可持續生計分析框架下失地農民生計資本分析

何力

摘要： 土地是農民賴以生存的物質基礎，是農民的“命根子”。隨著經濟和社會的發展，工業化、城鎮化和道路交通等基礎設施建設步伐的加快，使得越來越多的農民逐步喪失了維持其基本生計的土地。土地的缺失讓農民在失去自然資本的同時也失去了重要的物質資本和社會資本。因征地問題引發的群體性事件時有發生，由失地問題造成的社會矛盾越來越多，失地農民也成為了一個不容忽視的社會群體。本研究的任務和目的不僅僅在于描述當下失地農民是如何生存的，更重要的是研究影響失地農民實現可維持生計的因素并提出具體對策和建議。采用文獻分析、問卷調查和深度訪談等方法，通過對都勻市失地農民生計資本的調查和分析，總結其生計資本的特點及存在的問題。圍繞“可持續生計的分析框架”以失地農民為中心，通過改進失地農民使用和接受高質量的教育、信息、技術、培訓和醫療衛生服務的權利或機會，為失地農民營造更加公平的社會環境、提供更有保障的資金來源和渠道，讓失地農民享受與市民同等的待遇，賦予其更多的權利，從而實現生計的可持續。

關鍵詞： 失地農民；可持續生計；生計資本；生計戰略；補償安置；貴州都勻

中圖分類號： F321 1 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）08-0440-04

“可持續生計”的概念最早見于20世紀 80年代末，當時在聯合國舉行的“世界環境與發展大會”上明確提出了可持續生計觀念，其含義是“具備維持基本生活所必需的充足的食品與現金儲備量及流動量”。1992年，聯合國環境和發展大會（UNCED）將此概念引入行動議程，在第21項議程中指出，穩定的生計可以使得相關的政策、措施協調穩定地發展，同時還能消除貧困并且使資源可持續地使用 [1]。通過對國內外研究失地農民問題文獻的梳理，我們發現各方面專家學者對失地農民問題的關注度越來越高。隨著研究的不斷深入，也涌現出了大量較有深度的研究成果。學者們的研究視角在不斷變化和創新，研究也日趨理性、越發深入。總的來說，可以將失地農民問題的研究劃分為兩大部分：第一主要是描述失地農民的生存現狀，導致農民失地的原因，以全國各地失地農民的實際狀況來進行研究和尋求失地農民的補償安置措施和解決途徑等；第二主要是對制度的探討和研究，如在征地過程中因占用農民的耕地所引發的社會矛盾、城市經濟發展與農民利益的沖突、農村土地制度、土地征收征用制度、失地農民社會保障等。文獻也顯示出，學術界對于失地農民產生的原因分析得比較多，也研究得比較透徹，對于我國現行土地制度和征地補償制度也進行了大量的研究而且還提出了一些改革的思路和政策主張，這些研究都具有一定的理論和實踐價值。而對失地農民可持續生計發展能力的培育及建設、政府的（公共）政策、行為、責任等一些重要而敏感的問題研究得還不多、不深。基于可持續生計的分析框架，在現今國內的學術研究中，更多側重于對生計資本的衡量上。除了對生計資本的測度外也有對生計策略的分析。總的看來，已有的研究大多是從制度入手，缺少對制度現實運行層面的考察，忽視農民主體建構性作用的分析；已有的研究成果多限于純理論和經驗研究范疇，實證分析比較薄弱。學者們對“可持續生計”理論尚處于分散的介紹狀態，或者以此理論為視角來分析我國的現實問題，但缺乏對該理論深入系統的研究和完整的把握。本研究在“可持續生計”分析框架下，對貴州省都勻市失地農民的五大生計資本進行了調查研究，重點在于培養他們可持續生計的能力，讓其失地而不失“命根子” [2]。

2007年以來，隨著都勻市工業化、城鎮化和道路交通等基礎設施建設步伐的加快，因城市建設、國家重點基礎設施配套和項目用地需求征占等原因，被占用土地1 010 82 hm2（上報批準面積）。其中，占用農用地781 20 hm2（耕地500 05 hm2），占用建設用地114 182 hm2。根據統計局統計報表中數據統計，都勻市2010年被征地農民人數為4萬人左右，隨著經濟的加快發展，失地農民的數量還將不斷增加，成為一個不容忽視的社會群體 [3]。對于原本以土地為生的農民來說，土地被征用后對他們的生活造成了很大的影響。尤其是對老弱病殘人士的影響更大。由于對這些農民的一些保障機制并不存在，因此就造成了他們的就業渠道狹窄，安置就業十分困難。當農民失去了賴以生存的土地之后，不管他們的戶口是否轉變為了非農，都改變不了生活方式城市化的現狀，因此他們過去自給自足的生活方式也被丟棄了。失地農民身份轉為市民后，醫療、養老、居住等社會保障機制，成為失地農民最大的需求，而現有的一次性補償方式遠遠不能為這類人群提供穩定并且長期的保障 [4]。針對上述種種問題，本研究對都勻市失地農民生計資本現狀進行全面而深入的調查，研究的目的不僅僅在于描述當下失地農民是如何生存的，更重要的是通過分析各生計資本的特點及存在的問題以及影響失地農民實現其可持續生計的因素，結合都勻失地農民的實際情況，從政策的角度為其實現可持續生計提出一些參考意見和建議 [5-6]。

1 都勻市失地農民生計資本的調查與測量

1 1 生計資本的設定及處理

關于都勻市失地農民生計資本的狀況，筆者于2013年8月下旬開始在都勻市小圍寨、洛邦鎮、大坪鎮和沙包堡鎮進行了調研活動，發放調查問卷120份，收回問卷105份，其中有效問卷96份。問卷的內容主要涉及失地農民日常的生產生活方式、各類生計資本的現狀、對于一些生計資本及其來源的評價和滿意度、失地前后生活的變化情況等。

在生計指標的設定與測量上，介于少數指標（如戶均年現金收入、家庭擁有的銀行存款等）涉及農民的個人隱私，農民不愿意透露，所以很難獲得實際的數據。還有些指標（如農民享有的基礎設施、當地政府對農業的支持力度、政府能提供的金融服務、對于自家擁有的耕地質量的判斷等）只能采取間接評價的方式來獲取資料。由于各生計資本具有不同的內涵和意義，設置的指標也各不相同，在實際調查中所取得的數據具有不同的計量單位和變化幅度，為了便于不同類別生計資本的比較和分析，本研究采用極差標準化的方法（極差標準化計算公式：Zij=（Xij-Xij，min）/（Xij，max-Xij，min），以家庭為單位按照所屬生計資本類別計算。endprint

1 2 都勻市失地農民生計資本指標的設定

1 2 1 自然資本指標及其設定 農民的自然資本主要是指農民擁有的或可長期使用的土地。對于土地的測量本研究主要通過2個指標即耕地數量和質量好壞來衡量。前者可以反映農民使用的土地資源規模的大小，后者可以反映土地資源的產出效率。由于耕地的質量會受到很多因素的影響，在測量的時候主要采取農民根據自己的親身經歷和多年的實際經驗來進行評價（首先根據本次調查中戶有耕地面積的最大值和最小值來對土地規模進行判斷，其次將土地質量分為非常好、比較好、一般、中下等和下等5個等級，并分別賦值5、4、3、2、1分） [7]。

1 2 2 物質資本指標及其設定 本研究對于物質資本的測量主要設置了3個指標，根據各指標對農民生產和生活的作用程度分別賦予0 4、0 3、0 3的權重。第1個指標是安全的住所，以農民所擁有的家庭住房類型、住房面積和住房建筑年限為準進行測算（表1）；第2個指標是農民除住房以外自有的物質資本。由于農民自有的物質資本種類比較繁多，在調查中只列舉出了主要的物質資本類型，然后按照被調查農民家庭所擁有的自有物質資本的數量占所列舉總數的比重來確定；第3個指標是失地農民對所享有的公共基礎設施條件的客觀評價，本研究主要從當地的醫療衛生設施條件、道路交通設施條件、兒童受教育條件和市場建設條件4個方面由農民對其滿意度給予打分從而進行評價（其評價和賦值的標準與農[CM（25]民對其自有耕地質量好壞的判斷相同，并對這4個方面分

1 2 3 社會資本指標及測量 對于社會資本的測量結合當地農民的實際情況主要從以下幾個方面考慮：一是農民在平時的生產生活中如果遭遇問題和困難時（如農民急需用錢、家庭需要做重大決定以及缺乏勞力需要幫助等方面），是否能得到支持；二是農民與村干部、鄉鄰和親戚的關系狀況；三是當地政府和領導干部對于發展農業的支持力度如何。

1 2 4 金融資本指標及設定 所測量的金融資本主要包括農民的年現金收入、農民通過各種方式籌集到的資金以及農民獲得的各種補貼和救助款。農民除了能從正規的金融渠道（國有銀行、商業銀行或信用社）還能以非正規渠道（向親戚或朋友借或是其他渠道）籌措到資金。由于農民從非正規渠道籌資涉及到個人隱私，大多數農民都不太愿意透露，所以在實際調查中很難獲得相關的數據。考慮到以上原因，在調查中本研究是通過農民對政府能提供的金融支持和服務的評價來間接地體現。而農民獲得的政府補貼和救助主要包括國家對農民的糧食補貼、農機具補貼、部分貧困戶享受的農村低保以及醫療保險和社會養老保險等。

1 2 5 人力資本指標及設定 當勞動者在經過培訓、實踐等等之后對知識以及技能有了一定的積累，就成為了人力資本。和其他資本相比，這部分肯定是更加重要的，而且持續時間非常長。其數量的多少和質量的高低直接決定了農民能否駕馭其他資本的能力，同時也影響了農民失地以后的就業、收入及生活質量等等。本研究對于人力資本的考查和測量主要考慮以下2個方面：一是農民家庭成員以年齡和健康狀況（主要根據家庭成員類別，從學齡前兒童、青少年直到喪失勞動能力者劃分為8個類別）為主要標志的勞動能力；二是農民家庭成年勞動力受教育的程度（文盲、小學、初中、高中或中專、大專、大學本科及以上）所體現的生計活動能力。

2 都勻市失地農民生計資本的主要特征及存在的問題

經過上一階段指標的設置和測量的方法確定以后，根據計算的結果可以看出都勻市失地農民生計資本具有以下特點：

2 1 自然資本的特點及存在的問題

都勻市失地農民自然資本得分值為0 422 8，其中：農民家庭擁有耕地數量指標得分為0 307 0，家庭自有耕地質量好壞指標得分為0 538 5。可以看出，都勻市失地農民人均土地占有量較少而且比較分散，農民根據自身的實際耕作經驗作出的土地質量評價中也反映出土地生產力相對比較低下，這些都說明一個問題，那就是實現農民傳統生計的基礎比較薄弱。在調查中發現有的家庭土地是全部被征用，大部分家庭被部分征用，但土地剩余的數量也不多。對于農民來說，他們主要從事傳統的農業生產，很少進行其他經營，一旦失去了土地就失去了其賴以生存和生活的來源。由于缺少其他的技能和特長，要想在短期內實現再就業非常困難。如果政府只是給予一定的征地補償款，而不注重對失地農民可持續生計能力的培育，不久的將來他們可能會再次陷入貧困。

2 2 物質資本的特點及存在的問題

都勻市失地農民物質資本得分為0 513 7，其中農民自有物質資本的得分較其他2個指標略高，為0 671 1。數據表明大多數失地農民家庭已經具備了基本的物質生活條件。但在實際調查中發現，多數農民的自有物質資本，如家用電器（電視、洗衣機、影碟機、冰箱等）和農用生產工具（如馬車、拖拉機、收割機等）僅限于維持簡單的生產和生活等基本生計的需要，一旦遭遇風險就顯得極其脆弱。此外，失地農民基本上都擁有自家的住房，但大多數農民的住房都是自家修建的私房，其類型也多種多樣（有磚瓦結構的、有木質結構的、有土木結構的，甚至還有茅草房）總體看來，房屋基礎條件不夠好，環境衛生條件和舒適度也不理想。在農民對享有的公共基礎設施的評價中可以看出，大部分農民滿意度不高，這也說明目前在農村基礎設施條件還比較落后，尤其是關系農民生產生活的道路交通設施、市場條件、醫療衛生條件、兒童的受教育條件相對滯后，農民存在很大的發展期望。

2 3 社會資本的特點及存在的問題

測算結果顯示，失地農民的社會資本得分為0472 6。其中農民的社會關系指標項得分高達0 758 0，這是因為該指標的測量是農民自己對社會關系的評價，說明農民對于因地緣、血緣關系而形成的社會關系都是比較肯定的，但在調查中也發現農民在實際的生產生活中遇到困難或是需要幫助時所獲得的支持度不高，或者說沒有達到他們心中的期望，與此同時農民很少參加各種社會組織，而相對封閉和狹窄的家庭網絡和地緣網絡對于農民抵御生計風險有時是力不從心的。endprint

2 4 金融資本的特點及存在的問題

在對農民金融資本進行指標設置時，主要選取了失地農民的年現金收入、農民從各種渠道籌集的資金和農民所獲得的政府救助和補貼3個部分，然而在實際的調查中卻遇到了很大的難題，因為這些指標或多或少都涉及農民的個人隱私，大多數農民不愿透露，所以很難獲得準確的數值，只能根據所收集到的資料進行定性分析。調查中發現，農民的年現金收入普遍不高而且來源比較單一，農民家庭收入主要來源于種植業和外出務工，擁有銀行存款的也很少，遇到突發情況急需用錢時，大多數農民都是向自己的親朋好友借，很少通過正規渠道籌資。據農民反映，銀行的門檻比較高，而且要求提供擔保或是抵押物，即便具備了貸款的條件，銀行的審批手續復雜，時間也很長，所以這種時候農民寧愿通過非正規渠道去借錢以解燃眉之急。在被調查的農民家庭中，有少部分獲得過國家的糧食補貼、農機具補貼、林業補貼等，但是數量不大，在其金融資本中所占的比重很小。

2 5 人力資本的特點及存在的問題

人力資本代表著農民的受教育程度、技能水平、知識水平和健康狀況，其內在價值在于它能更好地利用其他4種生計資本。調查發現，都勻失地農民人力資本水平（尤其是家庭勞動力受教育的程度）普遍偏低，在被調查的農民家庭中幾乎都是這樣一種狀況，家里的青壯年勞動力大多選擇外出務工，留下來的常住人口主要是老弱病殘和婦女兒童居多。特別是通過教育獲得大專以上學歷的人大多畢業后選擇離開農村到城市就業。這反映出都勻失地農民人力資本積累整體比較薄弱，這也成為制約失地農民生計資本水平的主要因素。

總的看來，都勻市失地農民的各生計資本得分值都不高，生計資本的總體水平偏低而且發展極不平衡。“貧困”仍然是農民生計狀況的主要特征。很大程度上，一些失地農民并不能夠開發其自身存在的生計資本，他們對于這些資本仍然處于呆滯的狀態。

3 影響都勻市失地農民可持續生計問題的原因分析

3 1 農民被征占土地數量大，被動失地農民占較大比重

本次調研主要針對都勻市經濟開發區以及處于城鄉結合部的幾個鄉鎮失地農民的調查。在調查中發現一方面農戶戶均擁有的耕地數量本身就不多，另一方面隨著城市擴張和工業發展所帶來的基礎設施占地、工商業占地、房地產占地數量大、覆蓋面寬，因此這些地方幾乎處于一種重度失地狀態，大多數農民已完全喪失土地，在基本生活方面已沒有了來源和保障。而且絕大部分的被征地農戶家庭都是被動征地。大量事實表明，農民在失地以后對于政府的征地補償制度以及征地補償標準是否滿意以及滿意的程度是取決于農民在征地過程中的態度。如果農民是非自愿的，那原因可能是認為補償制度不合理，再就業比較困難。都勻市失地農民中被動征地農民占有相當的比重，他們中絕大多數對于土地依賴比較大，不愿意承擔失地以后可能會面臨的各種風險，對于征地工作有一定的抵觸情緒。

3 2 現行征地補償制度存在的問題

都勻市現行征地補償的法律依據是貴州省出臺的《貴州省土地管理條例》，其第二十條明確了“土地征用的土地補償費”的最高標準為“該土地被征用前3年平均產值的10倍”，“土地征用的安置補助費”的最高標準為“該耕地被征用前3年平均產值的15倍”。這種征地補償的貨幣化，忽視了失地農民自身資本積累的補償。而對失地農民未來在離開土地以后能否為其創造就業機會、能否為其進行勞動技能的培訓、能否改善其生產生活的條件、能否為其進行社會保障等問題沒有明確的答案。由于被征地農民群體整體素質不高，他們看不到未來，也不能合理地對這部分資金進行經營，所以對于這筆補償款他們通常采用了隨意揮霍的形式來進行使用，“先富后貧”“暴富返貧”的現象時有發生。

3 3 農民失地后就業崗位變化不明顯

調查發現，農民失去土地后重新去尋找就業崗位的比重不大，失地前后的就業方式并沒有太大的變化。究其原因，主要有以下幾個方面：一是部分失地農民在土地被征用前已經有相對穩定的非農就業的崗位和工作，而失地以后對他們的影響不大，原有的就業方式不會改變；二是部分農民在土地被征用后可以得到一筆數量較大的賠償金，在短期內生活沒有太大的壓力，也不會去尋找新的就業崗位和出路，而這部分人就會形成一種“主動性的失業”；三是政府對失地農民的再就業培訓工作力度不大、針對性不強，使得部分想謀求出路的失地農民找不到途徑。

3 4 因征地引發的社會不穩定問題

近年來，因城市建設占用土地問題引發的群體性上訪不斷增加，成為都勻市最主要的不穩定因素之一。以都勻市國土資源局接待（轉辦）信訪件為例，涉及到失地農民問題的案件可以說是占到了所有信訪案件的80%以上。主要反映的問題包括項目建設大量征用土地、對農民的安置補償還有拆遷等方面，因失地引發的貧富差距擴大化、利益沖突情緒化、社會矛盾復雜化、解決民生困難化等問題呈上升蔓延之勢，失地農民集體越級上訪、圍堵政府機關、阻撓城市建設施工等過激行為頻頻發生，解決難度越來越大。

4 促進都勻市失地農民生計可持續的對策

4 1 重點著眼于以人力資本為主的生計可持續發展能力的培育

美國經濟學家舒爾茨的人力資本理論指出，人力資本是一切資源中最重要的，其核心就是要通過教育來不斷提高人的素質和能力。失地農民沒有很高的文化素質以及勞動技能，對于二三產業來說，他們完全沒有任何優勢。因此如果想要解決他們的再就業問題，就需要提高其自身的素質以及能力，將陳舊的思想進行改變，就業觀念需要重新樹立起來。對于這一問題，政府部門應加強人資資本方面的投資，其中更加注重的是對失地農民的職業技能和技術培訓的投資，建立起一個完整的體系，在不同的情況下，進行有針對性的教育，讓農民的就業能力得以提升，對于突如其來的風險，也能夠通過該方法來提高抵御能力 [8]。并且對于招聘了這類人員的企業，需要給他們極大的優惠政策，或者是培養農民自主創業來解決這個就業問題。endprint

4 2 建立和完善社會保障制度

目前在廣大的農村社會保障制度還沒有立法，因此必須盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系中來，讓失地農民享受與城鎮居民同等的待遇 [9]。具體做法應是擴大城鎮養老、醫療、低保的覆蓋面，首先要覆蓋到失地農民，尤其是對于過去征地補償較低的失地農民更應該享受社會保障。為此都勻市委市政府應該制定和出臺相關的政策，將4個方面的社會保障制度即家庭養老保障、就業保障、最低生活保障、醫療保障制度建立好 [10]。而資金可以通過以下幾個方面來獲取，比如說政府出錢，然后社會進行募捐籌集，最后一部分來自于農民自身，這也能夠為失地農民未來的生活提供堅實的保障。

4 3 建立失地農民培訓與就業的服務體系

首先，政府應制定被征地農民農轉非的專門培訓計劃，并劃撥專門的資金保證培訓計劃得以順利實施。其次，應加強職業技術培訓，使失地農民學到一技之長，增強其競爭力和就業的適應能力。再次，應逐步建立城鄉平等統一的勞動力就業市場。通過構建勞動力就業的市場網絡體系，實現用工信息共享，把失地農民納入城鎮就業體系中來。此外，政府應積極探索不同的就業形式，如鼓勵用地企業就地招工安置、劃地安置、投資入股安置等，廣開就業渠道。而對于失地農民從事個體經營、自主創業的，政府應積極地鼓勵并給予一定的政策傾斜和資金支持，為其提供各種創業輔導和服務。同時還可以考慮成立專項資金用于那些自辦實業但有資金困難的失地農民 [11]。通過這些政策和辦法可以調動失地農民的積極性，讓他們逐漸擺脫對于土地和農業的依賴，從而使其參與市場化就業。

4 4 借鑒國際先進經驗，完善征地補償機制、提高征地補償標準

目前，征地補償費是失地農民所能獲得的最直接的收入，是他們最主要的生活來源，同時也是最具爭議和最容易滋生矛盾的焦點。都勻市征地補償經歷了從2004年“黔桂鐵路”耕地14 575元/667 m2到2008年“夏蓉、貴廣”耕地22 400元/667 m2直至2010年全州統一年產值36 000元/667 m2和片區綜合地價52 800元/667 m2。從增長幅度和周期來看，遠遠不能適應 當地征地需求，特別是全州統一年產值和片區綜合地價（黔南府發[2009]31號）的土地補償更不適應實際操作。為此，在今后對于土地的征用及補償安置方面可以借鑒國際的先進經驗，比如說政府征用農民的土地需要給予農民以征地補償，那就可以把征用土地的補償費分為2個部分：即土地征用費和賠償費。前者可看做土地的價值，因其離不開市場，在計算時就必須引進市場機制，并按照征用土地的市場價格給足相應的補償。而后者則是因為土地被征用了以后對土地所有者所造成的經濟和各種損失的補償。這一部分主要是指經濟賠償及安置費用 [12]。只有不斷地完善征地補償制度、提高征地補償的標準，才能確保農民失掉土地而不失“命根子”。

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