中金稱“政府存款21萬億”說法有誤

王紅茹

近日，中金公司分析師一篇名為《政府儲蓄持續增加大幅拖累經濟增長》的文章在網上廣泛傳播。文章指出，截至今年9月底，政府機關團體存款接近21萬億元，較2011年底增加10萬億元，其增速比名義GDP增速高了10個百分點。

文章中提出，政府儲蓄意味著大量資金閑置，造成資金使用效率的低下和資源浪費。增加的政府儲蓄是財政支出的漏損，進入實體經濟的支出遠低于賬面支出，在當前經濟低迷的情況下，致使積極財政政策的效果大打折扣。

21萬億，這個數字是中國政府為應對2008年金融危機，推動經濟增長所推出的4萬億投資計劃的5倍多。很多人疑惑：這些政府儲蓄是應該趴在賬面上，還是該拿出來用于經濟發展？

財政部財科所公共資產研究室主任文宗瑜向《中國經濟周刊》記者表示，我國GDP總量是60多萬億元，今年將接近70萬億元，“人吃馬喂”所有開銷算下來，21萬億不算多。此外在機關團體存款中還有一部分是與軍隊相關聯的費用，還要考慮維持軍隊的費用，“總體看，政府存款這部分資金服務經濟發展雖然有空間，但空間不是特別大。”

“政府機關團體存款21萬億元”表述有誤

《政府儲蓄持續增加大幅拖累經濟增長》一文中提出，截止到今年9月底，政府機關團體存款接近21萬億元，并且將經濟增速放緩的原因，指向過多的政府存款。

“21萬億”這一數據一出，就被中外媒體廣泛引用，影響力極大。

記者在中國人民銀行公布的《金融機構本外幣信貸收支表》上找到了相關的數據來源。統計顯示，政府存款包括財政性存款和機關團體存款，截止到今年9月底，財政性存款為4.1萬億元，機關團體存款為20.99萬億元，兩個數據加起來共有約25萬億元。統計表后面的注釋中并未對于機關團體的構成給出相應的解釋。中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華直截了當地向《中國經濟周刊》記者指出，《政府儲蓄持續增加大幅拖累經濟增長》一文簡單地將21萬億元機關團體存款表述為“政府機關團體存款”并不準確。

汪德華介紹說：“財政性存款主要是指政府部門的存款余額，而機關團體存款是指機關、人民團體的存款，包括醫院、學校、協會、事業單位等。這是兩個不同的概念，不能混為一談。‘政府機關團體’的說法，易讓人誤以為其主體是政府機關。而事實上，‘機關團體’的主體是各類事業單位、人民團體。而且，‘機關團體’存款的主要來源并非一般公共預算財政資金，后者的存量資金已體現在‘財政性存款’之中。”

4.1萬億元財政性存款相比從前已有所下降

那4.1萬億元的財政性存款又從何而來？其實，“財政性存款”的另一個官方稱謂叫“財政存量資金”。

所謂財政存量資金，通俗地說就是在歷年預算中已安排的財政支出，但未在當年實際花掉，不斷積累下來的財政資金。財政存量資金主要體現為年末國庫在央行的存款，以及其他財政專戶或部門賬戶里的存款。

統計顯示，2010年—2014年年末，財政性存款分別為2.5萬億元、2.6萬億元、2.4萬億元、3.0萬億元和3.5萬億元，基本上呈逐年上升趨勢。

出現如此大規模財政性存款的原因有諸多方面。汪德華向《中國經濟周刊》記者分析，一是正常的制度安排，如中央預算穩定調節基金等要求存下來的資金，但這類資金量較小;二是財政收入中專款專用類資金較多，如各類政府性基金在制度上就要求不能安排他用，容易沉淀下來;三是每年預算安排的資金，但當年無法使用，只能不斷結轉到下一年。

事實上，使用財政資金有諸多要求。據記者了解，目前很多政府投資項目有很多前置性審批，比如環保的評估等都需要時間，這樣就導致近10年政府投資的支出渠道不太暢通。此外，由于現在花錢比較嚴格，受到的約束比較多，預算執行比較慢，也會產生花不掉的情況。所以在賬面上就呈現出了財政性存款不斷增加的現象。

“大規模財政存量資金的存在，一方面反映了現行預算制度中專項支出、專款專用支出、采取掛鉤機制的法定支出比重過高等制度性原因，另一方面反映了預算編制的準確性、科學性不夠，預算執行約束力不強等管理上的原因。”汪德華說。

為盤活財政存量資金，近幾年，國務院和財政部已出臺多項政策，加大努力使“閑置”的政府資金發揮作用。

盤活財政存量資金，是國務院在2013年年中舉行的國務院常務會議上首次提出的。之后，在2014年年末出臺的國辦發〔2014〕70號文，將盤活財政存量資金工作從財政層面提升到政府層面。2015年年初，財政部對中央和地方盤活財政存量資金工作分別出臺落實文件，明確相關標準，布置相關工作。今年3月，財政部各地專員辦還組織了專項檢查，督促地方加大工作力度。4月1日，李克強總理主持召開國務院常務會議，將盤活統籌沉淀的存量財政資金的重要性提升到一個新的高度。國務院常務會議要求，要抓緊出臺方案，完善相關規定，對統籌使用沉淀的存量財政資金建立任務清單和時間表，對工作不力的嚴肅追責。

但是，在政策密集出臺后的當下，陡然間冒出了“21萬億”這一數據，難免讓人產生出臺的相關政策是否真正起到了作用的疑惑。

“其實，到目前為止，財政存量資金持續上升的勢頭已經被抑制。”汪德華說。

汪德華的判斷并非沒有依據。央行《金融機構本外幣信貸收支表》統計顯示，財政性存款在2015年的前9個月基本維持在4萬億元左右的規模，上下略有浮動，總體呈下降趨勢。

“今年財政存款的情況相比去年已經好了一些，以9月份數據為例，往年財政存款都在上升，今年9月份的財政存款較2014年已經略有下降。” 汪德華說，今年是新預算法實施的第一年，中央對盤活財政存量資金高度重視，審計署也將其作為穩增長政策審計的重點內容之一，政策還是起了一定作用。

政府存款并非都是資金閑置

中金分析師的文章指出，政府儲蓄意味著大量資金閑置，造成資金使用效率的低下和資源浪費。增加的政府儲蓄是財政支出的漏損，進入實體經濟的支出遠低于賬面支出，在當前經濟低迷的情況下，致使積極財政政策的效果大打折扣。

“資金閑置”的說法也讓學者提出異議，文宗瑜向《中國經濟周刊》記者表示，21萬億元機關團體存款不能被稱為閑置資金，這些資金是有特殊用途的。“這部分錢是提供公共產品和公共服務的，如果投資出去，會把整個社會節奏打亂。”

中金分析師的報告還提出，2012年—2014年每年增加的政府儲蓄占GDP的3.2%～3.8%。政府儲蓄大量增加，而不是將收入更多地用于開支，勢必對經濟增長有拖累作用。假設政府儲蓄增速降到名義GDP的增速，根據在《減輕稅負優于增加政府支出》報告中測算出的中國財政支出乘數1.08，那么，2012年后每年額外增加的政府儲蓄（占GDP的1.4%～1.8%）拖累GDP 1.5%～1.9個百分點。

政府存款是否對經濟增長有拖累作用？學界對這一問題的看法不一。汪德華認為，機關團體花錢放緩，會影響總需求，對經濟增長存在一定拖累作用。但簡單認為經濟形勢需要，政府可以一紙命令，讓各類機關團體加快資金使用，這是不對的，會干擾整個公共部門管理體系。這種看法沒有準確理解機關團體存款的性質，誤將其視為與一般公共預算資金性質相同。釋放財政存量資金，而非機關團體存款，才是宏觀經濟政策的著力點。

對于機關團體存款，文宗瑜認為這個錢不能大動。在他看來，目前我國的130萬個事業單位均屬于機關團體。而機關團體中有很多預付款，比如醫院收取的押金、學校收取的學費等費用很多是要支出去的，是沒辦法盤活的，如果全拿出來單位就運轉不動了。“假如你是清華大學的校長，看賬目上有10個億，你給借出去了，但是到了年底，教師的工資一天都不能拖，如果到時拿不出錢來，會出事的。”

除了巨額的機關團體存款，大家的關注點還集中在4.1萬億元的財政性存款上。

事實上，財政性存款在所有國家都會或多或少地存在，但是，中國的特殊性在于存款的規模特別大。因此，“盤活財政存量資金”在當下的中國意義重大。

汪德華認為，盤活財政性存款的思路和方向，一是要抑制新增存量資金;二是將過去已安排但未發生實際支出的存量資金，真正花掉，或重新安排支出，讓財政資金進入實體經濟，起到擴張總需求的效果，以期達到宏觀經濟上與財政赤字一樣的效果。

但是，對于4.1萬億元的財政性存款是否需要盤活，文宗瑜有不同的看法。

“4.1萬億元財政性存款是政府履行自身職能、迫切需要時可借助的資金，有這么多存款是正常的。”文宗瑜給記者算了一筆賬：我國一年的財政收入差不多是13萬億元左右，再加上國債大概是14萬億元，把這14萬億元分到四個季度中，每季度3.5萬億元左右，基本上能對得上。

“這其中包括‘人吃馬喂’、供水電氣熱、基本維修等諸多事項，所以這個錢不能全投出去，應該是有智慧地拉動經濟增長，但這個量很少，不會超過5000億到8000億。”文宗瑜說。