中國國企改革不宜復制淡馬錫模式

陳九霖

中國國企改革醞釀多年，前后思路和方案不少。有的外媒最近正在熱炒，稱最新的改革方案將是借鑒新加坡主權基金淡馬錫（Temasek）的模式，對經營性國企進行混合所有制改革，同時也推動國資委的職能由管企業向管資本轉變。

淡馬錫究竟是家什么性質的公司？淡馬錫模式的精髓是什么？淡馬錫模式對于中國國有資產管理改革又有哪些啟迪？要回答這些問題，需要我們了解淡馬錫模式誕生的歷史條件和具體國情。

“淡馬錫模式”的精髓

淡馬錫成立于1974年，是一家以市場化方式運營的政府投資公司，新加坡財政部對其擁有100%的股權。它所持有的企業股票市值占到新加坡股市的47%，營業收入占到國民生產總值的13%。截至2015年3月31日，淡馬錫的投資組合中共涉及45家公司，包含能源與資源、交通與工業、金融服務、生命科學與農業、電信媒體與科技、消費與房地產等六大領域，已成為新加坡經濟命脈的主宰者和政府進行國資運營的操盤手。

所謂淡馬錫模式，就是構建政府、國資運作平臺、企業的三層架構。在宏觀層面由政府牢牢掌控，而在微觀運行層面由職業經理負責，形成了一套獨特的國企改革與國資管理的“淡馬錫模式”。所有權與經營權的分離，正是淡馬錫模式的精髓所在。

淡馬錫模式值得借鑒的經驗主要有以下幾點：第一，完全市場化，實現了政企分離。淡馬錫依靠產權紐帶管理國有企業。也就是說，淡馬錫是依據授權對其所屬公司（淡聯企業）行使出資人職權的商業化主體，其定位已實現政企分開。第二，在治理結構層面，董事會的建立劃清了政府與淡馬錫、淡馬錫與被投資企業之間的邊界。淡馬錫所投資國有企業的董事會起到了“防火墻”的作用，阻斷了政府的不當介入。第三，堅持高度化、市場化的人才選聘機制。

淡馬錫模式不適合中國

本人曾在新加坡工作和生活11年之久，與淡馬錫有過較密切的交往。事實上，淡馬錫一度是中國航油（新加坡）股份有限公司的重要股東之一。以我對淡馬錫的了解，我認為不應過度炒作“淡馬錫”這一概念，這是因為：無論從其誕生的歷史背景、運作現狀，還是它所折射的本土化環境來看，淡馬錫的成功有其特有的語境，中國不宜復制或移植這一模式。

首先，新加坡市場有別于我國。新加坡是一個彈丸小國，市場狹小，但資本市場發達，這為淡馬錫的投資與管理提供了便利。我國的情況則大為不同：國企規模極大但資本市場卻欠成熟。新加坡國有資產只有不到1萬億的規模，我國國企資產總額超100萬億，完全不在一個量級。淡馬錫管理的國有企業實有45家，我國中央以及地方控股的國企多達15.5萬家，且成分復雜。我國國企的改革，涉及到一整套從中央到地方大量國有資產到資本布局的調整。這不是一個淡馬錫模式可以簡單套用的問題。

其次，新加坡特殊的國情在一定程度上解決了國有資本產權人缺失的問題，而我國難以克服國企產權人缺失這一“痼疾”。淡馬錫是新加坡實現國家戰略的一個重要工具，而且，一直被李光耀家族強勢控制。李光耀長子李顯龍是政府總理，李顯龍夫人何晶是淡馬錫CEO。這種家族掌控模式使得新加坡的國有資本和國有企業產權缺失的問題并不嚴重。而中國國有資本和企業存在產權人缺失和不明晰的問題，顯然難以借助新加坡那種家族控制模式。

再次，淡馬錫實際上投資和管理的企業，大多是市場化環境下成長起來的企業，而我國傳統的國企市場化程度相對偏低。新加坡建國初期，在私人資本不足的情況下，新加坡政府便創辦了一批隸屬于財政部的國有企業。1974年淡馬錫成立，其初衷是整合國有企業，以便充分發揮國有企業在經營中的作用。1986年至1998年，新加坡進入奇跡發展階段，“淡馬錫模式”才逐漸成型，成為亞洲最龐大的主權財富基金。

1985年，淡馬錫出臺了完整的國有企業布局調整計劃，凡是非戰略性的、不需要政府主導的行業，政府投資公司均要退出。淡馬錫的投資理念是，一旦行業成熟到私營企業可以進入時，國有企業就從中退出。因此，淡馬錫所管理的企業所在的行業環境，一定是趨向市場化的。而中國的國有企業大多是由計劃經濟轉變過來的，還有很沉重的歷史包袱，政企不分現象仍然突出。

我國國企改革不缺思路，以前提出過的一系列改革方案也都是切實可行的，但關鍵在于落實。

最后，淡馬錫模式本身容易引起國際市場的警覺，以中國的經濟體量，仿效新加坡的模式更容易引起國際市場的波瀾。歷史上，淡馬錫強烈的政府背景，在海外投資中也引發了不少民族主義情緒。例如，2006年，泰國首相他信家族控股的西那瓦集團與淡馬錫達成協議，以約合18.8億美元的價格將西那瓦集團49.6%的控股權出售給淡馬錫。這場交易激起泰國大規模的民族主義反彈，并引發了泰國的政治危機。中國政府成立相應的投資基金，并參與海外市場的投資和并購，特別是參與能源資源、電信等關鍵領域和行業的投資，極易引發東道國的民族主義情緒和對國家安全的關注。

“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳。” 我國學習淡馬錫的模式設立國有產業投資基金，并以此推進中國國有企業混合所有制改革，可能在一定程度上提升國有資本和企業效率，但簡單套用或借用淡馬錫模式改革，單靠成立一個類似淡馬錫式的“夾心”機構就來解決中國國企的癥結，有點隔靴搔癢。中國國有企業的改革要想取得成功，還需要結合自身實際，更多地參照歐美發達國家的先進經驗，進行復雜的、系統性和科學的制度設計。

中國國企改革要對癥下藥

那么，中國國企改革應該遵循一種怎樣的路徑？筆者以自己在國企工作26年的經歷認為，我國國企改革應從克服自身的弊端入手，按照十八屆三中全會的決定，發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，而且，還要根本性地改變目前政府對國有企業的管理方式。具體建議有以下幾點：

第一，去行政化。我國應當從根本上反思和改革政府對國企的管理體制，更好地發揮出資人義務。國有企業若采取政企合一的方式，會使得政府既是制定法律與政策的“裁判員”，又是直接負責企業經營的“運動員”，且容易引發由權力尋租而滋生的腐敗問題。我國國企目前的管理，在決策體制、用人機制、分配方式等方面，都在沿用長期以來的行政體系。比如，一項投資決策往往在經過了企業內部多層次決策后，還在外部要經過國資委、發改委、商務部、外管局甚至國務院等多層審批。這不僅發揮不了企業的積極性并削弱了企業的責任心，而且，還極大地影響了決策效力，錯失重大商業機會。

國企改革的重要內容之一，就是要提升企業運行市場化水平，把該由企業決策的內容交由企業，并由企業承擔決策責任;把該由政府履行的出資人義務落實到實處，而不是參與到本應該由企業所做的具體決策之中。而國企內部，也不應該以行政長官方式經營企業，一定得把企業實實在在地當作企業來經營。

第二，實現股權多元化。在我國范圍內的各種所有制企業，都是納稅人，都一樣地產生就業機會，都是我國經濟的組成部分。我們不應絕對地認為國有企業就必須做到政府控股，或者是政府占絕對控股地位;同樣，國企投資并購，也不必都要控股。適度地股權多元化，包括允許民間資本參股甚至控股、鼓勵國有企業管理層和員工持股，都是可以嘗試的。通過股權多元化完善公司治理，可以更好地調動各方面的積極性，充分發揮國有資產的作用，提升企業運營的效率。

第三，政府和國企要有所為、有所不為，逐步推動國有資本從競爭性領域退出。對于那些具有政治和經濟戰略意義的、關系國計民生的行業，國家應加強控股權，而對市場化程度較高的競爭性行業，應該由民營企業控股或國家相對控股。競爭性領域的國企，可以在行業發展早期重點從事行業內關鍵和共性的技術研發，待國內技術和市場發展相對成熟后，逐步通過一定比例的股權出售，鼓勵社會資本進入。當市場失靈時，國企和國有資本要毫不含糊地進入私人企業難以進入的市場，當市場成熟時也要毫不猶豫地退出。

我通過20多年的國企親身經歷與觀察發現，我國國企改革并非沒有思路，以前提出過的一系列改革方案（如上面提到的三個方面）也都是切實可行的，但關鍵在于落實。

總之，只要是遵循了市場經濟規律，參考了發達國家的先進經驗，并結合了自身的實際，這樣的方案就是好的方案，這樣的改革就會有所成效。那種套用什么什么“模式”的做法，永遠是邯鄲學步，東施效顰，注定是要失敗的。

（作者系清華大學法學博士，北京約瑟投資有限公司董事長，曾擔任世界500強企業副總經理）