依法治國從管住紅頭文件開始

□戴志勇

依法治國從管住紅頭文件開始

□戴志勇

民告官有了2.0版本。2015年5月1日起，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》施行。針對新修的行政訴訟法的具體適用，從立案、審理到執行，出臺了二十多條頗具法治精神的解釋。

法院可認定“紅頭文件”是否合法，這一被諸多媒體不約而同用來抓眼球的解釋來自第21條：“規范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明……”

盡管還只能就著具體行政行為對規范性文件 “一并審查”，并不意味著對抽象行政行為“提起直接訴訟”，但作為公民與政府之間爭議的最終裁決體系，法院在事實上取得了對政府紅頭文件的裁決權。告別“文件治國”，這是必走的一步。

曾經，在不少人眼中，“紅頭文件”就是政府，天然地具有合法性。但有些地方用“紅頭文件”來規定機關干部的喝酒任務、統一更換彩鈴等等，甚至1949年的“紅頭文件”依然拿來就用，種種荒唐的做法，逐步消解了籠罩在行政權力上的一層光暈，喚醒著公民的法治意識。原來，政府發的“紅頭文件”也要遵循更高的法律，政府也可能違法！

其實，早在2010年國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》就要求：制定對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響的規范性文件，要公開征求意見，由法制機構進行合法性審查，并經政府常務會議或者部門領導班子會議集體討論決定；未經公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發布施行。

但這畢竟是政府內部的合法性審查。自己查自己，效力難免打折扣。對于行政規范性文件進行事前合法性審查的機構，國務院頒布的《規章制定程序條例》第18條規定：“規章送審稿由法制機構負責統一審查。”

但究竟是政府法制機構還是政府工作部門法制機構來審查？如果是后者，部門領導就可以直接進行干預，在部門利益法制化的現實語境下，更難以保障合法性審查程序上與實體上的有效性。

法院的合法性審查，相對而言，具有更大的獨立性。但在目前尚在改革的司法體系中，這種審查獨立性也還是不夠的。為了破解司法的地方化傾向，本輪司法改革也在著力。無論是垂直化、巡回法庭還是跨區法院，“建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，都是為了使司法權更多地超越于行政權力的羈絆，擔負起法治的重任。

即便法院對“紅頭文件”的合法性進行“一并審查”，這也還只是法治的基礎環節。對部門規章、行政法規甚至法律都有合法性合憲性審查的必要。法治的精神與精義，也就在于夯實司法權力。

（摘自《南方周末》）