國內小學課后托管政策與相關研究綜述

周紅霞

在我國，大多數家長沒有辦法在孩子放學后及時接回家，小學生在放學后無人監管已成為我國當前一個十分普遍的現實問題。

在當前這樣的困境下，家長們由一方或雙方輪流早退接孩子放學，或由老人來帶孫輩，或是雇傭保姆或小時工。但不難看出，無論哪一種方案，都有其弊病，是迫不得已的無奈選擇。

面對課后托管的現實需求，國內一些省市出臺了應對辦法，浙江、上海、南京、濟南等地相繼出臺了相關文件，鼓勵各地區和學校根據實際情況進行自主探索。本文試對國內小學課后托管政策與相關研究進行分析和綜述，并在此基礎上提出一些建議。

一、國內部分省市的小學課后托管相關政策及比較分析

1.部分省市出臺的相關政策

（1）北京。北京市教育委員會在2014年1月26發布了《關于在義務教育階段推行中小學生課外活動計劃的通知》，提出按照 “政府主導、社會支持、學校組織、學生自愿”的原則，通過政府“購買社會服務”的形式，開展體育、文藝、科普等形式多樣的社團活動，全面提升北京市中小學生的綜合素質。[1]

（2）上海。上海市教育委員會在2014年2月7日出臺了《上海市教育委員會關于進一步做好本市小學生放學后看護工作的通知》，提出開展放學后看護服務的學校要覆蓋所有公辦小學（民辦小學參照執行），看護服務的對象為家庭看護確有困難的學生，遵循的原則為家長申請、學校審核、統籌安排、有限服務。[2]

（3）南京。南京市教育局在2013年10月22日發布了《關于小學實行“彈性離校”辦法的通知》，明確從2013年11月1日起，對按時離校確有困難、經申請批準的學生，由學校負責統一安排集中管理，實行“彈性離校”，具體離校時間由各校結合學生需求與本校實際提出具體辦法，經區教育局批準后執行。[3]

（4）濟南。濟南市教育局在2012年10月22日發布了《關于印發“愛在校園—教育志愿者在行動”志愿服務活動實施方案的通知》，指出“愛在校園——教育志愿者在行動”活動是濟南市教育局針對放學后留校學生所采取一項具體幫扶愛生舉措，通過招募、組織學校教師、家長委員會成員、學校所在社區居民以及駐濟高校大學生等志愿者，充分利用學校教育設施及場館，組織下午放學后暫不離校的學生開展豐富多彩的課外文體活動以及興趣小組學習。[4]

（5）成都。成都市教育局在2014年4月8日出臺了《關于鼓勵開展小學生放學后“托管”服務的通知》，指出“托管”服務是保障學生安全和解決部分家庭實際困難，對小學階段學生家長確有困難無法按時來校接回的學生進行集中管理的服務性工作，各區（市）縣教育行政部門和學校要將其作為重要的民生工程，認真籌劃和切實推進。[5]

（6）浙江。浙江省教育廳在2013年11月12日出臺了《關于在小學鼓勵開展學生放學后“托管”服務的指導意見》，指出近年來浙江省一些地區結合本地實際，在部分小學實行“晚托班”、“放心班”等方式，較好地解決了小學生放學后家庭無人照料、安全存在隱患的問題。為總結成功做法，幫助家長解決接送困難，確保學生放學后安全，將鼓勵各地開展小學放學后舉辦“晚托班”、“放心班”等托管服務。[6]

2.對各省市相關政策的比較分析

（1）政策定位。各地市的政策定位不同，有的是直接指向“放學后看護”、“放學后托管”，比如浙江、上海、南京和成都，有的則以開展課外活動為切入點，同時緩解“三點半”難題，例如北京市的課外活動計劃，一方面可培養學生在體育、藝術、科技等方面的興趣和素養，另一方面，可幫助解決學生放學后無人看護的問題;濟南也以志愿者為主體帶領學生開展課外活動為主要形式。

（2）服務對象。各省市基本上都以服務小學生為主。北京市是以課外活動為切入點，面向全市全體中小學生，而浙江、上海、南京和成都有托管需求的學生需要經過“家長申請、學校審核”。例如，浙江提出，以設區市城區和縣（市、區）城區小學為重點，在群眾呼聲強烈、要求迫切的小學、或小學低年級先行進行試點;南京“彈性離校”優先安排一、二年級學生以及家庭經濟困難學生。

（3）服務內容。北京市活動內容非常豐富，包括組織學校或學區范圍的活動和比賽，開展“科學家進校園”、“體育明星進校園”、“藝術家進校園”等系列活動等;濟南也提出組織學生開展豐富多彩的課外文體活動以及興趣小組學習;上海、成都、南京等以學生做作業、自習和課外閱讀等為主，也安排一些社團和課外活動。上海、濟南和浙江還對禁止補課活動進行了強調。上海指出，不得將看護工作作為學校教學的延伸，不得進行集體補課。南京也嚴禁借機開展語文、數學、外語等學科性集中教學，嚴禁以補差提優等名義組織或變相組織集體補課。浙江也強調做到“三個不”：不上課、不集中輔導、不加重學生課業負擔。

（4）服務經費。北京市是按照義務教育階段實際在校生人數，按生均標準將經費撥至各區縣用于學生體育、藝術、科技等活動，包括外聘教師費用、場地租用費、低值易耗品購置費，以及購買社會服務產生的費用等;上海市明確公辦小學開展放學后看護服務不向家長收取費用，所需經費將納入年度教育經費預算，足額安排;浙江指出，各地可根據《國家發改委、教育部關于規范中小學服務性收費和代收費管理有關問題的通知》精神，積極爭取當地財政性資金支持;成都指出，各區（市）縣教育行政部門要嚴格按照《全市公辦中小學校收費項目和收費標準有關事宜的通知》執行托管服務經費規定;南京堅持公益原則，嚴禁直接或變相收取學生任何費用，嚴禁擅自與社會機構合作進行有償服務;濟南教育局對活動開展好、家長滿意的學校，年終一次性獎勵20萬元。

（5）服務師資。北京市對課外活動輔導教師的構成給出了明確說明：符合學校開展活動需求的高等學校、具有資質的民辦教育機構的教師;體育俱樂部、少年宮、科技館等校外機構的教練員及教師;具有專業特長的各類人才，例如運動員、教練員、藝術家、科學家等各領域的專業人才;符合條件的志愿者等。浙江省積極鼓勵廣大教職員工和邀請社會熱心人士、社區志愿者、有條件的家長義務參加學生“托管”服務，也可聘請符合條件的人員從事“托管”服務工作。南京積極探索學校與社區、高校、機關、部隊、企事業單位之間共建合作機制，積極鼓勵教師志愿者聯盟、學生家長與在校大學生等社會力量參與教育志愿服務。成都鼓勵廣大教師、有條件的家長、大學生志愿者、社會熱心人士參與“托管”服務。濟南主要通過招募、組織學校教師、家長委員會成員、學校所在社區居民以及駐濟高校的大學生等志愿者開展活動。比較來看，各省市在課后托管師資的配備上大體一致，都是以學校或相關機構的教師、學生家長、志愿者等為主，選擇范圍比較廣泛，也比較概括，而對于服務人員應當具備哪些具體資質還大多沒有細化規定。

3.對課后托管服務性質的界定

目前，除了《國家發展改革委、教育部關于規范中小學服務性收費和代收費管理有關問題的通知》、教育部《學校衛生條例》等對課后托管的時間、收費問題有所涉及外，我國還沒有出臺國家層面的課后托管相關政策和法律對兒童課后托管的性質、內容和要求具體等做出說明和規定。[7]地方政府出臺的相關指導意見主要是從提供看護、開展課外活動等角度切入。對于課后托管服務的性質，部分省市給出了比較明確的界定。例如，“托管”服務是保障學生安全和解決部分家庭的實際困難，對小學階段學生家長確有困難無法按時來校接回的學生進行集中管理的服務性工作，要將其作為重要的民生工程，認真籌劃和切實推進。可以看出，當前各地對托管服務性質的認識基本是一致的，即課后托管是服務而非義務。

此外，對于當前我國社會上以經營為主的培訓機構所提供的托管服務，政府層面的管理和規范還比較欠缺，這種經營機構的課后托管服務主要是學生家長與培訓機構之間的自主市場行為，且大部分托管服務是學習輔導機構或者特長培養機構的衍生服務，很多尚不構成民間契約行為，在管理與規范上缺乏法律依據，存在糾紛維權的隱患。

二、國內小學課后托管政策與實踐研究綜述

雖然國內部分省市已陸續出臺了直接或間接意義上的課后托管相關政策文件，但通過文獻檢索發現，當前國內對課后托管問題的研究還很薄弱，主要體現在幾個方面。

1.相關文獻數量很少，特別是從學術角度進行研究的論文數量更少

以“托管”、“看護”、“課后教育服務”等關鍵詞進行檢索，檢索到的與課后托管或看護相關性較強的學術文章僅有十余篇，其余主要是報紙類新聞媒體的呼吁。為數不多的學術文章中，部分是對當前我國課后托管供需現狀進行了分析，部分是從比較研究的角度對美、法等國的相關情況進行了介紹。從現實需求來看，亟需從政策和實踐角度加強相關研究。

2.現有研究集中于近年，反映出課后托管問題正逐漸引起學界關注

現有研究主要集中于近幾年，反映出近年來隨著城市青年晚婚晚育、通勤時間增長、課外托管價格高漲，“三點半難題”愈發凸顯。特別是隨著公眾與媒體對于課后托管的關注和呼聲日益強烈，學界開始對此問題給予關注和研究。但是目前的研究還比較分散，未能形成系統的研究成果。

3.從增強公共服務角度對課后托管進行政策呼吁的觀點還比較模糊

目前的研究主要是對國內或國外實踐層面的分析，從理論角度進行政策價值取向分析的不多，部分文獻集中于對學校之外民間課后托管機構的研究，對于政府的角色和責任以及學校等公共教育服務機構當如何定位的研究更為稀少。總體來看，從拓展政府的公共責任，增強政府公共服務供給的角度對課后托管進行政策和理論分析的觀點還比較模糊。

三、建議加強小學課后托管政策的國際比較研究

1.加強小學課后托管政策研究具有重要意義

（1）顯性層面的意義：有助于解決小學生及其家庭對課后托管的迫切需求。優質的、可負擔的課后托管能夠為小學生提供放學后的安全場所，幫助學生家長在工作時間與孩子的上學時間之間找到更佳平衡，提高家長群體的社會勞動參與率，有助于社會經濟的發展。[8]

（2）隱形層面的意義：有助于促進學生綜合素質的養成和身心健康的發展。課后的有效托管不僅可以促進兒童的學業進步和綜合能力發展，對于存在學習困難或來自處境不利家庭的兒童尤其有益，而且有利于縮小兒童之間的成長差距、加強社會融合感，對于學生身心健康發展和綜合素質培養大有裨益。

（3）理論層面的意義：有助于對教育的公共服務范圍進行重新思考和界定。課后托管并非單純解決看護以及增強素質培養等層面的問題，而是涉及到教育的公平性、多樣性等深層次問題，涉及新的需求形勢下對教育的基本公共服務范圍的重新認識和界定，需要學校、家庭、社會各方資源和責任的深入和有效整合。

2.學生看護空檔期也是全球關注的難點問題

研究發現，課后看護存在空檔期是全球普遍的難點問題。很多國家特別是發達國家對小學課后托管問題關注較早，已經積累了豐富經驗。發達國家小學生課后托管的需求源于和我國相似的因素，比如經濟發展促使職業女性增加，城市拓展導致家庭住地與工作地點距離加大，家庭規模小型化不便于隔代照管等。基于提高勞動力社會參與率和保障教育公平的價值選擇，很多國家已經將課后托管列為國家層面教育公平與機會保障的重要議程，并制定了明確政策，在實踐上也已經有了很多探索。例如，美國于1998年啟動了課后計劃，以確保每個孩子在放學后都有一個安全且對其身心有益的去處;[9]澳大利亞制定了《更好學校計劃：課前與課外計劃》，政府設立專項基金，擴大課外托管服務;韓國《國家教育政策規劃綱要2013》明確，自2014年開始，將擴大托管范圍，所有小學都將實行托管服務。

初步比較國內和一些發達國家對課后托管服務的研究和相關政策可以發現，我們國內與發達國家對于課后托管的認識尚處于不同的階段。發達國家大多從國家層面對課后托管進行了明確的法律歸屬，界定其屬于兒童的一項基本福利，政府有責任向青少年提供課后托管服務。一些國家的政策主張是由教育系統承擔托管的主要責任，因為學生要在學校度過一天中相當長的時間。

他山之石，可以攻玉。從當下學生和家長對課后托管的現實需求出發，放眼發達國家的有益經驗，揚長避短，有效借鑒，將每個家庭相似的個體困境在政府政策層面和學校以及社會力量的實踐層面得以整體解決，具有重要意義。

參考文獻

[1]北京市教育委員會.北京市教育委員會關于在義務教育階段推行中小學生課外活動計劃的通知[EB/OL]. http：//www.bjedu.gov.cn/publish/portal27/tab1654/info36584.htm，2014-01-26.

[2]上海市教育委員會.上海市教育委員會關于進一步做好本市小學生放學后看護工作的通知[EB/OL].http：//www.shmec.gov.cn/html/xxgk/201402/402152014002.php，2014-02-07.

[3]南京市教育局.南京市教育局關于小學實行“彈性離校”辦法的通知[EB/OL]. http：//www.nanjing.gov.cn/njgov/xxzx/gsgg/gg/201310/t20131024_ 1856548.html，2013-10-22.

[4]濟南市教育局.濟南市教育局關于印發“愛在校園-教育志愿者在行動”志愿服務活動實施方案的通知[EB/OL]. http：//www.jnedu.gov.cn/publish/portal0/tab424/info9068.shtm，2012-10-22.

[5]成都市教育局.成都市教育局關于鼓勵開展小學生放學后“托管”服務的通知[EB/OL]. http：//www.cdedu.gov.cn/news/Show.aspx？id=42520， 2014-04-08.

[6]浙江省教育廳.浙江省教育廳關于在小學鼓勵開展學生放學后“托管”服務的指導意見[EB/OL]. http：//www.zjjy.com/jydt/zhxx/2013-11-19/173038.html， 2013-11-12.

[7]楊啟光，朱純潔.論我國兒童課后照顧與教育服務的需求及政府責任[J].教育理論與實踐，2014（34）.

[8]唐科莉.歐洲國家"課后托管服務"面面觀[J].基礎教育參考，2014（21）.

[9]康麗穎，賈麗.中美兒童托管教育的比較分析[J].比較教育研究，2011（12）.

（責任編輯 ? 甘 ? 璐）