氣候談判那些年

劉朝暉

從1995年開始，《聯合國氣候變化框架公約》的締約國每年都會召開一次大會。在阻力與困境中，全球氣候談判從未一帆風順，但總在堅定地前行。

氣候變化應對問題已經不僅僅是一個環保問題，還是一個政治問題，更是一個發展問題。從1992年巴西里約熱內盧聯合國環境與發展大會開始，氣候談判，在這樣的爭執與辯論中已經走過了23個春秋。從里約熱內盧到京都、到巴厘島，再到哥本哈根，再到巴黎，全人類共同應對氣候變化、拯救地球的漫漫征程，始終處于坎坷與希望的交織中。自《聯合國氣候變化框架公約》出臺后，從1995年開始，公約的締約國每年都會召開一次締約方大會。盡管分歧與矛盾一直存在，但是在阻力與困境中，全球社會控制氣候變化的努力一直在堅定地前行。

全球攜手里約啟程

自上世紀80年代起，全球氣候變化問題引起了科學界、各國政府和國際社會的普遍關注。1988年聯合國大會討論了馬耳他提出的關于“氣候是人類共同財富的一部分”的提案，并通過了“為當代和后代人類保護全球氣候”的聯大第43/53號決議。

根據該決議，聯合國環境規劃署（UNEP）和世界氣象組織（WMO）于1988年成立了政府間氣候變化專門委員會（IPCC）。經5次會議，歷時17個月， 1992年5月9日政府間氣候變化談判委員會在紐約通過《聯合國氣候變化框架公約》。

1992年6月，聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧召開。此次會議有170多個國家的代表參加，100多位國家元首或政府首腦與會，規模空前。此前一個月通過的《聯合國氣候變化框架公約》在會議期間正式開放簽字。

《聯合國氣候變化框架公約》是世界上第一個為全面控制溫室氣體排放、應對全球變暖的國際公約，但會議未能就發達國家應提供的資金援助和技術轉讓達成具體協議。發達國家普遍逃避和轉嫁責任，成為氣候談判路途坎坷的重要原因。但不管怎么說，在里約大會上，全球攜手應對氣候變化的征途，從此開啟。

步履艱難的京都談判

《聯合國氣候變化框架公約》本身從談判到出爐僅用了一年多時間。不過，真正的談判才剛剛開始。根據《公約》規定，可以在任何一屆締約方大會上通過議定書，即應對氣候變化問題具體的、具有法律效力的文書。1994年，《公約》生效。此后，關于簽訂一份議定書的談判開始。經過兩年多艱苦的談判，《京都議定書》草案出現在1997年在日本京都舉行的《公約》第三次締約方大會上，在這一談判過程中同樣經歷了發展中國家與發達國家的激烈斗爭，歷經艱辛。

全球變暖主要是由于發達國家長期大量排放二氧化碳等溫室氣體造成的，這已是人所共知的事情。為了進一步加強發達國家在2000年之后減排溫室氣體的力度，本次京都大會特地將削減發達國家的溫室氣體排放量作為中心議題予以審議。但是，發達國家并沒有將全球利益放在首位，首先考慮的卻是自身的利害關系，因此它們自己提出的減排目標都比較低。

當時，美國在京都大會的事務級談判階段一直頑固地堅持“不減排”（按美方說法是“減排0%”）立場。美方還先后派出兩批參議員來京都坐鎮監督施壓，不許本國談判代表讓步。美國代表甚至表示：“如果不規定發展中國家將來也承擔減排義務，那就不簽署《京都議定書》。”美國的頑固立場引起了與會各方的普遍關注和強烈不滿。

最終，在經過輪番激烈的討論和各方的妥協，37個發達國家不得不在《京都議定書》上簽字。《京都議定書》規定了有法律約束力的第一承諾期（2008-2012）主要工業發達國家的溫室氣體量化減排指標，并要求它們向發展中國家提供減排所需的資金及技術支持，發展中國家則不承擔強制減排義務。

然而，由于一些發達國家缺乏政治誠意，在履行《京都議定書》義務方面進展十分緩慢。2001年，剛開始其第一任期的美國總統布什干脆宣布美國退出《京都議定書》，給氣候談判蒙上了陰影，并產生了深遠的消極影響。

受此影響，《京都議定書》于2005年才生效。而此時離該議定書誕生已有8年，離第一承諾期到期僅剩7年時間。實際上，多數發達國家并未完成其第一承諾期的承諾。

飆淚巴厘島路線圖

美國退出《京都議定書》，長期游離于京都體系之外，成為《京都議定書》的“硬傷”。發達國家對議定書沒有為發展中國家規定強制性減排義務也耿耿于懷。大多數議定書發達國家締約方開始著眼于推動在2012年后建立新的減排協議“取代”議定書，對已啟動的有關第二承諾期進一步減排指標的談判采取拖延戰術，期待以拖待變。

有鑒于《京都議定書》的經歷，為保證在2009年就2012年議定書第一承諾期到期后的全球減排達成新的協議，人們將希望寄托在2007年12月在印尼巴厘島舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第13次締約方大會上。

這次大會上各方對《京都議定書》第一承諾期到期后全球應對氣候變化的問題進行了激烈討論，還出現了許多戲劇性的事件，包括大會秘書長德·布爾“飆淚路線圖”的經典一幕。

在數天的徹夜談判后，最后一夜，一份《巴厘島路線圖》草案擺上了桌面。除了美國以外，所有國家都已同意簽署。發展中國家代表猛烈抨擊美國的立場，雙方僵持不下，路線圖面臨“胎死腹中”的厄運。巴布亞新幾內亞代表還在美國代表發言時搶下話筒，抨擊美國“要么帶頭，要么滾開”。

這時大會主持人德·布爾突然淚流滂沱、泣不成聲，并暫時退出會場，讓在場的所有人都驚呆了。但在一個小時后他回到會場時，美國代表居然在最后時刻也改變立場，同意了“巴厘路線圖”，大會也在掌聲和歡呼聲中喜劇般地結束。

“巴厘路線圖”最具特點的是它設計了“雙軌制”談判路徑，分別是《公約》下的長期合作特設工作組和《京都議定書》特設工作組談判。按照“雙軌制”要求，一方面，簽署《議定書》的發達國家要執行其規定，承諾2012年以后的大幅度量化減排指標。另一方面，發展中國家和未簽署《議定書》的發達國家則要在《公約》下采取進一步應對氣候變化的措施。

哥本哈根看到希望

唇槍舌劍、合縱連橫，氣候談判的場面長期以來未有變化。2009年年底哥本哈根聯合國氣候變化的國際談判依然如故。

按照“巴厘路線圖”，2009年底的哥本哈根氣候大會本應完成談判。不過，這次大會雖然通過了《哥本哈根協議》，但在減排承諾、長期目標、資金和技術等問題上均未達成一致，回避了南北雙方的根本矛盾，也未涉及最終談判結果的法律形式問題，各方分歧還是過大。

《哥本哈根協議》提出了到本世紀末把溫度升幅控制在與工業革命前相比2攝氏度以內的目標。它雖然不是法律性公約，但作為領導人達成的政治文件，但為今后的談判打下了基礎，具有重要政治指導意義。

全球氣候談判的列車將在哥本哈根站之后繼續前行，哥本哈根沒有成為一個句號，而僅僅是一個逗號。各國決定，將繼續沿著雙軌制推動談判。正如聯合國秘書長潘基文所言，“哥本哈根大會是朝著正確的方向邁出了一步”。

2009年哥本哈根氣候大會和2010年墨西哥坎昆氣候大會對發達國家向發展中國家提供額外的資金支持做出了安排，決定建立幫助發展中國家減緩和適應氣候變化的綠色氣候基金。根據計劃，發達國家在2013年到2020年間，每年提供1000億美元資金，幫助發展中國家應對氣候變化。作為過渡，在2010年至2012年間，發達國家應出資300億美元作為快速啟動資金。

2011年德班氣候大會與會各方在做出妥協后同意成立“加強行動德班平臺特設工作組”（簡稱“德班平臺”），負責在2015年前形成適用于《公約》所有締約方的法律文件或法律成果，作為2020年后各方貫徹和加強《公約》、減排溫室氣體和應對氣候變化的依據。綠色氣候基金在2011年德班大會上也正式啟動，被確定為《公約》框架下金融機制的操作實體。

2014年9月，聯合國氣候峰會在紐約聯合國總部舉行。聯合國秘書長潘基文總結了此次峰會成果的五個要點：一是各國領導人就在2015年巴黎氣候大會上達成富有意義和具有普遍性的氣候協議作出了強有力的承諾;二是公共和私營部門指明了氣候融資途徑;三是政府和企業領導人支持通過多種手段實施碳定價機制;四是證明了加強應對氣候的能力是一項明智而必要的投資;五是將建立新聯盟應對各種氣候挑戰。此次峰會取得了預期的效果，但并未觸及2020年后國際社會應對氣候變化的各項具體問題。

23年來的漫漫征程，全球氣候談判從未一帆風順，但總在堅定地前行。面對新形勢，國際社會亟需凝聚新的政治共識。