法律有了牙齒，然后呢？

王煜

新環保法實施將近一年，無論政府官員還是民間人士，都把“依法環保”列入了對未來五年的展望。然而，這并非一件易事。同時，環保近年來成為舉國關注的熱門話題，這種熱度，是環保人士始料未及的。

“就像一個嬰兒，突然被要求擁有強壯男人般的體魄。”這句話出自一名基層政府環保工作人員之口。而在這樣的輿論氛圍里，民間環保人士同樣深深覺得：理想很豐滿，現實很骨感。

依法行政很重要

徐勇是一名民間環保人士，出生在南通市通州區的鄉村。最初，他在上海做生意，在工作中接觸到公益項目，為之打動，轉向助老助學的公益領域。2011年，他開始專注于環保公益。他的想法是，立足于鄉村，立足于當地，把身邊的污染源找出來，讓它們得到治理。

最近，徐勇從南通市區沿著長江走到啟東，舉報了沿線35家涉嫌非法排污的企業。南通有4000多家危化品企業，這個數量在江蘇省排名第二，這尤其引起了他的關注。從今年5月開始，他關注網民對南通危化品企業的投訴，搜集了被投訴最集中的150家，準備一一開始申請公開它們的環評報告、提起行政復議，甚至采取行政訴訟和公益民事訴訟。

徐勇遇到了不少麻煩。他告訴《新民周刊》，當地環保局的人接到他的申請后，不是先積極回應，而是先和村鎮干部一起到他家里來做工作，要他別再做下去了。還有一次，環保部的工作小組到南通來檢查，徐勇本來約了其中一名官員面談反映情況，結果這事被當地政府人士知道。“那天從早到晚，我家里來了一臺又一臺車，下來一撥又一撥人，都是各級政府人士來勸我別‘告狀’的。”徐勇苦笑。

之所以這么被“關注”，還因為徐勇做環保的范圍并不限于南通。近幾年，他到過內蒙、福建、湖南等地，對當地的污染情況進行實地調研，向環保部門和媒體舉報。例如，去年他就在網上得到線索，前往湖南常德桃源縣調查當地鋁廠的污染事件，后來把相關證據爆料給媒體，得到央視等的報道，引起當地政府的關注。

要做行政訴訟和公益訴訟，必然要用到新環保法。在徐勇看來，新環保法雖然號稱“史上最嚴厲”，但在實際操作中還是有不少問題。他舉例說，在申請公開一家企業的環評報告時，通州環保局稱報告已移送到檔案局;他找到檔案局，后者稱根據檔案法，他們只是保管單位，無權公開，又讓徐勇去找通州區政府;通州區政府再把此事轉到環保局……最后，環保局給他的回復是“不予公開”。同時，他最近提出的要求環保局公開企業環評公告的18份行政復議，也都無一例外被拒絕。

徐勇說，在這些拒絕他申請的公文中，都引用了國務院、最高法等機構對政府信息公開條例的相關說明、解釋，以及檔案法等法律條文，但是在他看來，“這些列出的法律依據都是不當的”。當他表示將進行行政訴訟時，當地環保局回復：我們做好了充分的準備來應訴。

徐勇評論，至少在程序上，環保局還是按規定做了，這比以前的不聞不問還是有所進步。只是，到底政府能不能依法行政，讓環保法真正落實，他表示“（行政訴訟）這個官司要打打看才知道”。

要做訴訟，關鍵的是要舉證。目前，像徐勇這樣的民間環保人士采集的樣本證據在訴訟中只能作為參考，而沒有被法院認可的效力。徐勇希望在接下來的幾年里，能出現一批能出具法院認可證據的，愿意為環保公益訴訟提供檢測的第三方機構。而當下的情況是，“許多檢測機構聽說我是要拿它的數據去做公益訴訟，立馬嚇得不敢再跟我聯系了”。還有不少機構具有官方背景，他們由于利益相關關系，也不愿為民間人士去做檢測。

現在，徐勇的規劃是在近幾年內注冊專注于環保的“綠色南通文化傳播中心”。盡管目前的注冊之路受到很多阻礙，他還是充滿信心。

頂層設計要跟上

張洪峰是環保局工作人員，從行動上而言，他和徐勇在做同一件事：努力讓新環保法真正發揮威力。法學專業出身的張洪峰現任湖南省湘潭市雨湖區環保局副局長，他不僅是政府環保官員，也是網絡上著名的維權先鋒，曾被評為“中國首屆網絡3.15十大維權人物”、“湖南十大最具影響力法治人物”。

2015年1月4日，新環保法施行后的第一個工作日，張洪峰就帶領他的同事，對當地9家污染嚴重的企業下達《責令停止排污決定書》。三天后，將3家拒不執行《責令書》的企業責任人移送公安機關行政拘留。這是新環保法實施后，全國各地實施行政拘留的首例，是對新法中“行政拘留”這一塊最迅速的反應。

張洪峰很清楚，先做就意味著可能先錯，但他依然很堅定，“你不去做，法律就是一紙空文”。后來的5月14日，雨湖區環保局又對當地一家違法排污企業按新環保法實施按日計罰處理，每日處罰金10萬元，7天處罰金額共計70萬元，這也是新環保法后，湖南省首次對排污企業實施“按日計罰”。

在他看來，新環保法雖然“有了牙齒”，可是要真正“實施最嚴格的環境保護制度”，還存在很多環保部門不敢用、不會用的情況，在將來會有許多要解決的新問題。

張洪峰在實施國內首例依據環保法行政拘留時就遇到了尷尬：以往實行“拘留”，基本采用跳轉到治安管理處罰法的方式，而新環保法直接說明可以“處以拘留”，然而，張洪峰在登記時發現公安系統沒有“環保法”這個選項。最后，張洪峰和工作人員們只能手寫一份處罰決定書。事后，他立即向公安局報告該情況，第二天，當地公安就增加了這一選項。

在張洪峰看來，環保是一個“突然被重視”的領域，基礎設施很差。“例如，國土局下面有國土所，公安局下面有派出所，而環保局沒有。環保局是一個小部門，人員結構、知識結構都沒跟上公眾的要求。”他說，江浙滬地區，每年從環保部門移交公安的刑事案件有一千多例，而湖南的這個數據只有幾十例。“是江浙滬的環境犯罪特別多、湖南特別少嗎？不是，是我們的辦案能力不夠。”

張洪峰很期待未來五年里，中央能落實關于環保的一系列頂層設計改革。

他說，如果能像林業公安一樣，設立專門的“環境公安”，那對涉及環境的違法犯罪行為的打擊力度和速度將會加快。在此之前，一些地方已有相關嘗試：2014年12月30日，雨湖公安分局駐雨湖區環保局聯絡室正式掛牌，這是湖南首個公安機關駐環保局聯絡室。張洪峰說，到現在，公安駐環保局聯絡室已基本在湖南省內普及，“但光有聯絡室還不夠，重點是雙方要共同展開辦案能力建設”。

新環保法還要進一步細化和修訂，這是許多有識之士的共識。在此之外，張洪峰還提出，光環保法一部修改了是不夠的，例如大氣污染防治法、水污染防治法等，都是與環保法同等級的法律。在下一個五年，這些相關配套的法律也應該做出相應修改。

“權責不對等”，這也是一直以來困擾張洪峰的問題。“環保并不只是環保局的事。”他舉例說，公眾會認為，只要是水污染都是環保部門的事;其實不然，環保部門主要負責對工業污水進行監管，對城市生活污水的管理歸口在住建部門。這就涉及到環保部門的升格。他說，如果能仿照食品安全委員會、安全委員會的做法，成立協調各相關部門的“環保委員會”，將環保領域涉及到的環保、住建、林業、農業、城管等各個部門統一協調起來，由高一級別的行政長官總掛帥，或許能有效地解決這個問題。實際上，現在已經有些地方按上述思路，在嘗試把環保局改為“生態文明委員會”。

在張洪峰看來，十八屆五中全會公報提到的“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”，究竟如何實行，還要等待具體的政策。在那之前，他覺得環境監察部門的身份問題也應該在“十三五”解決，目前，環境監察部門是屬于事業單位，受環保部門委托辦案，是沒有獨立的行政執法權的，這就帶來一系列問題……

在他心中，“十三五”，關于環保可以做的很多，而他和以往一樣，做好了“試錯”的準備。