內(nèi)涵、手段與效應

價格支持政策就是通過價格政策、市場干預等措施向農(nóng)民和農(nóng)產(chǎn)品提供補貼支持，補貼成本由政府財政(即納稅人交的稅)和農(nóng)產(chǎn)品消費者共同負擔。中國目前實施的是最低收購價政策和臨時收儲政策。①參見程國強:《中國農(nóng)業(yè)補貼制度設計與政策選擇》，北京:中國發(fā)展出版社，2011年，第18－24頁。近年來，中國農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)步上升，雖然是多種因素共同作用的結果，但是不可否認，實施價格支持政策是糧食價格增長的重要原因。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加與非農(nóng)工資的上漲，農(nóng)業(yè)補貼對農(nóng)民收入的貢獻越來越小，由此造成了生產(chǎn)激勵措施的疲軟，因此，中國政府開始通過提高價格來增加農(nóng)業(yè)收入，刺激生產(chǎn)。

1.最低收購價政策

最低收購價政策是國家為了維護農(nóng)民利益、促進糧食生產(chǎn)發(fā)展、保障糧食市場供應而實施的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策。國家根據(jù)糧食成本收益、市場價格、供求情況、宏觀調(diào)控等因素，在作物播種前向社會發(fā)布小麥、稻谷等品種的最低收購價格，以引導農(nóng)民種植，保證糧食產(chǎn)量。當市場上的糧食價格低于國家規(guī)定的最低收購價格時，國家委托中儲糧總公司在相關糧食主產(chǎn)區(qū)按照國家確定的最低收購價收購農(nóng)民的糧食，中央財政承擔收購糧食的銷售盈虧及相關利息費用補貼。

自2004年以來，中國糧食產(chǎn)量連年豐收，為了避免“谷賤傷農(nóng)”的情況發(fā)生，同年國家出臺并執(zhí)行了對稻谷的最低收購價政策執(zhí)行預案，2006年國家又開始將小麥納入到最低收購價范圍中來。十年來，中國的最低收購價政策不斷完善并取得了一定成效，雖然國際市場糧價出現(xiàn)了大幅震蕩，但是中國的糧食價格始終保持平穩(wěn)上升的良好態(tài)勢，這為推動農(nóng)民種糧的積極性及維護農(nóng)民利益發(fā)揮了重要作用。如表1所示，自2004年以來，中國小麥、水稻的價格穩(wěn)步增長，國家持續(xù)在糧食主產(chǎn)區(qū)對稻谷及小麥等品種實行最低收購價政策，2014年白小麥的最低收購價為1.18元/斤，早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價格分別為 1.35/斤、1.38 元/斤和1.55 元/斤。

表1 2004～2014年中國糧食最低收購價(單位:元/斤)

農(nóng)產(chǎn)品價格的平穩(wěn)上升促進了農(nóng)民收入的較快增長，2007年至2012年，農(nóng)民種植小麥、稻谷、玉米3種農(nóng)產(chǎn)品平均每畝的現(xiàn)金收益累計增加62%，農(nóng)民的人均收入年平均增長9.9%。但是目前國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)大幅度高于國際市場，且價格繼續(xù)上升的空間有限，最低收購價政策面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

2.臨時收儲政策

臨時收儲政策就是對部分大宗農(nóng)產(chǎn)品實施臨時收購，以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格。實行臨時收儲政策是國家調(diào)控玉米、大豆、棉花、油菜籽等農(nóng)產(chǎn)品市場的重要手段①何忠偉等:《我國農(nóng)業(yè)補貼政策速查手冊》，北京:金盾出版社，2014年，第214頁。。當市場價格低于臨時收儲價格時，國家委托中儲糧總公司承擔國家臨時收儲任務，由其安排直屬企業(yè)或委托有一定資質(zhì)的國有或民營糧油企業(yè)按國家確定的臨時收儲價格掛牌收購農(nóng)民交售新生產(chǎn)的糧油產(chǎn)品，以引導市場價格回升。自2007年開始，國家針對部分農(nóng)產(chǎn)品價格下跌及農(nóng)民賣糧難問題，先后對主產(chǎn)區(qū)的玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實行臨時收儲政策。

(1)玉米。2004年至2008年，中國玉米經(jīng)歷了連續(xù)5年增產(chǎn)后產(chǎn)量達到了1.66億噸，國內(nèi)供給量明顯大于需求量導致玉米價格面臨下行壓力，為了保障農(nóng)民利益，國家自2008年10月開始下達玉米臨時收儲計劃，在東北的吉林、黑龍江、遼寧和內(nèi)蒙古執(zhí)行，至2014年國家繼續(xù)執(zhí)行玉米臨時收儲政策，這一政策已經(jīng)運行6年。但是從2011年開始，玉米臨時收儲計劃便顯露弊端，收儲價格高于供求關系決定的均衡價格且高于國際市場的價格，造成玉米市場供過于求的現(xiàn)象。相關專家表示，國家收購玉米3500萬噸以上就會打破市場供需平衡點，而2012～2013年度國家收購3000余萬噸玉米，2013～2014年度國家收購的玉米高達7000余萬噸。

(2)大豆。2008年國家開始在東北地區(qū)對大豆實施臨時收儲政策，收儲第一年國家托市收儲700萬噸。2011年，國家繼續(xù)在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等省、自治區(qū)實行大豆臨時收儲政策，2011年11月23日至2012年4月30日，國家臨時收儲大豆的掛牌收購價格(國標三等質(zhì)量標準)為每斤2元。2014年國家啟動東北和內(nèi)蒙古大豆目標價格補貼試點。

(3)棉花。2011年，為防止棉價大起大落、保障棉農(nóng)的利益、穩(wěn)定棉花生產(chǎn)，也把棉花納入臨時收儲計劃，13個棉花主產(chǎn)省(區(qū)、市)臨時收儲價為每噸19800元，而且不限數(shù)量敞開收儲。2012年度棉花臨時收儲價為20400元/噸，比上年提高600元，并對收儲執(zhí)行區(qū)域、質(zhì)量標準等作了進一步要求和完善。2013年，我國棉花臨時收儲價格仍為每噸20400元，但由于國內(nèi)價格大幅高于進口價格，市場主體不愿入市收購，國家收儲壓力急劇增加，棉花收儲量超過總產(chǎn)量的90%，上下游價格關系扭曲，市場活力減弱，不利于整個產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)健康發(fā)展。2014年國家啟動新疆棉花目標價格補貼試點。

(4)油菜籽。2008年國家將油菜籽納入臨時收儲范圍以加大對油料生產(chǎn)的扶持力度。2009年國家繼續(xù)對油菜籽實施臨時收儲政策，收儲價格為1.85元/斤，盡管2009年出現(xiàn)惡劣天氣，但是由于政策支持使得當年油菜籽的產(chǎn)量不減反增，總產(chǎn)量較上年增加140萬噸，增幅為12%。2010年，國家下達500萬噸油菜籽臨時收儲計劃，率先在湖北、安徽等冬播油菜產(chǎn)區(qū)執(zhí)行，收儲價格由每斤1.85元提高至1.95元。2013～2014年，國家向17個油菜主產(chǎn)省(區(qū)、市)下達了臨時收儲油菜籽收購計劃500萬噸，收購價格更是提高到2.55元/斤(國標三等質(zhì)量標準)。

臨時收儲政策對保障農(nóng)民利益、維護糧油市場穩(wěn)定以及保證國家糧食安全發(fā)揮了重要作用。但是，隨著市場經(jīng)濟進一步發(fā)展，這一政策的常態(tài)化不斷暴露出弊端，該政策不僅導致國內(nèi)外價格嚴重倒掛，在國內(nèi)豐收增產(chǎn)的情況下仍然從國外大量進口，還帶來了投機倉儲或流通企業(yè)的腐敗現(xiàn)象，使得很多地區(qū)農(nóng)民拿到的補貼還不到國家補貼的一半。臨時收儲政策已走到了十字路口，亟待調(diào)整。事實上，2014年我國已正式取消棉花、大豆臨時收儲政策，開始了新疆棉花、東北(黑龍江、吉林、遼寧)和內(nèi)蒙古大豆的目標價格補貼試點工作。

二、價格支持政策、農(nóng)產(chǎn)品價格與農(nóng)產(chǎn)品進口

中國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策在一定程度上推動了我國農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)了保障農(nóng)產(chǎn)品的基本供給與農(nóng)民增收的目的。但是，中國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策造成的“三個倒掛”(原糧和成品糧倒掛、產(chǎn)區(qū)和銷售區(qū)倒掛及國內(nèi)外糧價倒掛)使得中國農(nóng)產(chǎn)品在世界市場上的競爭力受到嚴重侵蝕。盡管我國糧食進口實行配額管制，但國內(nèi)外價差巨大造成中國農(nóng)產(chǎn)品進口呈不斷擴大的態(tài)勢，且陷入農(nóng)產(chǎn)品從國外大量進口，國內(nèi)又大量收儲的“怪圈”。

1.中國農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)上漲并高于國際市場價格

近年來，中國農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)上漲并高于國際市場價格，而且國內(nèi)外價格的差距在進一步拉大。造成國內(nèi)外糧價倒掛的原因，除了人民幣升值及國際糧食連年豐收帶來國際市場農(nóng)產(chǎn)品價格下跌以外，中國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策也是重要的原因。

從中國的進出口價格對比可以看出中國農(nóng)產(chǎn)品價格與國際市場價格的差距，如表2所示，2012年中國農(nóng)產(chǎn)品出口平均價格(出口總額除以出口量)為每噸676美元，比上年略漲1.1%，而進口平均價格為每噸342美元，下跌8.7%，主要品種出口價格比上年均有所上漲，進口價格均不同程度下跌，中國國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際市場上的價格是近年來中國農(nóng)產(chǎn)品進口持續(xù)增加的重要原因。

表2 2012年中國主要谷物品種進出口價格(單位:美元/噸、%)

2008年至2014年，在政策支持下的中國小麥和玉米價格上漲超過60%，秈稻價格上漲超過90%，而粳稻價格上漲更是超過100%。中國農(nóng)業(yè)大學教授韓一軍指出，目前國際上的小麥離岸價加上運費、保險、關稅、進口增值稅、裝卸費等各種費用，到境后比國產(chǎn)小麥市場價還要便宜10%左右。①“洋糧食進口激增，糧食產(chǎn)業(yè)會否重演‘大豆風波’”，新華網(wǎng)，2014－08－12.http://news.xinhuanet.com/fortune/2014－08/12/c_126860523.htm2013年，中國棉花臨時收儲價格為每噸20400元，而進口棉花完稅后的成本為每噸15580元，比國內(nèi)臨時收儲價格低4820元。棉花價格倒掛最直接的影響就是紡織企業(yè)想盡辦法獲取棉花進口配額，一些企業(yè)進口的棉紗甚至比國內(nèi)棉價還低，因此市場主體不愿入市收購國產(chǎn)棉花，農(nóng)民的棉花無處可賣，只能賣給國家收儲，國家收儲壓力急劇增加，2013年國家棉花收儲量超過總產(chǎn)量的90%。2013年，我國大豆臨時收儲價格為每噸4600元，而進口大豆完稅后的成本約為每噸4060元，比國內(nèi)臨時收儲價格低540元。國內(nèi)價格扭曲造成了產(chǎn)業(yè)鏈中下游企業(yè)的全面虧損，對整個產(chǎn)業(yè)鏈造成的損害非常大。

2.內(nèi)外差價刺激進口，農(nóng)產(chǎn)品進口量、額均快速增長

自2008年以來，中國從糧食凈出口國轉為糧食凈進口國，由于工業(yè)化進程的加速，糧食的生產(chǎn)成本也處于剛性的快速增長期，再加上為了保護農(nóng)民的種植積極性，穩(wěn)定市場，國家一直采取收儲的方式托市，自2010年起，中國糧食價格就已經(jīng)高于國際市場的離岸價，國內(nèi)外糧食價差使得國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品相關產(chǎn)業(yè)不愿以高價購買本國農(nóng)產(chǎn)品，因此，它們?yōu)榻档统杀径哟罅思Z食的進口。自2010年以來，小麥、玉米、稻谷及棉花的進口量都逐年增加，2012年進口速度更是急劇加快。這年中國農(nóng)產(chǎn)品出口總額為631.9億美元，比上年增長4%，但卻出現(xiàn)了出口額增量減的局面，而農(nóng)產(chǎn)品的進口則是額增量也增，進口額為1124.4億美元，比上年增長18.5%。2011年以來，中國谷物進口特別是小麥、稻谷、玉米進口明顯提速，如表3所示，2012年，小麥的進口量為370.1 萬噸，比上年上漲267.3%，進口額為11.1億美元，較上年上漲246.9%;稻谷的進口增長速度更快，2012年其進口量比上年增長了近25倍，進口額比上年增長了近50倍;玉米的進口量與進口額較上年分別激增了218.6%和213.7%。2014年前7個月，小麥、大米、玉米的進口量較上年同期增 長80%。

表3 2012年中國糧食進出口情況(單位:萬噸、億美元、%)

海關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年1～6月，我國進口大豆3421萬噸，同比增加24.5%;進口金額202.4億美元，同比增長21.5%;進口油菜籽269.8萬噸，同比增加52.2%;進口植物油422萬噸，同比減少3.7%，其中棕櫚油225.1萬噸，菜籽油52.2萬噸，大豆油46.6萬噸。預計全年大豆進口量可能接近7000萬噸，約是2000年的7倍。實際上，在進口激增的同時，國內(nèi)儲量也在增加，如何消化倉儲糧已成為政府面臨的重大難題。

3.未來農(nóng)產(chǎn)品進口規(guī)模將進一步擴大，而且來自美國的進口會快速增長

近年來，中國對進口谷物的需求大幅增長，2012年中國谷物出口量為81.3萬噸，比2011年下降33.1%，主要出口市場仍然為亞洲的周邊國家，而同年谷物的進口量為1398.2萬噸，比上年增長1.6倍。面對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的壓力，中國農(nóng)產(chǎn)品終端產(chǎn)業(yè)從國外進口更便宜的產(chǎn)品或替代品進行生產(chǎn)，如國內(nèi)大米和小麥價格持續(xù)上漲給面粉和大米加工廠帶來了成本壓力，“水稻強，大米弱”的模式使得相關加工企業(yè)自2012年便開始尋求低成本的進口大米以提高他們的利潤;在中國棉花的高成本的壓力下，紡織行業(yè)用化學纖維代替棉花，或從棉花成本更低的國家進口紗;國內(nèi)大豆和油菜籽的高價，迫使相關制造商使用進口的廉價植物油以降低生產(chǎn)成本;玉米價格的上漲提高了豬飼料的成本，造成我國豬肉價格的上漲以及進口量的逐年增加。未來，中國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策將推動農(nóng)產(chǎn)品價格繼續(xù)上漲，農(nóng)產(chǎn)品國際市場價格下行的可能性較大，再加上中國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升、關稅保護程度低、人民幣升值等因素，中國農(nóng)產(chǎn)品的進口需求將繼續(xù)增加，進口規(guī)模將進一步擴大。

中國谷物進口主要來自美國、澳大利亞與越南，2012年，從這三個國家進口谷物的總量為1198.2萬噸，占谷物進口總量的86%，而美國位于進口總量的首位，2012年，中國從美國進口的谷物為575.9萬噸，占谷物進口總量的41.2%。同年中國從美國進口2597.1萬噸大豆，占大豆進口總量的44.5%，從美國進口148.1萬噸棉花，占棉花進口總量的27.3%，從美國進口511.4萬噸玉米，占進口總量的98.2%。自2006年以來，中國每年從美國進口農(nóng)產(chǎn)品的總額逐年增加，至2012年，中國從美國進口的農(nóng)產(chǎn)品總額高達260億美元。

三、結論及相關政策調(diào)整建議

農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策曾是發(fā)達國家、發(fā)展中國家中的新興工業(yè)化國家和地區(qū)20世紀80年代中期以前及當今發(fā)展中國家運用最多、應用范圍最廣的農(nóng)業(yè)政策。①參見馮濤:《農(nóng)業(yè)政策國際比較研究》，北京:經(jīng)濟科學出版社，2007年。農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策間接地提高了農(nóng)民的收入，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但隨著國內(nèi)外糧食差價越來越來大，中國從國外進口的糧食在大幅度增長。本來糧食的適量進口對國內(nèi)余缺調(diào)劑是有積極意義的，但是中國陷入了農(nóng)產(chǎn)品從國外大量進口、國內(nèi)又大量收儲的“怪圈”，造成了社會資源的巨大浪費，中國政府面臨很大的財政壓力，如何消化倉儲糧成為政府面臨的重大難題。除此之外，農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策也帶來了一系列問題，如農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞，土壤退化、地下水超采、化肥農(nóng)藥超量使用等問題日益突出，腐敗問題日益嚴重，價格補貼執(zhí)行主體的企業(yè)在中間環(huán)節(jié)截留大量國家補貼，等等。農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策存在諸多弊端，已經(jīng)不適合農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，亟待調(diào)整。為此，筆者提出以下政策調(diào)整建議:

一是實行“價補分離”，以市場機制作為支持價格形成的基礎。長期以來，中國政府在制定農(nóng)產(chǎn)品保護價時并沒有參照糧食市場價，隨意性很大，因此，由政府規(guī)定的最低收購價格并不是市場競爭的結果，也沒有反映出市場的供求關系。中國農(nóng)產(chǎn)品價格扭曲使得國內(nèi)外糧價倒掛的差距進一步拉大，進口量也在逐年提高，面臨國際市場的巨大壓力。因此，應發(fā)揮市場機制的基礎性調(diào)節(jié)作用，以市場機制作為價格形成的基礎，實行農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的政策。政府不應過多地干預農(nóng)產(chǎn)品市場，但也要設置波動的合理區(qū)間和應急預案，防止農(nóng)產(chǎn)品價格大起大落。

二是逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度。2014年中共中央1號文件提出逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度，即“完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度”，堅持市場定價原則，實行價補分離的改革，且已啟動東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花的目標價格補貼試點。農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度是指，事先制定一個目標價格，然后按目標價格和實際價格之差對農(nóng)民進行補貼。農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度一方面保障了農(nóng)民的利益，另一方面會減少農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲影響，使國內(nèi)外價差縮小到一個合理的水平上，從而有利于下游企業(yè)的生產(chǎn)。因此，建立和實施這一制度有著重大意義。

三是實行直接補貼政策等多種補貼方式。世貿(mào)組織要求各成員國在農(nóng)業(yè)中采取更加自由化和市場化的政策，它將農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策視為“黃箱政策”，需要削減其規(guī)模，而將直接補貼政策視為“綠箱政策”。烏拉圭回合之后，美、日、歐等國家將直接補貼政策作為農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策的調(diào)整方向，實現(xiàn)由“黃箱政策”向“綠箱政策”的轉變。但即使進行了直接補貼政策的調(diào)整，其補貼資金仍須實行總量控制，另外，農(nóng)民雖然會由于直接補貼政策而獲得一些利益，但是農(nóng)民收入水平依然停留在很低的水平。因此，要提高農(nóng)民收入水平，保障國家糧食安全，就需要把直接補貼政策與其他補貼方式相結合。應加大對種子、農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料的補貼，因為隨著種子、農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料成本的增加，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益越來越得不到保障，加大對種子、農(nóng)藥及化肥等生產(chǎn)資料的補貼不僅會給農(nóng)民帶來很大的實惠，而且還能有效防止中間商在流通環(huán)節(jié)截流國家補貼，預防農(nóng)業(yè)腐敗問題。同時，應加強農(nóng)業(yè)其它方面的建設，通過擴大市場的開放度，減少對糧食價格的補貼，將資金更多地投入到農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)資源的保護、農(nóng)業(yè)基礎設施的更新以及鄉(xiāng)村建設等上面，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境全面改善。