英國電力市場對中國電力改革的啟示

章盼梅

【摘 要】通過分析英國電力市場的改革，對中國電力體制改革的建議方案：要從根本上解決中國電網公司壟斷的市場格局，推動多買方多賣方、自由競價、自由買賣的新格局；采取輸電、調度、交易三者相互獨立的模式，建立獨立和合理的輸配電價機制，積極推進銷售電價體制改革；推動上網電價改革，增加電力供需特點直購電的改革試點方案。

【關鍵詞】電力壟斷；英國電力；改革；電價

0 引言

隨著行業間的收入差距、貧富差距不斷擴大，特別是壟斷行業的高收入問題造成社會的矛盾日益加深。因此，習李政府提出深化改革的目標，而電力壟斷行業是目前最熱議的改革行業之一。就目前電力壟斷行業的改革來看，內容主要包括對傳統電力行業發展觀念的改變、建立發電企業與用戶直接交易新機制、建立獨立和合理的輸配電機制、開放民間資本進入電力市場等，但最關鍵要打破電力市場的壟斷。只有將壟斷行業的改革充分實現，才能真正意義上實現電力工業與社會經濟的可持續發展。本文通過分析英國的電力改革，對我國電力市場存在的問題提出了一系列的改革方法及意見。

1 英國的電力市場改革

英國的電力工業從1990年開始進行第一次改革，主要的改革是用戶可以自由的選擇電力供應商，將發電和售電從輸電配電當中分開出來，也即是當前熱議的“放開兩頭，監管中間”的改革思路。第一次改革的最大優點在于電價的下降，但也存在電力市場不公平、公開、公正等一系列問題。目前英國電力市場的改革主要發布“電力交易輸電規定”，建立一個不受任何利益集團的系統運行者，負責電力調度平衡，規范自由競爭等。英國電力改革的主要內容是容量市場和差價合約；容量市場通常采用拍賣的方式，對不同的時段收取不同的費用，讓供應商獲得一定的收益，保證電力的供應；而差價合約則是為能源供應商保證穩定的收益，維護電價的穩定。具體做法如下：

1.1 容量市場

自從美國加州發生大面積停電事故之后，如何保證發電量的充裕性成為當前最重要的問題之一。發電企業過度發電造成了經濟不合理，而減少發電又容易引起電力市場的供應不足。因此，為了解決以上難題，英國政府制定了一系列的法案，在原有的電力市場上設置了容量市場，通過引導投資，避免了產業的過?；蚨倘保ＷC了電力市場健康有序的發展。容量市場分為一級市場和二級市場，采取自由競價的模式，規定時段不同電價也就不同。同時還規定一級容量和二級容量各自的適用范圍，首先應滿足一級市場，當一級市場都滿足之后再分配二級市場。容量市場是充分放開讓企業自由競爭，發電企業可根據自身的實際成本來投標容量市場，法案規定一旦中標需嚴格執行。電力公司只是充當監管的職能，對違反法案的企業進行處罰。

1.2 差價合約

該改革法案從2014年開始執行，主要是約定差價合約制度。它是由發電企業和電力供應商簽訂的協議，約定電力交易的合約價。當市場的電價低于簽訂的合約價時，不足的部分由政府進行補貼；相反，當市場的電價高于簽訂的合約價時，多余的部分需返還給政府。政府在其中充當監管的職能，在市場不協調時通過行政手段進行調節。當前存在電價上漲過快，部分發電企業私下勾結進行市場壟斷等行為，需要政府的行政干預。

1.3 其他政策法規

為了能夠更合理的引導電力市場的健康成長，英國政府還制定了一系列的政策法規，如：鼓勵開發新建無污染的新能源發電廠；嚴格規定煤電廠的排放標準，減少對環境的污染；同時加大對新能源、可再生能源的開發力度，以便在傳統能源供應不足時進行補充，尋找能源的替代品。除此之外，英國還加大力度對對當前的電力市場進行監管、監控和干預市場價格。例如頒布了《征收控制框架》，嚴格規定政府在公共預算支出權利中的額度等等。

2 中國電力市場的現狀及改革方向

中國電力系統可以分為上中下三游，上游是發電，中游是輸電，下游是配電。上游有五大發電集團，包括：華能、華電、中電投、國電、大唐，另外還有華潤、國華、國投、中廣核等等，中下游目前由國家電網和南方電網兩家公司壟斷。我國的電價是由發改委制定，而不是發電廠自由競價，發電廠賣電必須先賣給電網，然后由電網公司賣給用戶，而不能由發電廠直接賣給用戶。在輸電環節，按照之前的改革方案，電網公司只負責這一塊，但目前電網公司收取46.8%的利潤，而歐美只有28%的利潤。當前，電網公司控制輸電、配電、售電，電網公司是唯一的賣方，它們的絕對壟斷是現行電力體制存在的問題。當前，中國的電力體制存在的問題既有以往改革不徹底所遺留的問題，又有改革過程中所形成的新問題，具體表現在以下幾個方面：

2.1 電力沒有被作為正常的商品

電力雖然是對國民經濟最重要的基礎性產品之一， 但是電力是一般商品，電力價格完全可以由市場供需關系決定。然而，電力的商品屬性沒有得到釋放，電力價格一直由政府控制，僵化的電力價格扭曲了價格信息，使電力企業的成本和收益失真，對我國能源結構和產業結構調整產生負面影響。

2.2 電力法修訂滯后、監管效力有限

法律是體制的基礎，體制改革首先要進行法律變革，有法可依是改革能否成功的關鍵。在過去很長的一段時間內，電力相關法律的不完善，在一定程度上阻礙了電力體制改革的深入，同時也缺乏必要的法律保障。現行電力法的許多規定，特別是對電網非壟斷或競爭環節的經營業務的規定，使壟斷企業地位受到合法保護。我國在上個世紀電力體制改革時成立了電監會，2013年又把電監會與國家能源局合并，雖然監管的職能仍然存在，但是否能有效的監管仍是一個疑問。

2.3 不同利益主體的利益摩擦阻礙改革的進程

與改革開放初期不同，當前的電力體制改革已難以實現改進。例如，大用戶直購改革措施，地方政府希望通過直購降低電價給地方企業讓利，或者使得高耗能企業得以發展，發電企業則希望通過大用戶直購獲得更多的發電量，而電網企業則希望電網企業的利益不受影響，并從備用供電容量的角度提出利益要求。尤其需要指出，由于不同利益主體的影響，我國一些改革方案往往是利益平衡的結果，而不是徹底的改革方案。

2.4 輸配分開改革并不能形成“多買多賣”市場

無論是從降低電價的角度還是從節能減排的角度來看，輸配分開都不能達到改革的目標。因為輸與配都是屬于電力的流通環節，輸與配的區別只是電壓等級和服務的對象和范圍有所變化，配電相當于市場上的零售商。配電環節也是送電，不是發電，并不能真正代表賣方，決定不了電量供給的多少，真正賣方應是發電企業。發不發電，發多少電最終是由發電企業決定的，用不用電和用多少電是電力消費方決定的。影響電力供需關系的是發電企業和電力用戶，而不是配電商。輸配環節分開，形成多個配電公司，實質上只能解決電力服務環節的競爭性問題，增加用戶對電力服務商的選擇。

從改革的基本思路來看，要從根本上解決中國電力企業壟斷電網的市場格局，推動多買方多賣方自由競價、自由買賣的新格局，必須逐步打破電網作為單一購買者的模式。同時要大力開發新能源，尋找能源的替代品，對傳統能源形成威脅。從電力改革角度，（下轉第276頁）（上接第237頁）要從根本上解決中國電力企業壟斷電網的市場格局，放寬民間資本準入的機制。具體的改革措施，作者建議如下：

1）建立獨立的輸配電網絡。電網像今天的高速公路一樣全國聯網，但目前電網所起的作用與高速公路卻完全不同。電網和高速公路一樣，只是充當傳輸介質的職能，如今的高速公路，不同的車輛行駛不同的里程數收費都不一樣。我們改革的方向要建立類似高速公路的電力網絡，而電網公司只負責電力網絡的維護和運營，對需要上網的發電企業收取一定的過路費。當然，發電企業有選擇上網和不上網的權力，“過路費”由政府根據企業平均運行成本進行核算。這樣既符合中央要求“放開兩端，監管中間”的改革方針，又能實現競價上網。

2）充分放開兩頭，引入自由競爭機制。按照2002年國務院的5號文規定“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”原則，目前只執行了前十二個字，競價上網始終都未執行，而改革的目標在于打破壟斷。從發電企業方面看，應取消政府定價，發電企業可以根據自身的運營成本制定電價，同時應放開對民營資本的準入規則，讓有實力的民營資本參與發電企業競價上網。這樣，不僅能解決發電企業類似國企的通病，還能從根本上提升企業的效率，最終實現上網電價的下降。在售電環節方面，不應該由一兩家電網公司單獨售電，同樣應放開民間資本進入售電環節，用戶可以選擇不同的售電公司。如當前的網絡公司一樣，用戶既可選擇中國移動、中國聯通，也可選擇中國鐵通、中國網通等公司。讓售電公司自由競爭，哪個售電公司的電價便宜用戶就可向哪家公司買。只有這樣充分放開兩頭，才能從根本上打破當前的電力壟斷，讓改革的紅利真正惠及到百姓身上。

3）試點直接交易改革。建議選擇一部分電量富余的地區，建立發電企業直接和用戶交易的機制，而不用發電企業先賣電給電網，然后電網再賣給用戶的模式，只有這樣才能夠徹底的打破壟斷。同時應大力的開發新能源和其他可再生能源，減少電力在能源當中的比重。

3 結語

綜上所述，黨的十八大三中全會以來，在習、李政府的深度改革下，電力壟斷行業再一次激起巨大的波浪，電力改革勢在必行，如何實現電力壟斷行業的有效改革也成為了相關部門所面臨的一項重要工作。由于電力壟斷行業的改革本身存在涉及范圍廣，改革難度大等難點，無論是改革觀念還是管理體制都應該進行不斷創新，關鍵是要將改革內容切實落實推行。只有這樣，才能從根本上實現電力壟斷行業的有效改革。

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[責任編輯：鄧麗麗]