司法體制改革：法院穩妥扎實第一步

高遠發

今年2月9日，市委書記韓正在上海市高級人民法院調研時指出：“上海的司法體制改革，法院已扎實、穩妥地走出了第一步”。

一年一步，來之不易。2014年6月6日，中央深改領導小組第三次會議審議通過了《上海市司法改革試點工作方案》，確定上海為全國首批司法體制改革試點單位之一。一年來，上海司法體制改革已取得了階段性成效。

線路圖：把中央精神和司法規律結合起來

“司法權是中央事權，推進司法體制改革，既要符合中央精神，于法有據；又要符合司法規律，按規律辦事，還要符合國情、院情，緊密結合本地實際。”市高級人民法院副院長郭偉清強調。

他說，上海法院著力在頂層設計上下功夫，做到“三個堅持”。一是堅持問題導向。形成了7份專題報告，確保改革方案具有較強的針對性、可操作性。二是堅持司法規律。為確保改革符合司法規律，不南轅北轍，認真研究審判工作和司法人員管理規律，明確了分類科學、結構合理、權責明晰、管理規范、保障有力的人員分類管理改革目標。三是堅持實事求是。說真話、報實情，不能搞迎合、說假話。為摸清人員分類情況，形成了28份人員情況分析表，并如實上報市委政法委和最高院，為制定人員分類管理改革方案和過渡期政策奠定堅實基礎。

郭偉清指出，在深入調研的基礎上，歷經34稿研究制定了《司法改革實施方案》，以此指導全市法院推進改革。同時，緊緊抓住制度建設這個根本，按照可復制、可推廣的要求，研究制定了《人員分類管理辦法（試行）》等30余項改革配套制度。

據介紹，在操作過程中，還注重抓好如下工作：思想發動，先行試點，以點帶面，強化領導，落實責任，嚴把督察關等。

直擊痛點：審判權運行機制和人員分類管理

說得白一點，司改關鍵在于用人管人、用權管權的問題。上海高院在這兩方面取得重點突破。

痛點一：審判分離、權責不明、層層審批、請示匯報等行政化問題是長期以來的老大難問題。郭偉清說，我們以司法責任制為重點，積極穩妥地推進以審判權為核心、以審判管理權和審判監督權為保障的審判權力運行機制改革。

以審判權為核心，建立和完善主審法官、合議庭辦案機制。明確院、庭長不得對未參加審理案件的裁判文書進行簽發；建立重大、疑難、復雜案件提交主審法官聯席會議討論制度；明確三級法院審委會職能定位……這一系列規定，都出自相關制度安排：《主審法官、合議庭辦案機制的規定（試行）》、《主審法官聯席會議的規定（試行）》、《關于改革和完善審判委員會工作機制的意見》、《審判委員會工作規則》等。

以權責統一為原則，建立完善了主審法官、合議庭辦案責任制。制定了《主審法官、合議庭辦案責任制的規定（試行）》，將主審法官、合議庭的辦案責任分為案件差錯責任和違法審判責任，明確審判人員在職責范圍對辦案質量終身負責，著力解決權責不明、責任追究難落實及合議庭“合而不議”、“參而不審”等問題。

以審判管理權、審判監督權為保障，健全完善了審判權監督制約機制。制定了《審判人員職責的規定（試行）》，建立審判人員權力清單制度（正面清單），規范院、庭長行使審判管理權、審判監督權的方式，理順了審判權與審判管理權、審判監督權的關系，切實做到法定職責必須為，法無授權不可為，在確保依法獨立公正行使審判權的同時，加強和規范司法活動的監督制約。

以保障審判權高效公正廉潔行使為目標，建立完善司法廉潔監督機制。建立了《案件廉政回訪》制度，2014年全市法院發放廉政監督卡22.75萬件，案件廉政回訪6966次；建立涉廉事項報告制度，對領導干部干預司法活動、插手具體案件處理實行“全程留痕”；建立“上海法院廉政風險環節監督提示系統”，系統運行以來共發現處置和反饋問題1258個；健全完善《法官任職回避制度》和“一方退出”機制，對配偶和子女是律師的法官實行“一方退出”。

據介紹，“讓審理者裁判、由裁判者負責”正在得到落實，公正高效廉潔的具有中國特色社會主義審判權力運行機制正在形成。比如：四家先行試點法院直接由主審法官、合議庭評議后裁判的案件比例均達到99.9%，提交審委會討論案件比例僅為0.1%，院、庭長參與辦案數有較大提升。

痛點二：長期存在人員混崗、審判資源配置不合理、審判效率不高、審判人員職務晉升不暢等問題。而推進人員分類管理改革，“牛鼻子”就是建立符合職業特點的司法人員管理制度，要牢牢牽住。郭偉清介紹，為此主要抓了兩項工作。

抓好制度、機制建設，確保人員分類管理改革落到實處。第一，探索建立了符合司法規律和職業特點的人員分類管理制度。制定了《人員分類管理辦法》，將法院人員分為法官、審判輔助人員、司法行政人員三大類，并確立了33%、52%、15%的員額比例，實行員額制管理。第二，探索建立了符合司法規律和職業特點的法官選拔任制度。制定了《法官遴選辦法》，明確法官今后主要從法官助理中選拔；高、中院的法官從基層法院擇優遴選，同時建立從優秀律師、法律學者中公開選拔法官的制度。（今年5月，上海高院首次啟動在優秀律師中選任高級法官，已有1名律師被初選為三級高級法官，目前已進入公示階段。）第三，探索建立了符合職業特點的法官晉升機制。制定了《法官等級管理辦法》和《法官等級套改方案》，明確法官等級晉升采用按期晉升和擇優選升相結合的方式，不受行政職級限制。沒有行政職務的法官，也能晉升成為高級法官。第四，探索建立了符合法官職業特點的職業保障制度。制定了《法官、檢察官及司法輔助人員職業保障方案》（已經中央批準），將法官薪酬標準與法官等級掛鉤（目前實施方案正在制定過程中）。第五，探索建立了法官日常考核機制。制定了《法官崗位考核管理辦法》，明確考核不合格的將退出法官員額，破除入額終身制。

探索實現人員分類管理路徑，破解改革難題。第一，確定了法官員額配置原則。明確“傾斜一線”、“崗額適配”的員額配置原則，將法官員額向刑事、民事、行政等審判部門傾斜，綜合部門不配備法官員額。第二，確定了人員分類定崗的實施原則。明確公開透明、公平公正、雙向選擇、考核考試、差額擇優、分期分批六項原則。制定了審判員入額以考核為主，考試為輔，擇優確認；助審員以考核考試相結合，擇優遴選的實施辦法。第三，確定了人員分類定崗的程序步驟。明確申請報名、法官崗位承諾、入額基本條件審查、業績考核、入額考試、審委會面試、遴選（懲戒）委投票表決、黨組審議以及公示等九個程序性步驟。第四，嚴格控制員額使用。于4月10日完成了先行試點法院分類定崗，首批入額法官為531人（其中審判員404名，助審員127名），員額比例控制在27.6%，預計先行試點法院人員分類管理改革全部完成后，法官員額將控制在32%以內。同時，嚴格領導干部入額標準，明確領導干部入額必須履行審判職責，承擔司法責任，綜合部門領導干部不得入額。預計首批法官入額比例將控制在26.26%以內（全市非先行試點法院首批法官入額比例將控制在25.89%以內）。

目前，審判人員資源配置、法官隊伍結構得到優化。

據悉，上海高院還著力推進了如下工作：構建陽光司法機制，建立和完善人權司法保障制度，探索跨行政區劃人民法院、知識產權法院改革，完成上海市第三中級人民法院、上海知識產權法院組建任務，推進立案登記制改革，建立符合自貿試驗區特點的審判體制機制等等。