增城“問題村”蝶變記

宋超 李書龍 謝苗楓

“1994年村里分宅基地時，誰和村干部親，誰就有好處”；“1999年村里第一屆村民直選，選舉過程太激烈，政府派來警察維持秩序”……連日來，記者在廣州市增城區下圍村蹲點采訪時，村民和村干部但凡談到過去，多是抱怨。

下圍村地處增城石灘鎮的東南端，與東莞市僅一江之隔。20世紀90年代初，下圍村處在經濟開發的熱潮中，卻因爭奪集體“三資”（資產、資源、資金）財產，發生“窩里斗”，失去一次次發展機會，與對岸的東莞形成天壤之別。由于集體越級上訪不斷，該村還被戴上“上訪村”的帽子長達20年。

2014年，下圍村開始探索以村民代表會議制度為核心的村民自治新模式，通過制定一些操作性強的議事細則和程序，配以功能分區明確的議事廳，實現還權于民，在短短的一年時間內由“上訪村”轉變為村民自治的模范村。

下圍村的治理實踐，成為基層治理創新的有益探索。目前，增城正在將“下圍村模式”在全市范圍內推廣。

曾是出了名的“上訪大村”

村干部暗箱操作、村內利益分配由少數干部說了算，這導致村民分成立場對立的兩派。自此，上訪、封路、堵路……村里大事小事就沒停過。

干凈整潔的村道、波光粼粼的塘水、婆娑樹影包圍著的池塘，記者騎著自行車走訪下圍村就仿佛在公園里騎行一般。

“但過去并不是這樣。”指著村里的清水塘，村黨支部書記郭水滿給記者“講古”，下圍村有4口魚塘，以往由于管理不到位，魚塘的水面時常漂浮著各種生活垃圾，“想不到村民能為集體利益遷了祖墳”。

郭水滿口中的村民指的是郭米成一家。

去年年底，下圍村村委會用微信、貼公告及廣播等方式通知村民，將召開一次村民代表擴大會議，議題為“在下圍村清水塘及塘尾一帶改造建設沙莊公園事項”。

當晚，郭米成開了家庭會議，因為建設公園需要他家遷祖墳，剛開始家中老小一致反對。經過反復激烈的思想斗爭后，郭家最終松了口，“為了集體利益遷出祖墳，但希望村子能夠為祖墳提供一個安置區”。

3天后，會議如期舉行，不僅討論了公園的開發問題，還由村民代表表達了妥善安置遷走祖墳的意見。69名村民代表在現場形成的會議紀要上簽字并按下手印。與此同時，會場外的村民通過微信實時轉播，了解了整個會議的經過。

會議結束后一個月，200多戶村民自覺完成了青苗清理和違建自拆，騰出了100畝土地。目前，沙莊公園前期工程已經鋪開。

“事情推動得那么快，在過去很難想象。”郭水滿被村民稱為“村中一寶”，自2002年起，他就當上下圍村黨支部書記，10多年來，郭水滿對村里的大小事務了如指掌，對村民的心理需求更是了然于胸。

20世紀90年代初，改革開放的浪潮在珠三角激烈涌動，原本具備區位優勢的下圍村卻在這波浪潮中發展緩慢，而且被戴上了“上訪村”的帽子。

“大約是從1994年的征地開始。”不少村民回憶說，當時下圍村征地超過1000畝，“但是，征地補償款村民既分不到也見不到。”村民郭偉勤說：“明顯的分配不公激起了大部分村民的不滿。”

問題始終得不到解決，隨后，不服的村民開始集體上訪、越級上訪。

據石灘鎮黨委書記潘小航介紹，圍繞“三資”控制權和處置權爭奪問題發生的內斗內耗足足持續了20年，從開始的利益之爭逐漸演變為派系之爭。分屬兩派的村民代表甚至“為反對而反對”——“我上臺，你反對；你上臺，我反對”。“從1994年開始，上訪、封路、堵路……大事小事沒停過”，“你一開會，他就來鬧，連會都開不成。”曾在2005年至2D08年擔任村委會主任的郭汝灶痛心地說。

長期內部斗爭使村務缺乏統籌組織，逢會必吵、議而難決、決而難行，導致下圍村成為出了名的“上訪大村”“經濟弱村”“環境亂村”。

飽經其中之苦的村民不斷向記者羅列：2萬多平方米的集體經濟項目，包括酒店和商貿城的建設用地閑置達20年；逢年過節靠賣地分紅；村里違章建筑、小五金、小化工遍地開花；散亂的養豬場幾百家；生豬圍城、豬場圍村、水塘水涌變臭溝……

窘迫的現實一直困擾著走不出“內斗”的下圍村人。

村干部不是“老板”

村干部只是村務財務的“組織者”和“保管員”，村里大小事務要讓廣大村民參與進來，集體決策，這樣才能集中力量辦好村里事。

下圍村的轉機出現在2014年年初。時年36歲的郭慶東猶如一匹“黑馬”，在新一屆村委會選舉中以高票當選為新的村委會主任。“兩派人斗了20年，村民們都厭倦了，想找個新鮮的面孔出來。”郭慶東說，在過去的5屆村委會選舉中，村干部的位置由兩派人輪流坐，他是第一個不屬于任何一派的“新人”。

郭慶東來自下圍村的“小家族”，從小見慣了村里人爭來爭去，18歲時他就去了石灘鎮相鄰的東莞市石龍鎮經商，與兩派村民都沒了利益往來。

2000年前后正是東莞村級經濟迅猛發展的年代，石龍鎮的鄉村里，一座座工廠如雨后春筍般冒了出來，高聳的現代化住宅也在隨后拔地而起。郭慶東眼見下圍村的“鄰居”變化日新月異，而自己的家鄉仍在“內斗”中停滯不前，為此頗感憂心。2013年，他最終萌生了競選的念頭。在新一屆村委會選舉時，郭慶東獲得了超過八成的高票數。

2014年1月，郭慶東在當選后召開的第一次村民代表大會上放了一記響炮——財務公開。他將當時能夠掌握的村集體所有經濟開支全部向村民張榜公示，這是下圍村近20年來頭一次，十分矚目。

“下圍村過往的主要矛盾就是利益之爭，而其中關鍵在于村干部權力太大，村委會行事不透明，因此總是有村民不信任。”郭慶東說，他做村主任就是要放權，把權力“還給”村民代表大會，真正實現村民自治。

郭慶東“放權”的思路與潘小航當時的思考不謀而合。

“村民代表會議是村民實施民主決策的日常權力機構，要實現村民自治，就要讓村民代表會議不只是走過場，而要真正發揮功用。”潘小航說，“但現行的村民代表會議制度設計過于粗線條，制度上了墻就變成了難以落地的‘天法’，致使村民自治流于形式。”

潘小航認為，要讓村民代表會議起作用，眼下最需要的是一套規范細致的議事規則。為此，潘小航和他的領導團隊圍繞村民代表會議會前、會中和會后三個環節進行制度設計和程序安排，推出了一套村民易懂的議事規則。

下圍村成為這套議事規則的試驗田。

2014年5月，在下圍村的一次村民代表會議上，村民代表們針對議事規則的具體條文詳細議論，“大家一條條討論，同意一條就通過一條，不同意的我們就當場劃掉。”郭慶東說。

當時，有村民代表提出，村兩委在議事時可以提出議案，但不應該參與投票表決，因為村干部一舉手同意，可能會誘導其他代表也跟風舉手。“就這樣，村兩委的表決權就被村民代表否決了，但我們的村干部都欣然接受，村民自治就該是這樣。”郭慶東說。

新一屆村兩委領導班子很快被村民接受，很大原因是兩委干部統一了思想——村干部只是村務財務的“組織者”和“保管員”，不是“老板”。在郭慶東看來，村里大小事務只有讓廣大村民參與進來，共同商議，集體決策，這樣才能精誠團結，集中力量辦好村里事，下圍村才能有新發展。

規范議事引導村民自治

在下圍村，涉及村務的重大事項均被納入村民代表會議民主議事政策，如今，在300多平方米的村民議事廳里開會，所有與會人員對號入座、規范議事。

在議事規則主導下的村民代表會議，開始真正發揮村民自治的功用。

下圍村的議事規則設定了村級權力清單，村莊規劃、村務管理、集體資產和資源處置、集體資金分配、公共基礎設施建設、計劃生育等涉及村經濟、社會發展的重大事項，均被納入村民代表會議民主議事決策。

每次村民代表會議召開前，村兩委要會審來自村民的各種議案，這些議案經過村法律顧問審定后，進入公示環節。村委會通過微信、村務公開欄等平臺，將所有議案向村民公開。“這是為了在開會前，讓村民代表與村民之間有一個充分的討論。”郭慶東說。

在會中環節，議事規則建立了實時轉播、同步錄音錄像、輪流發言等制度。“我們規定討論決定問題時，村民代表和列席人員都可以申請5分鐘的發言時間和3分鐘的補充發言時間，避免會議中出現吵吵嚷嚷或者言而未盡的情況。”郭慶東說。

村民代表要適應規范的議事規則顯然也不太容易。以往，下圍村村民習慣的開會方式是“小圈子圍坐”“上面開大會、下面開小會”。為此，下圍村建了300多平方米的村民議事廳，并設立主持席、代表席、列席席、旁聽席、監督席等功能分區。“所有與會人員對號入座，進去就知道自己有什么權利和職責。”潘小航說。

“以前大家開會就吵架，現在按議事規則開會，只有輪到你說時，才能走到發言席上去說。”郭慶東說，幾個月過后，村民越來越習慣開會，也越來越守規矩，吵架的老毛病也消失了。

自實行村民代表議事制度以來，村民代表會議真正獲得了村民自治的決策權，下圍村也從內部斗爭回歸和諧穩定。2014年至今，下圍村共召開村民代表會議17次，商議38個議題，表決通過事項37項，否決事項1項，目前有32項表決通過的事項得到落實辦理，其余事項也在順利落實中，無一受到村民阻撓。

下圍村的一系列歷史遺留問題也迎來發展轉機。閑置20年的村集體經濟項目重新盤活，每年為村集體經濟增收50多萬元。2014年，下圍村集體經濟收入從此前的390萬元提升到720萬元，村民人均收入增加了800元。

下圍村的經驗目前已在增城推廣。2014年年底通過的《增城市農村基層民主議事方案》提出，增城將在3年內建設100個以上民主議事村，全面推進農村基層民主議事決策模式，推動農村基層建立科學合理的議事制度，按照程序進行民主議事決策，做好決策和執行結果的及時公開。

“大家的事情大家辦”

在增城，“下圍模式”的星星之火漸成燎原之勢。究竟“下圍模式”為什么會成功？成功在哪里？如何推廣？增城石灘鎮黨委書記潘小航認為，讓多數人的利益說話，正是“下圍模式”成功化解基層癥結的關鍵所在。

過于神秘反易引起猜疑

記者：有人曾經擔心，在農村搞民主會不會使農村管理效率降低、成本增加？

潘小航：非民主的決議看起來快，但在執行時往往進行不下去；而民主決策的后遺癥比較少，民主決策的事情往往在執行時會高效。

因此，在農村推行民主決策看起來也許增加了短期成本，但減少了長期成本，衡量后還是利大于弊。總之，村民自治立足于還權于民，大家的事情大家辦。

記者：下圍村為什么采取舉手表決方式，而不是票決或電子表決方式？

潘小航：我們主要考慮到，村級民主表決不應該是一個神秘的過程，過于神秘可能會因為棄權票和反對票的問題引起相互間的猜疑，又會倒退回過去的局面。

實際上，村級事務并沒有多少秘密，公開舉手表決反而會讓大家覺得無論誰投贊成票、誰投反對票、誰投棄權票，都是正常的事情。當然，各個鎮街和村都應根據自己的實際情況來選擇投票方式，比如電子表決或票決，總之應因村制宜、因事制宜。

議事廳設計運用“過關”原理

記者：為什么要在村民議事廳設置功能分區？

潘小航：主要是將抽象的制度變得直觀。村民文化水平不高，但一進議事大廳，對號入座，就知道坐在代表席是來舉手的，有表決權；坐在列席席上的，是來表明立場的；坐在監督席上的，則是來監督會議過程是否合法進行的。任何人要發言，要到發言席上才能講話，輪流發言，而不是七嘴八舌。

記者：我們看到村民議事廳很莊嚴，與想象中的“吵吵鬧鬧”不一樣。

潘小航：舉個例子，很多人都去過香港，在過深圳關口前，包括我自己可能都會嘻嘻哈哈；但過了關以后，大家會開始小聲說話。為什么呢？這主要是環境改變了我們，讓我們自然而然有一種自我約束的意識。村民議事廳就是運用了“過關”原理，改變過去大家進會場就分伙埋堆、吵吵鬧鬧的會議氛圍。

功能分區的形式與內容高度統的議事廳，使得議事制度直觀、簡明、易懂，最終被村民迅速接受和認可。久而久之，村民的民主意識、法治意識就會逐步養成。