維護憲法權威 保障“一國兩制”

張銳智

[內容提要]1982年憲法與“一國兩制”、“特別行政區基本法”以及澳門法制建設存在著密切的內在聯系。憲法是保障“一國兩制”的根本大法，是制定“澳門基本法”的法律來源，是保持澳門長期繁榮穩定的根本保障。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持澳門基本法首先要維護憲法的權威。

[關 鍵 詞]依法治國；憲法權威；一國兩制；澳門基本法

在全面推進依法治國，建設法治中國之際，我們迎來了《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）頒布22周年的紀念日的到來。《澳門基本法》的頒行、澳門特別行政區的創設都是在憲法框架內完成的。總結現行憲法關于“一國兩制”國家結構理論與實施的經驗，對堅持憲法至上，維護憲法權威，全面準確貫徹“一國兩制”基本方針，保持澳門長期繁榮穩定具有重要意義。

一、憲法是保障“一國兩制”的根本大法

在現代法治時代，憲法是每一個主權國家具有最高法律地位和最高法律效力的根本大法。1949年以來，我國共頒行四部憲法，其中，1982年憲法是一部“符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法”[1]。該憲法在國家結構形式上，體現出原則性與靈活性有機結合的特點：在原則上，憲法明確規定中國實行單一制，即國家由若干不具有獨立性的行政單位或自治單位組成，各單位都是國家不可分割的一部分；在靈活性上，憲法規定兩種特殊的地方制度——民族區域自治制度和特別行政區制度。前者是根據我國長期形成的統一多民族國家的實際情況，在“各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”[2]后者是我國以法治思維與和平方式穩妥解決歷史遺留問題而設立的特殊地方行政區域，該區域隸屬統一的社會主義國家，但可以不實行社會主義制度和政策，依法保留原有制度，也就是“一國兩制”。

“一國兩制”是中國執政黨第二代領導集體在維護國家統一和理性客觀處理歷史遺留問題上的政治智能和制度創新的體現。新中國建立后，面對“兩岸四地”都有各自長期獨立發展道路的現實，執政黨經過慎重考慮，提出了既尊重歷史、尊重事實、尊重民意，又維護國家統一的國家結構設想——“一國兩制”。“一國兩制”最初是為了和平解決臺灣問題而提出的國家結構新設想。1979年元旦，人民日報發表了《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會告臺灣同胞書》，創造性提出和平解決祖國統一問題的新思路，將“尊重臺灣現狀和臺灣各界人士的意見，采取合情合理的政策和辦法，不使臺灣人民蒙受損失。”[3]1981年9月，時任全國人大常委會委員長葉劍英代表中國共產黨、全國人大和國務院提出了實現兩岸和平統一的九條方針，其核心是在一個統一的國家內，可以存在兩種不同社會制度。臺灣可作為特別行政區，享有高度的自治權。這種高度自治權包括臺灣可保留軍隊，現行的政治、經濟制度不變，同外國的經濟、文化關系不變，臺灣人士可擔任全國性政治機構的領導職務等。鄧小平最先將這種特殊國家結構制度設計精煉地概括為“一個國家，兩種制度”。隨著香港回歸日程提到中英兩國政府面前，中英兩國領導人開始考慮香港未來前途和發展的事宜。1982年9月鄧小平在會見英國首相撒切爾夫人時指出，關于收回香港主權問題，可以用一個國家、兩種制度的方案解決，中國政府也由此明確提出了解決香港問題的“一國兩制”的根本方針。 [4]在1982年憲法制定頒行時，在國家結構形式上，最終將“一國兩制”理論轉化為“特別行政區”制度。《憲法》第三十一條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”正是《憲法》的這一規定，為日后依法確立香港和澳門回歸祖國后的法律地位，提供了堅實的憲法基礎。

在世界憲法學理論中，“一國兩制”是對傳統單一制國家結構理論和實踐的重大突破創新。目前，世界上各主權國家所采納的國家結構形式主要有單一制和復合制兩種類型。單一制是現代多數國家采用的國家結構形式。單一制的基本標志有：全國只有一部憲法，只有一個中央國家機關體系；每個公民只有一個統一的國籍；各行政單位或自治單位均受中央政府的統一領導，不能脫離中央政府而獨立；各行政單位或自治單位所擁有的權力都是由中央以法律形式授予的；國家整體是代表國家進行國際交往的唯一主體。[5] “一國兩制”理論中，在承認中華人民共和國為唯一合法、統一國家的前提下，允許特別行政區享有特殊的法律地位，實行高度的自治，也即在特別行政區保持原有社會經濟制度和生活方式不變，依法享有立法權、行政管理權、貨幣發行權、財政稅收獨立權、獨立司法權和終審權、公職人員本地化等。特別行政區作為單一制下地方行政單位所享有的廣泛權力，超出全世界實行單一制國家里地方行政單位的權力。從世界歷史上看“一國兩制”是由我國最先提出來解決一國地方行政區域復雜歷史遺留問題最開明的決策。從憲法學上看，“一國兩制”大大豐富了單一制國家結構理論，為國家之間解決領土爭端和一國解決特殊地方單位的法律地位問題提供了有益的借鑒。

“一國兩制”理論在《憲法》中得到了落實和體現，這主要體現在現行憲法關于國家結構形式的選擇上，在繼續堅持單一制和民族區域自治制度同時，又增加了特別行政區制度。正是依據“一國兩制”的理論和憲法第三十一條的規定，中國政府與英國政府、葡萄牙政府分別通過簽署國際雙邊協議，依法平穩地將香港和澳門主權收回。依據“一國兩制”的理論和憲法關于“特別行政區”的規定，分別制定了香港和澳門的基本法、建立了特別行政區政府。從澳門回歸后實踐歷程來看，現行憲法是確保“一國兩制”理論有效實施的根本大法。

二、憲法是制定“澳門基本法”的法律來源

純粹法學代表凱爾森認為，“法律秩序體系并不是一種由同等層次的并列的規范組成的體系，而是一種由不同層次的法律規范組成的等級體系。”[6]凱爾森提出了不同等級規范所組成法律體系的結構是：憲法規范是國內法中最高的一級規范，憲法之下有一般規范，一般規范之下有個別規范。在成文憲法國家，憲法是具有最高法律效力的根本法。憲法不僅是一國法律體系中的基石和核心，而且是該國所有法律的來源。《澳門基本法》作為我國法律體系的重要組成部分，其法律來源于現行《憲法》。

首先，憲法規定了《澳門基本法》的制定和修改主體。《憲法》第六十二條規定，全國人大有權“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”、“決定特別行政區的設立及其制度”。在《澳門基本法》序言明確規定：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。”《澳門基本法》第一百四十四條規定：“本法的修改權屬于全國人民代表大會。”《立法法》第七條規定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”，其立法事項包括：“國家主權事項”，“特別行政區制度”。通過上述憲法及憲法性法律，我們清楚地看到，全國人大是制定和修改《澳門基本法》的唯一主體。《澳門基本法》是我國最高權力機關和最高立法機關依據憲法而制定的基本法律。

其次，憲法規定了《澳門基本法》的解釋主體。澳門特別行政區基本法，共九章145個條文，對中央與澳門特別行政區的關系、居民的基本權利和義務、政治體制、經濟制度、文化和社會事務以及對外事務進行了全面清晰地規定。為了準確理解和適用包括《澳門基本法》在內的基本法律，《憲法》第六十七條規定，全國人大常委會有權“解釋憲法，監督憲法的實施”、“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。《澳門基本法》第一百四十三條規定“本法的解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。”《立法法》第四十二條規定“法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。”前述《憲法》及憲法性法律明確了對憲法及憲法法律進行解釋權歸屬全國人大常委會。這種對憲法和基本法律解釋權，對于憲法和基本法律的解釋和實施是非常重要的制度預設，它既能保證蘊含在《憲法》條文中的精神、原則和內涵得到準確的理解和適用。同時，也能保證全國人大制定的基本法律在實施中不偏離《憲法》軌道。

再次，憲法規定了澳門基本法的一個重要的基本原則即“一國兩制原則”。如前所述，一國兩制最初是作為解決中國近代以來歷史遺留問題的一個關于國家結構的理論。1982年憲法最先將此理論制度化，體現在憲法的第三十一條的規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。而后，在全國人大制定的《澳門基本法》中將此原則具體化。《澳門基本法》序言明確規定：“為了維護國家的統一和領土完整，有利于澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立澳門特別行政區，并按照‘一個國家，兩個制度的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。”《澳門基本法》第一條規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”第二條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”第五條規定：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。”在前述憲法和澳門基本法中，完整地體現了澳門與中央政府關系是一個主權國家內部地方與中央的關系。此關系不同于大陸其他地方行政單位與中央政府的關系，澳門特別行政區享有極其廣泛特殊權力——高度自治權，有些自治權力甚至超過聯邦制下地方一級政權所擁有的權力。從憲法學角度考察，一國兩制原則具有多重的意義：它豐富了傳統的國家理論，提供了在一國之內社會主義與資本主義長期并存的可行性；它突破了傳統單一制原則思維模式，在堅持承認只有一個國家的前提下，給予特殊地方區域特殊權力和地位；它為國際公法領域解決多邊或雙邊國家歷史遺留問題提供了法治解決的新范式。

最后，憲法規定了《澳門基本法》的法律地位。《憲法》第三十一條規定：“在特別行政區實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”依據憲法這一授權，全國人民代表大會于1993年3月31日通過了《澳門基本法》。根據我國憲法及相關法律，由全國人大制定法律是僅次于憲法的基本法律規范。《澳門基本法》在我國法律體系中屬于等級效力很高的法律。該法在特別行政區擁有至高的法律地位：“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規范性文件均不得同本法相抵觸。”

三、憲法是保持澳門長期繁榮穩定的根本保障

現行憲法通過對“特別行政區”的設置和對全國人大及其常委會立法、修法、釋法的授權為《澳門基本法》的制定、澳門特別行政區政府的建立以及澳門特別行政區運轉提供根本法的保障。《澳門基本法》頒行22周年以來特別是澳門特別行政區建立以后，澳門特別行政區的法律體系逐漸完善，政治民主開明、經濟持續發展、社會和諧穩定、民眾滿意度高。

在法律體系方面，澳門特別行政區形成了以基本法為基礎和核心法律體系。該體系包括澳門基本法、全國性的法律、澳門原有法律、澳門特區立法會制定的法律、澳門行政長官制定的行政法規、適用澳門的各類國際公約。其中，澳門基本法是該體系具有最高效力的法律，是澳門特區一切立法的基礎，也是依法治澳的準則；由澳門基本法確認在澳門適用的全國性法律有11件，由此彰顯出澳門特區是祖國大家庭的重要成員；與澳門特區基本法不相抵觸的澳門原有法律和法令有800多件繼續有效，它們成為澳門特區法律的主要組成部分；[7]澳門特區立法會依據基本法制定了許多法律，據最新統計，截止2014年11月，澳門特區立法會制定了208部法律；[8]澳門特區行政長官依據澳門基本法而頒布的行政法規是澳門法律體系中數量較多的法律淵源，截止至2014年5月，有583項行政法規，涉及社會生活的各個方面。[9]澳門回歸后，以“中國澳門”名義在世界13個國際組織享有單獨地位，有89個國家在澳門設有領事館或開展領事業務，有300多項國際條約適用于澳門。[10]前述不斷完善的法律體系為澳門特區依法治理提供了法律依據。

在民主政治方面，澳門特區組建后，澳門同胞第一次成為這里的主人。《澳門基本法》所確認的“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”的基本原則為澳門同胞直接參與特區各項事務管理提供了前所未有的政治寬松環境和基本法律保障。在廣大澳門同胞關心支持和積極參與下，回歸十五年來澳門民主政治有序發展可圈可點。按照澳門基本法的規定，澳門特區行政長官由特區永久性居民中的中國公民擔任，在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命；特區的主要官員由行政長官提名，中央人民政府任命，這些崗位大多數已由澳門居民中的中國公民擔任。根據國家法律規定，澳門居民中還選舉產生12名全國人大代表，并有418名澳門社會各階層各界別代表人士成為全國政協委員和內地副省級城市以上的政協委員，參與管理國家事務，為國家發展建言獻策。[11]澳門居民其他基本權利在《澳門特區基本法》保護下得以充分行使。以結社自由為例，在回歸前的1998年，澳門共有民間社團1 500多個；回歸后至2014年，澳門社團數目已突破6 400個。[12]澳門社團以其特有基層自治組織形式密切連接普通民眾，它們長期扮演著“擬政府”和“政黨化”的角色，[13] “積極配合特區政府施政，反映廣大市民訴求，承擔救災扶貧、排難解困、慰病問苦、敬老慈幼、教育、環保、衛生、公益事業等方面事務，在社會服務方面，發揮了不可替代的重要作用。” [14]這充分體現了澳門居民當家做主、自我管理的創造精神。

在經濟發展方面，澳門回歸后經濟呈爆炸式飛躍發展態勢。在“一國兩制”之下，澳門回歸后，仍保持原有社會制度和生活方式不變，保持自由港地位，實行自由貿易政策，保障貨物、無形資產和資本的流動自由，實行獨立的稅收制度，保持財政獨立，并可根據整體利益自行制定旅游娛樂業的政策。據統計，澳門回歸15年間，其經濟總量由490.2億澳門元增至4 134.7億澳門元，增長了8倍，年均增長16.2%；財政收入由169.4億元增至1 759.5億元，增長9.4倍，年均增長18.2%；澳門人均本地生產總值由1.5萬美元增至8.7萬美元，增長4.8倍，其經濟發展成就勝過了香港，壓倒了日本與新加坡，甚至超過了美國，擠掉了瑞士，躍居世界第四。[15]而這些數據背后是澳門面臨著海嘯般涌來的1998年亞洲金融危機、2008年美國金融危機、2009年歐洲債務危機以及世界經濟發展至今的低位徘徊的嚴峻現實。

在社會民心走向方面，在《澳門特區基本法》統領下，特區政府認真履行法定職責，在居民的就業、教育、醫療、社保、社會救濟和社會福利體系等方面出臺了一系列政策，使澳門的民生福利水平處于世界中上游，其中失業率由回歸前的6.73%降至目前的1.7%；人均月工作收入中位數從4 920澳門元增至15 000澳門元；社會保障支出也增長了13.5倍。不僅如此，自2008年起，特區政府開始實施現金分享計劃，讓居民直接分享經濟發展成果，永久性居民從2008年的5 000澳門元加碼至2014年9 000元。2014年11月11日，澳門特區行政長官崔世安在立法會上表示，2015年將延續一系列民生紓困及扶助措施，建議繼續發放現金分享，永久居民9 000元（澳門元，下同）、非永久居民5 400元，發放敬老金7 000元。2015年繼續向澳門永久性居民每人發放9 000元，非永久性居民每人5 400元，并繼續發放敬老金7 000元。[16]此舉受到澳門各界尤其是基層居民的歡迎。在安定祥和富裕生活中，澳門居民對澳門回歸15年的政治、經濟、文化發展現狀滿意度不斷增高。2014年12月10日，由澳門中華新青年協會主持的《澳門市民對回歸15周年社會發展滿意度調查》最新出爐，抽樣調查顯示，73.6%的受訪者正面肯定回歸后的社會發展，66.22%的受訪者正面肯定“一國兩制” 在澳門的落實情況，63.53%的受訪者對澳門繼續保持繁榮穩定充滿信心。[17]由此可見，澳門回歸15年，是澳門經濟高速發展的15年，是澳門民生持續改善的15年，是澳門人對祖國認同感、歸屬感不斷增強的15年，也是澳門人“愛國愛澳” 情懷高漲的15年。澳門不僅實現了領土、主權的法理回歸，更主要是實現了遠離祖國的人心回歸。

總而言之，在我們紀念《澳門基本法》頒行22周年和澳門特區創立15周年之際，我們必須清楚1982年憲法與“一國兩制”、“特別行政區”之間內在聯系，從中葡啟動澳門主權交還談判之始，到《澳門基本法》的頒行，再到澳門特區政府組建，一直到澳門回歸15年來取得巨大成就，這一切都離不開1982年憲法對“一國兩制”理論的實施。在中共十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對樹立憲法權威，加強憲法實施格外重視，特別強調“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。《憲法》是我國具有最高效力的根本法，《澳門基本法》是《憲法》之下的全國性法律。它們是全面推進依法治國，維持澳門繁榮穩定核心的法律。我們每一個中國人都有維護憲法和基本法尊嚴和權威的基本義務，也都有依法保障“一國兩制”和捍衛祖國統一的神圣職責。

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[15]吳慶才.澳門該有多幾個這樣的十五年[EB/OL].[2015-03-12].http：//www.chinanews.com/ga/2014/12-20/68

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[16]澳門明年將繼續向市民發錢 退回六成職業稅[EB/OL].[2015-03-12].http：//news.qq.com/a/20141112/01122

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責任編輯/陳洪超