西方福利國(guó)家的“政策產(chǎn)生政治”現(xiàn)象

文/周弘

西方福利國(guó)家的“政策產(chǎn)生政治”現(xiàn)象

文/周弘

周弘

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、國(guó)際學(xué)部副主任、中國(guó)歐洲學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際關(guān)系研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)經(jīng)社理事會(huì)理事、中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部咨詢專家。

談?wù)撋鐣?huì)福利政策往往自然地聯(lián)系經(jīng)濟(jì)，但社會(huì)福利政策的出臺(tái)通常都是政治運(yùn)作或斗爭(zhēng)的結(jié)果。所謂福利國(guó)家（或社會(huì)國(guó)家）就是通過(guò)國(guó)家的行政和立法干預(yù)，緩解自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)給社會(huì)造成的危害，國(guó)家干預(yù)本身就是一種政治行為。各派政治勢(shì)力會(huì)就國(guó)家干預(yù)的利弊得失、方式方法、機(jī)構(gòu)機(jī)制，以及損失補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題協(xié)商和博弈，最終作出政治決斷。與社會(huì)福利相關(guān)的政治決斷往往會(huì)影響到國(guó)家的政治和社會(huì)穩(wěn)定，甚至國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的去留。阿根廷實(shí)行養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的改革，不僅使養(yǎng)老金在資本市場(chǎng)動(dòng)蕩中失去穩(wěn)定性，而且導(dǎo)致貧富懸殊，迫使政府重新建立公共基礎(chǔ)養(yǎng)老金，退回現(xiàn)收現(xiàn)付制度，但反復(fù)改制的成本巨大，幾乎動(dòng)搖了國(guó)本。

能夠影響社會(huì)福利政策的政治勢(shì)力一般是各個(gè)政治黨派，他們分別代表不同社會(huì)階層。勞動(dòng)者分為工薪階層和靈活就業(yè)人群，企業(yè)主也有大小企業(yè)主之分，他們?cè)谏鐣?huì)政策方面的利益不同，態(tài)度也會(huì)有所差別。代表國(guó)家執(zhí)行社會(huì)福利政策的政府機(jī)構(gòu)自然期待社會(huì)福利事業(yè)的增長(zhǎng)，他們所處的文官體系不涉足政治斗爭(zhēng)，但是在程序化政治中，他們主導(dǎo)或引導(dǎo)程序的作用無(wú)可替代。

社會(huì)福利政策是各黨派取悅選民的重要工具。在美國(guó)政治生活中，民主和共和兩黨的實(shí)力不相上下，大選年競(jìng)選經(jīng)費(fèi)的使用十分集中，就是用于爭(zhēng)取中間群眾中最有實(shí)力的退休老人和領(lǐng)取救濟(jì)的殘疾人。社會(huì)福利成為政黨活動(dòng)的中心議題之一，還影響了政黨的活動(dòng)方式和社會(huì)地位。在福利國(guó)家達(dá)到全盛時(shí)期的20世紀(jì)70年代，奧地利社會(huì)黨、西德社會(huì)民主黨都獲得了整整10年的執(zhí)政機(jī)會(huì)，比利時(shí)社會(huì)黨、荷蘭工黨都參與了政府，并且對(duì)社會(huì)福利政策產(chǎn)生了關(guān)鍵性影響。英國(guó)工黨在1974年回到執(zhí)政地位，通過(guò)調(diào)整收入政策，成功地緩解了通貨膨脹和就業(yè)危機(jī)。在當(dāng)今福利國(guó)家改革的大潮中，西歐主要國(guó)家的選民接連將執(zhí)政的地位交給了右翼的保守政黨。

負(fù)責(zé)執(zhí)行社會(huì)福利政策的機(jī)構(gòu)則成為一種 “重新劃分和構(gòu)造階級(jí)的力量”，因?yàn)檫@種機(jī)制“將階級(jí)沖突轉(zhuǎn)化為地位競(jìng)爭(zhēng)”，把政治權(quán)力的斗爭(zhēng)變成了各派政治力量在公共教育、健康保險(xiǎn)、住房補(bǔ)貼、老年福利等具體政策問(wèn)題上的爭(zhēng)論。結(jié)果資本主義國(guó)家通過(guò)社會(huì)福利政策和社會(huì)機(jī)制建立起了一套新的政治斗爭(zhēng)的游戲規(guī)則。遵循這套游戲規(guī)則，任何政黨都難以對(duì)前任政府的政策作出顛覆性的改革，結(jié)果在不同的執(zhí)政黨之間建立了一種社會(huì)制度的連續(xù)性，形成了制度慣性。執(zhí)政者的行動(dòng)力和決策力受到前任的限制，因?yàn)榍叭瓮ㄟ^(guò)塑造利益群體而形成的政治壓力必然作用于后任的執(zhí)政者。這種現(xiàn)象被保羅·皮爾森稱為“政策產(chǎn)生政治”。

此外，在福利國(guó)家時(shí)代，國(guó)家獲得了空前的社會(huì)權(quán)力，但也必然為這種權(quán)力所累，必然要面對(duì)整個(gè)社會(huì)的利益紛爭(zhēng)。由于國(guó)家的干預(yù)，所有的社會(huì)危機(jī)都將成為國(guó)家的危機(jī)，而人們通常講的“社會(huì)權(quán)利”其實(shí)并不是一種普遍性的價(jià)值，而是一種政治力量，在社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)不同的社會(huì)里，“社會(huì)權(quán)利”的內(nèi)涵有明顯的差異。在盎格魯-撒克遜（指英美）國(guó)家中，國(guó)家通過(guò)稅收直接進(jìn)行社會(huì)福利支付，享受支付的依據(jù)是通過(guò)納稅或因?yàn)楦鞣N貧困而獲得的“資格”，對(duì)于社團(tuán)主義傳統(tǒng)的歐洲大陸國(guó)家來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)群體成為一個(gè)享有權(quán)利的俱樂(lè)部，外來(lái)人很難“融入”，只有在北歐國(guó)家，社會(huì)權(quán)利才具有社會(huì)意義。

福利國(guó)家復(fù)雜的政治學(xué)告訴我們，社會(huì)福利政策不僅是現(xiàn)代國(guó)家治理的主要領(lǐng)域，而且是國(guó)之重器，不是單靠經(jīng)濟(jì)的精算就可以決斷的。在決策的時(shí)候需要全面地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和政治平衡。