晚清到民國時期混合經濟的發展與演變

編者按：大成企業研究院不久前推出一組“中國民營企業有效參與混合所有制經濟改革與發展研究的報告”。該報告共分五章，分別從混合經濟的歷史演進、中外發展比較、國企改革的現實、民企參與混合經濟的路徑與方式、民企參與混合經濟的頂層設計建議等多方面提出了自己的思路。經授權，由《中國民商》雜志獨家發布這組報告以饗讀者。本期推出第一章。

中國的現代企業制度起源于晚清的洋務運動時期。最初的企業組織形式是官督商辦，以后逐漸向官商合辦轉變。這都是混合經濟的組織形式。到國民政府時期，政府給國有經濟和民營經濟劃出了界限，同時也鼓勵混合企業的發展。我們可以從歷史上的混合經濟企業的產生、發展和變遷過程中吸取某些有益的經驗或教訓。

洋務時期混合所有制企業：官督商辦，政府推進

在洋務時期，由于洋務官員普遍不相信商人能有對此等重要事業的創始能力，更沒有對國計民生負責的精神，更重要的是，他們不愿輕易放松對新興企業的控制權。所以官商結合企業的早期形式就是官督商辦。經營“官督商辦”企業的具體措施是，先由官方提供部分官款作為墊借資本，同時指定與官方有一定聯系的“商人” 出面，向社會招募資本，然后由該企業以其經營所得，陸續歸還官方前期墊借的款項。 甲午戰爭之前，中國近代企業中大型的航運、煤礦、電訊和紡織企業幾乎都采取官督商辦形式。當時一些著名的近代企業，如輪船招商局、開平礦務局、上海機器織布局、天津電報總局、中國鐵路公司、漠河金礦、華盛紡織總廠等，大多數都采用了官督商辦的組織形式。官督商辦企業在集資經營方面確實采取了許多西方股份有限公司的做法，諸如發行股票，公布企業章程，并在章程中規定了公司的運作程式和股東的權利與義務等，是中國近代企業的初步嘗試。

官督商辦企業的出現，在很大程度上是因為洋務派官僚意識到發展民族工業有利于“求富”，“求富”又有利于“圖強”，用李鴻章的話說就是，“欲自強必先裕餉，欲浚餉源莫如振興商務”， 而且通過發展民族工業還可以“稍分洋商之利”。正是由于這種出發點的矛盾，導致在官督商辦企業發展過程中的一系列弊端。如產權不清導致治理結構混亂；政府的干預導致官商矛盾；市場壟斷導致自身效率低下也限制其他企業發展；政府對企業無限制地索取加重了企業負擔，使商民對“公司”產生恐懼感，嚴重影響了民間資本的投資熱情。此外，官督商辦企業的實際出資人的權利缺乏制度化的保障，受委托的管理人獲得了巨大的尋租空間。所以，各企業普遍存在著管理人員侵吞、挪用公款的現象。

晚清到民初的混合經濟：官商合辦和國退民進

甲午戰爭之后，在各方面的壓力下，清政府決定對原有各局“從速變計，招商承辦” ，并強調“一切仿照西例，商總其事，官為保護，若商力稍有不足，亦可借官款維持”。1898 年，清廷頒布了《振興工藝給獎章程》，首次承認了民營企業的合法性。1904 年1 月清政府頒布了中國歷史上第一部公司法——《公司律》。為了鼓勵民間資本 參與實業，清政府把曾經屬于“官督商辦”（以及“官辦”）的一些商品性生產事業逐漸向民間資本開放。一些官督商辦企業或被收歸國有（如天津電報局）或逐漸轉為商辦，還有一些曾經屬于官辦的企業也逐漸引入私人資本轉為“官商合辦”。北洋政府時期，由于政府財政緊張，拿不出錢來辦企業，所以更注意吸收民間資本，所以官商合 辦企業也就成為一個較好的選擇。

官商合辦企業本質上是一種混合所有制的股份公司組織形式。在官商合辦企業中，“官”特指政府，而“商”則是指私人投資者，它既包括民間商人（其中主要是買辦商人），又包括一些官僚。政府與商人以各自的資本入股，按照股份的多少承擔企業的經營風險和分享收益。相比之前的官督商辦企業組織形式，官商合辦企業在一開始就明確了政府與私人投資者在企業中的權利及義務，并且隨著法律的逐步完善，官商合辦企業中的產權關系也較為清晰。從企業組織形式上來看，它是一種包含政府投資和私人投資的股份制經濟；從產權結構上來看，它是一種混合所有制，官股所占比例既可以大于商股所占比例，又可以等于或是少于商股所占比例。在官商合辦企業中，官商權益得到比較清晰的界定，公司治理結構初步形成，較之官督商辦企業有了一個很大的進步。

國民政府時期的混合經濟：國進民退

孫中山的發展工業思想可以概括為“節制私人資本，發達國家資本”。南京國民政府建立后，根據孫中山的基本思想，基本確定了國家資本和私人資本的范圍。1928 年10 月的《訓政時期施政宣言》指出：“唯進行經濟建設之原則，必以個人企業與國家企業之性質而定其趨向。凡夫產業之可以委諸個人經營或其較國家經營為適宜者，應由個人為之，政府當予以充分之鼓勵及保護，使其獲得健全發展之利益……若夫產業之有獨占性質，而為國家之基本工業，則不得委諸個人，而當由國家經營之。此類事業，乃政府今后努力建設之主要目標，并將確定步驟，以求實行”。1937 年2 月，國民黨五屆三中全會通過《中國經濟建設方案》，規定了國有經濟與民營經濟的范圍，按照南京政府的計劃，中央經濟建設之實施工作，如重工業、基本化學工業、鐵道交通及大規模水利建設等，應由中央各主管機關，分別擔任執行。各經濟區之大小輕工業，得由中央地方政府與人民合力推進，照公司組織經營。至地方經濟建設實施工作如地方局部之公用、交通事業，農工建設，地方合作事業等，則由地方政府舉辦，或地方官民合力舉辦。這就提出了國營、民營和官民混合經營幾種模式。

抗戰期間，為抗戰提供必須的物質條件的重要措施，國民政府加速創建國家資本的工礦企業。1942 年國民政府經濟部編制的《后方工業概況統計》中指出：在水電、冶煉、機械、電器、化學等基本工業領域，公營已占絕對優勢，在紡織、建材方面與民營相當。此外，國民政府獨占著交通運輸業，直接控制了國統區全部的鐵路、公路、水運和空運?？箲饎倮?，國民政府通過接收敵偽物資，使國有資本迅速地膨脹起來。1945 年10 月下旬，行政院發布《上海區敵偽產業處理辦法》，規定：產業原屬華人與日偽合辦者，其主權均收歸中央政府；產業原為日僑所有，或已歸日偽出資收購者，其產權均為中央政府所有。另根據所接受產業的不同性質，分別交資源委員會、紡織業管理委員會、面粉業管理委員會接辦；規模較小者或其他產業，則標價出售；已接收的工廠，由經濟部負責復工。這樣，國有企業范圍就進一步擴大了，達到了舊中國歷史上的高峰，從而形成了龐大的官僚壟斷資本。

混合所有制經濟的歷史評價：幾個重要啟示

第一， 產權清晰是混合所有制企業健康發展的前提條件

在混合企業中國家資本和商人資本合作，但是在缺乏相應的法律制度框架下，商人的財產權最容易遭到侵害。在官督商辦企業大發展過程中，因為產權關系混亂，現實中經常出現政府置企業所有人不顧，獨斷專行、操縱企業的生產和經營管理。在官商合辦企業中，官股和商股共同參與企業投資，政府持有的股份與私人持有的股份原則上是平等。官商合辦這一企業組織形式有效地利用了國家資本與私人資本，有利于發揮這兩個資本所具有的優越性。從國家資本的角度來看，引入私人資本可以防止企業的發展受到政府的過多干預。因為在引入私人資本之后，國家資本與私人資本都必須服務于提升企業自身的經營效益，企業必須通過改善自身的生產和運營產生實實在在的經濟績效 。所以，混合企業的基本制度條件就是產權清晰。

第二， 保證民營資本的平等權益是混合所有制企業健康發展的必要條件

在混合所有制企業中，政府一方處于強勢是不爭的事實。正因為如此，更需要用制度保證民間資本的平等權益。從甲午戰爭一直到民國初期，官商合辦企業逐漸增加。在很多官商合辦企業的章程中，明確“資本面前，人人平等”，官股與商股按照各自所占比例承擔相應的責權利。作為國有股份持有者的政府與作為私人投資者的民營企業家或個人都具有平等地位，這有助于逐步改善國有企業原先政企關系較為混亂的局面。不管是官股占的比例大，還是商股占的比例大，產權的明確使得雙方清楚在企業中所處的地位，在企業的實際運營過程中，都不能損害任一方的利益。這是混合所有制企業健康發展的必要條件。

第三， 要從制度上保證混合所有制企業的激勵機制和效率水平

混合所有制企業卻必須將效益放在重要位置。因為只有效益才是吸引民資的根本因素。而要提高混合所有制企業的效益，就必須建立良好的激勵機制?；旌纤兄破髽I由于產權主體的多元性更需要在制度設計方面考慮激勵的意義。這種激勵既包括對官股和商股的共同激勵，也包括對雙方代表即直接參與企業經營管理者的激勵?？傊褪瞧髽I的具體經營管理者必須得到應有的報酬，這種報酬必須與市場效率掛鉤，并且與其自身的職責和權益掛鉤。

第四， 社會政治生態也是混合所有制企業健康發展的重要因素

從清末到民國，在各類混合所有制企業的發展過程中，企業腐敗是一個難以避免的問題。除了企業自身制度的保證外，社會政治生態也非常重要。例如晚清時期官督商辦企業產生的腐敗事例，盡管部分是企業制度本身造成的，但更多的還是由于社會政治生態環境惡化導致的。在社會政治生態惡化的情況下，企業的貪污腐化行為是不可避免的 。特別慘痛的教訓發生在國民政府期間，整個社會獨處在腐敗盛行的狀態下，政府官員通過國有企業掠奪社會財富，將國家資本攫為己有，是十分普遍的現象。這些問題并非企業制度本身造成的，而是社會政治生態惡化導致的。所以，混合所有制企業必須在一個社會政治生態良好的情況下才能健康發展。