智慧城市建設需要金融創新

文｜鈕建國

完整、有效的智慧城市投融資體系不僅需要公共財政資金的投入，還需以合理的公共財政投入、國開行等政策性金融資金為引導，積極吸納市場化資本、特別是民間資本的參與。從市場化資本的角度來講，只有讓各方投資和參與的機構均獲收益，智慧城市建設的產業化才能真正邁開步伐。

智慧城市是中國新型城鎮化發展的高級階段，“智慧城市”不僅僅是“智能城市”，它不能通過解決某一領域的技術性問題一蹴而就，一個成熟的智慧城市是一個具有自我適應、自我協調、自我發展功能的生態系統。

智慧城市建設不能僅靠政府打“獨拳”

2012年11月住房和城鄉建設部啟動了國家智慧城市試點工作，截至目前，共計批復202個中國智慧城市試點，涵蓋除青海省之外的省、市、自治區。智慧城市的建設行業涉及面非常廣泛，從城市綠色交通到城市排水、污水處理、從安全供水到防災應急、從可再生能源到建筑節能改造、從城市空氣污染系統治理到綠色城鎮和宜居村莊建設、從城市保障體系到公共信息平臺，涉及行業超過50個。根據中國城市科學研究會數字城市工程研究中心預測，智慧城市兩批試點單位總投資將達到15597億元，其中財政投入3076億元、銀行貸款2682億元、自籌資金5708億元、其他資金4131億元。另據國家開發銀行預計，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元，資金需求巨大。

分析智慧城市建設涉及的項目性質，即使項目的位置、內容、行業、標準各異，我們仍然可以發現很多共同點：投資大、運營成本高、運營政府定價、公益性強、大多數項目無法通過經營收入回收全部投資并盈利。在中國城鎮化進程中，涉及國計民生的基礎設施建設類項目，通常由政府主導實施，資金也大多來源于政府，包括地方政府的收入和負債。但是這

種融資模式已難以為繼。一方面是因為智慧城市建設的資金需求總量巨大、過程持久，另一方面則是因為最近兩年國家財政收入增速較前幾年放緩，未來財政收入目標也不容樂觀。隨著地方政府投融資平臺和融資數量的飛速發展，負債規模急劇膨脹，2012年底全國地方政府債務總額約為9.46萬億。甚至審計署透露部分省會城市本級政府負有償還責任的債務率已經超過100%。當前智慧城市建設亟需投融資模式創新，除了政府稅收和負債，我們必須另覓他途謀求資金。南加州政府聯合會SCAG是美國最大的大都會統籌規劃機構，是美國最大的政府聯合機構，主要致力于解決區域性問題、促進區域協調、推動區域一體化發展。SCAG為南加州制定了區域交通規劃和可持續社區戰略，戰略的實現將會有效地促進環境公平正義，戰略的最低資金需求達4.49億美元，但資金缺口達1.25～1.55 億美元。主要的資金來源除地方政府稅收外，還包括聯邦及州交通改善計劃資金、州際交通建設資助資金。為彌補資金缺口，政府除了利用地方及州的債券收益，還積極引進私募股權投資，為區域交通規劃和可持續社區戰略提供了有效、可持續的資金保障。

“市場化”和“多元化”并行

擺脫資金困局智慧城市的建設是一個長期的過程，短期資金充裕、長期資金嚴重短缺是城鎮化進程中我們一直面對的困局，擺脫這一困局，我們需要走“市場化”和“多元化”道路。市場化不僅指資金籌措方式的市場化、項目運營的市場化，還指收益分配的市場化和準入競爭的市場化。而多元化則包括投融資平臺的多元化、投融資主體的多元化、投融資渠道的多元化和投融資產品的多元化。在這個過程中，政府退而不隱，從“主導者”變身為“引導者”，以做好頂層設計、構建社會化融資方案、搭建多元化平臺、建立引導基金的方式，吸引廣泛的社會參與，引導形成多層次資本市場、債券市場，引導短期資金成為長期資本，然后在智慧城市投資建設過程中發揮監督職責。其中，政府投資主要為建立政府差額補償、特許經營、投資補助、購買服務等，主要目的為吸引社會資本、行業龍頭企業參與建設與運營，使社會資本獲得應有的市場化回報。目前已成立的國家智慧城市產業技術創新戰略聯盟和正在籌備的智慧城市投資基金，正是這一模式的產物，產業聯盟形成的巨大“產業池”和投資基金的“資金池”為社會資本投資智慧城市建設項目提供了項目平臺、融資平臺與服務平臺，實現資本與產業的有效對接、互相壯大。

廣東省佛山市順德區樂從鎮的智慧城市建設正是沿著政府頂層設計、發揮引導作用，并積極鼓勵社會參與，通過市場化運作為智慧城市建設與發展補給動力與資源。樂從鎮政府在做頂層設計時，以智慧產業體系的構建作為出發點，首先找出自身產業特點，突出自主創新能力和國際競爭力強的現代產業體系，確定了發展電子商務、產城共融的產業發展新思路，力推以物聯網技術應用為切入點的“智慧城鎮”建設，并最終確定了建立國內首個以產業化應用為目標的物聯網基地，與智慧城市發展戰略緊密結合，同時完全應用并發揮了多年積累下來的產業優勢。樂從鎮將智慧城市建設和運營分割為數個小的平臺建設，以保障正常運營所需要的標準體系建設、安全體系建設、運維體系建設與運營體系建設。運營方面，樂從政府采用了由政府主導、由專業運營商進行運營的模式，提出堅持“政府指導、企業主辦、政企聯動”的運營及發展模式。智慧樂從的建設先期投入較大，且物聯網產業企業發展初期規模較小，抗風險能力較弱，在發展過程中需要相應的金融機構，包括投資機構、信貸機構予以扶持。樂從鎮在制定資金保障政策的過程中，一方面為建立良好的投融資平臺制定針對于機構的政策；另一方面根據產業定位，制定針對重點扶持的產業政策。大力引進風險投資公司，鼓勵風險投資公司設立軟件風險種子資金，努力吸引國內外各創業基金、投資公司、上市公司等風險投資機構，共同投資樂從物聯網產業。在樂從鎮長的智慧城市建設中，政府加強智慧城市建設扶持政策引導、制定科學的智慧城市建設發展規劃，加強市場環境監管服務，立足自身優勢，積極創新，建立和維護了當地智慧城市建設形成及發展的秩序。

監管問責制度、評價考核體系護航智慧投融資在智慧城市建設投融資過程中，監管和問責制度、評估、預算和績效考核機制是保證智慧城市投資有計劃、融資有目標、資金運用透明合規、項目效益有效評估、責任方考核問責的前提。在這方面，澳大利亞政府的監控與評估系統有一定的借鑒意義。澳大利亞政府整體性監控與評估系統主要通過職責評估計劃來完成的正式評估計劃，它要列出打算評估的政府項目以及在每一項評估中要涉及的問題。這些評估往往由一線部委自己完成，通常財政部也有少許的參與。每一個項目每3至5 年要接受一次評估。此外，還要求所有完成的評估結果都必須公布，只有那些涉及國家機密或產業關系敏感性的內容可以例外。此后，對各部委的項目目標和績效報告進行審查。這些審查以一個可滾動的三年覆蓋期為基礎，由各部委與財政部聯合進行。財政部的預算部門也盡可能地參與各項評估。這一系統將快速評估、正式政策審查、精確效應評估以及由國家審計署進行的績效審計納入一個系統，可以對項目的效率和效益提供必要、深度、且可靠的信息。在我國智慧城市建設中，由政府引導、市場參與的建設項目，其投資預算、融資規劃、成本收益的公示與效益評估都需要根據投融資模式的變革與創新而漸進。澳大利亞的評估體系不失為一個可借鑒的模板。

創新開拓智慧城市投融資機制

智慧城市建設是承繼基礎上的開拓。智慧城市建設的投融資體系也需要在承繼以往體制的前提下，積極創新，形成可持續發展的良性循環，以滿足巨大的資金需求。黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。國務院總理李克強在今年的政府工作報告中提出，將圍繞服務實體經濟推進金融改革，加強多層次資本市場體系建設，大力發展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務的雨露甘霖。針對2015年工作總體部署，李克強總理指出，今年中央預算內投資增加到4776億元，但政府不唱“獨角戲”，要更大激發民間投資活力，引導社會資本投向更多領域。總理還在政府工作報告中，對“創新”作了闡述。因此，智慧城市建設投融資體系也需要創新思路，開拓進取，完整、有效的智慧城市投融資體系不僅需要公共財政資金的投入，還需以合理的公共財政投入、國開行等政策性金融資金為引導，積極吸納市場化資本、特別是民間資本的參與。從市場化資本的角度來講，只有讓各方投資和參與的機構均獲收益，智慧城市建設的產業化才能真正邁開步伐。