尋找PPP模式 “最大公約數(shù)”

王久彬

當(dāng)前PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）項(xiàng)目融資模式已得到較大范圍的認(rèn)可，各主管部門(mén)都在組織研究、深入學(xué)習(xí)PPP模式的規(guī)則、運(yùn)作方式，也都在積極引入各類(lèi)市場(chǎng)主體，靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類(lèi)金融工具，推進(jìn)建立期限匹配、成本適當(dāng)以及多元可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制，也都推出了眾多的PPP項(xiàng)目。

PPP模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司。現(xiàn)在各地都推出了很多PPP模式的項(xiàng)目，但并不都是得到了預(yù)期的響應(yīng)。為什么都是PPP模式，響應(yīng)效果不同，問(wèn)題出現(xiàn)在哪里？通過(guò)對(duì)PPP模式內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，可以說(shuō)響應(yīng)效果不同的根本原因，就在于PPP模式項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程中對(duì)PPP模式內(nèi)涵的表達(dá)與運(yùn)用出現(xiàn)了差異。

那么，PPP模式內(nèi)涵的根本是什么？用一句話講，PPP模式內(nèi)涵就是市場(chǎng)對(duì)資源的配置起決定作用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中一種表現(xiàn)方式。哪一個(gè)具體項(xiàng)目對(duì)這一內(nèi)涵體現(xiàn)得好、具體，哪一個(gè)項(xiàng)目得到響應(yīng)的程度就高，哪一個(gè)具體項(xiàng)目對(duì)這一內(nèi)涵體現(xiàn)得不具體、模糊，其得到的響應(yīng)就不好。PPP是公共資金與私營(yíng)資金的結(jié)合物，是具有公共服務(wù)性質(zhì)的公共資金與具有營(yíng)利性質(zhì)或定向性質(zhì)的民營(yíng)資本結(jié)合在一起，二者能夠走到一起的前提就是公共資金使用者在PPP項(xiàng)目中對(duì)市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定作用的尊重，及營(yíng)利性質(zhì)的民營(yíng)資本使用者在PPP項(xiàng)目中對(duì)公共資金公共服務(wù)屬性的尊重。兩個(gè)尊重高度一致是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

只有成功的PPP項(xiàng)目才可引進(jìn)民營(yíng)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，解決公共資金在公共基礎(chǔ)建設(shè)當(dāng)期投入不足的問(wèn)題，也可解決民營(yíng)資本在投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所擔(dān)心的無(wú)回報(bào)問(wèn)題，并通過(guò)雙方共同努力降低經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到雙方共贏目的。

從各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)PPP的理解來(lái)看，PPP有廣義和狹義之分。狹義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)OT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）、DBFO（設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—經(jīng)營(yíng)）等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值原則。

PPP有兩個(gè)基本條件，一個(gè)是政府的公共投資項(xiàng)目，是政府職責(zé)分內(nèi)的事情;另外一個(gè)要有社會(huì)資本參與完成。除了這兩個(gè)基本條件，還有一個(gè)，要把提供的產(chǎn)品和服務(wù)的績(jī)效與政府的支出掛鉤。因此，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目。

目前，我國(guó)推廣PPP模式，BOT與TOT是兩種主要形式。BOT對(duì)新生的債務(wù)有很好的移植作用，BOT這種方式最大的特點(diǎn)就是將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)有期限地抵押以獲得項(xiàng)目融資，或者說(shuō)是基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)有項(xiàng)目民營(yíng)化。而TOT則是一種通過(guò)出售現(xiàn)有資產(chǎn)以獲得增量資金進(jìn)行新建項(xiàng)目融資的新型融資方式。TOT，即由原來(lái)政府建成可收費(fèi)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)部門(mén)，然后由社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，到期后再轉(zhuǎn)讓給政府。除了BOT、TOT之外，DBFO則是一種更加廣泛的PPP模式。

事實(shí)上，不論采用哪種模式，其實(shí)質(zhì)都是市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金配置的一種表現(xiàn)方式，推動(dòng)PPP除了有利于融資外，還可以提高經(jīng)營(yíng)的效率。借助于社會(huì)力量，借助于專(zhuān)業(yè)化的力量，它能夠比較好地解決當(dāng)前政府投資領(lǐng)域存在的一些低效、低質(zhì)的問(wèn)題。如果對(duì)PPP模式內(nèi)涵認(rèn)識(shí)模糊，很容易將其作為一種形式包裝，而行使資信融資的老套路，這也是當(dāng)前眾多PPP叫好不叫座的核心所在。

（作者系銀川市委常委，銀川經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委書(shū)記、管委會(huì)主任）