經(jīng)辦管理的集權(quán)與分權(quán)

文/鮑淡如

經(jīng)辦管理的集權(quán)與分權(quán)

文/鮑淡如

鮑淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力資源和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)。受聘任清華大學(xué)、華東師范大學(xué)特約研究專家，上海工程技術(shù)大學(xué)客座教授。上海現(xiàn)代金融職業(yè)研究所所長(zhǎng)。

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有法定權(quán)力，如參保登記、關(guān)系轉(zhuǎn)移變更、繳費(fèi)基數(shù)核定、社保基金管理、個(gè)人賬戶管理、待遇核定、待遇支付等。社保經(jīng)辦管理關(guān)乎每個(gè)參保人的切身利益，“權(quán)”不可謂不大；社保經(jīng)辦管理行為與社保基金密切關(guān)聯(lián)，“權(quán)”不可謂不重。怎么設(shè)置行權(quán)模式是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)普遍面臨的問(wèn)題。

我國(guó)社保制度是逐漸完善的，經(jīng)辦管理也隨著制度完善而不斷發(fā)展。不同階段的行權(quán)做法是不同的。

在社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)起步階段，社保經(jīng)辦管理實(shí)行市縣統(tǒng)籌，從宏觀看是分權(quán)管理模式，各項(xiàng)事權(quán)高度分散，由各地自行行使。上級(jí)乃至中央的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的管理停留在發(fā)指示、匯總數(shù)據(jù)、組織不定期檢查上。而市縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)又是按業(yè)務(wù)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員，實(shí)行的是科層式的專管員制。由專管員辦理與業(yè)務(wù)相關(guān)的所有事項(xiàng)，形成了微觀上的集權(quán)模式。

隨著社保業(yè)務(wù)的發(fā)展，這種宏觀分權(quán)、微觀集權(quán)管理模式的弊端逐漸顯現(xiàn)。中央和各省經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開(kāi)始探索新的行權(quán)模式。主要措施歸納起來(lái)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是上層集中部分權(quán)力，主要是集中經(jīng)辦數(shù)據(jù)，集中基金管理（推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌），統(tǒng)一業(yè)務(wù)操作模式，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；二是中層分置權(quán)力，分設(shè)了業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、稽核、服務(wù)、檔案等部門，一方面圍繞業(yè)務(wù)中心確保工作數(shù)量和質(zhì)量，一方面強(qiáng)化稽核開(kāi)展事前、事中、事后的檢查；三是基層將權(quán)力過(guò)分集中的專管員制逐漸改為綜合柜員制，力圖改變一線工作人員辦事“一手落”的現(xiàn)象。

從整個(gè)系統(tǒng)觀察，這種變化并不平衡，進(jìn)展有快慢，深度有差異。比如省級(jí)統(tǒng)籌內(nèi)涵差異不小，信息化、標(biāo)準(zhǔn)化參差不齊，綜合柜員制也并未普及。盡管作了許多探索，但對(duì)權(quán)力的集中和分散還不是制度和機(jī)制性安排，殘存著不少人治痕跡。原因之一就是并未從“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的高度來(lái)通盤設(shè)計(jì)。這也與對(duì)社保權(quán)力的認(rèn)識(shí)有關(guān)。往往認(rèn)為社保其實(shí)并沒(méi)有太大的權(quán)力，所管的基金數(shù)量雖大，但投資權(quán)在省里，基金使用受制度政策約束。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只有微細(xì)的辦事權(quán)。

其實(shí)大權(quán)有法律法規(guī)明確規(guī)定，又因其引人注目，反而好管。而微權(quán)力往往因缺少細(xì)致的規(guī)定，就有了自由裁量余地。微權(quán)力雖微小，但具體到某個(gè)人身上卻對(duì)其有舉足輕重的影響。

筆者認(rèn)為，要以新的視角來(lái)看待社保機(jī)構(gòu)的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題。也就是說(shuō)不再單純地以管理層級(jí)界定行使的權(quán)力，而是按社保事權(quán)將權(quán)力分解。在信息技術(shù)已經(jīng)成熟的背景下，將社保機(jī)構(gòu)的權(quán)力嵌入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。比如優(yōu)化完善實(shí)時(shí)更新的中央和省兩級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)，所有生效數(shù)據(jù)都儲(chǔ)存于此。兩級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)互為備份，并支撐各項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理。這種數(shù)據(jù)集中的模式就是集權(quán)，意味著基金的統(tǒng)一管理，意味著業(yè)務(wù)規(guī)則的統(tǒng)一，意味著業(yè)務(wù)流程的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化。這是最有效的集權(quán)。與此同時(shí)要管控好微權(quán)力。管控微權(quán)力的有效方法是將業(yè)務(wù)辦理權(quán)限分解成“受理、審核、處理、確認(rèn)、信息發(fā)送”等環(huán)節(jié)，由不同崗位人員操作，每個(gè)人都是業(yè)務(wù)操作的必要環(huán)節(jié)，每個(gè)人又都難以獨(dú)立操作完成一筆業(yè)務(wù)，完全改變自由裁量權(quán)過(guò)大的情況發(fā)生。當(dāng)然這需要強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)支持，不僅快速，而且全面保留操作痕跡。這樣，無(wú)論柜面還是參保單位電腦終端甚或采用第三方應(yīng)用程序的移動(dòng)終端都可一樣受理。社保管理趨向扁平化，機(jī)構(gòu)效率將大大提升，經(jīng)辦管理權(quán)力行使也更加合理、有效。