關(guān)于推進全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的思考與建議

預(yù)算作為貼著價格標簽的政府工作計劃，是人大監(jiān)督政府的重要抓手，也是人大為公眾看好“錢袋子”，對人民群眾負責的重要實現(xiàn)形式。黨的十八大提出，要“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，新修改的預(yù)算法對預(yù)決算的審查監(jiān)督從實體和程序上都提出了明確規(guī)范。

從當前的總體實踐情況來看，各級人大對預(yù)決算的審查監(jiān)督還處在由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督、由部分監(jiān)督向全口徑監(jiān)督轉(zhuǎn)型的初步階段。要實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型，貫徹落實好中央對加強全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督?jīng)Q策部署及新預(yù)算法的要求，不僅需要強化自身的能力，而且需要同政府預(yù)算管理能力的提升相合拍，把握好方法和節(jié)奏，穩(wěn)步有序推進。

一、把握新預(yù)算法對全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的要求

新預(yù)算法在以下幾個方面對預(yù)算管理和監(jiān)督提出了新的要求：一是完善政府預(yù)算體系，積極推進預(yù)算公開；二是建立跨年度預(yù)算平衡機制；三是清理規(guī)范重點支出掛鉤機制；四是完善財政轉(zhuǎn)移支付；五是加強預(yù)算執(zhí)行管理，提高預(yù)算執(zhí)行績效；六是完善政府性債務(wù)管理體系；七是建立權(quán)責發(fā)生制的財務(wù)報告制度；八是全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

新預(yù)算法為加強人大審查監(jiān)督提供了有利條件，如提供了更多、更透明的信息。另一方面，對人大預(yù)決算審查監(jiān)督提出了更高的要求。如預(yù)算審查的重點由平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，就要對支出預(yù)算的背景情況有更多的了解。中期預(yù)算規(guī)劃可以使人大看到現(xiàn)有政策對今后預(yù)算的影響，對批準年度預(yù)算提供了更多信息，但中期預(yù)算規(guī)劃與年度預(yù)算如何銜接、如何約束？政府提供權(quán)責發(fā)生制的財務(wù)報告后，需要人大審查，這也為人大審查年度預(yù)算提供了更多信息等等。但如何運用好這些信息，做好預(yù)算審查工作，是人大面臨的新課題。

二、提升人大的審查監(jiān)督能力

1、強化審查監(jiān)督的專門力量。預(yù)算管理將越來越專門化，技術(shù)性會加強。因此，人大應(yīng)當著力提升自身的審查監(jiān)督能力。當前，上海各區(qū)縣人大設(shè)立專門預(yù)算工委的不多，預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)人員力量嚴重不足，應(yīng)按照新形勢的要求，推動各區(qū)縣人大統(tǒng)一設(shè)立單獨的預(yù)算工委，并充實其人員和力量。

2、加強人大自身的內(nèi)部整合。在人大內(nèi)部，應(yīng)形成整體合力。人大的各個工作機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)各自的分工，加強內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把“議事”和“議財”結(jié)合起來，共同做好預(yù)算審查監(jiān)督工作。比如，2013年，北京市人大常委會聽取和審議市政府關(guān)于本市旅游發(fā)展情況的專項工作報告時，對旅游發(fā)展專項資金的使用和管理情況進行了專題詢問，并且要求市審計局、市財政局做好該項資金的績效審計和績效評價工作。這樣，既發(fā)揮了各個工作機構(gòu)的合力，又把“議事”和“議財”工作較好地融合起來。

3、善于借用外部力量。一是要借用審計部門的力量，人大可以在審議預(yù)決算草案或相關(guān)工作報告時，要求審計部門提供相應(yīng)的審計資料，或者根據(jù)年度工作安排，事先對審計的重點、內(nèi)容等提出要求，以結(jié)合審計報告來審查相關(guān)預(yù)決算報告或工作報告。二是要建立和完善預(yù)算監(jiān)督專家咨詢制度，讓專家學者更廣泛和深入地參與預(yù)算監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，借用專家的力量來提高審查監(jiān)督能力。三是要擴大預(yù)算審查監(jiān)督過程中的民主參與，通過公開聽證會等形式，充分發(fā)揮人大代表作用，善于借用社會公眾的力量來提升預(yù)決算審查監(jiān)督能力。

三、穩(wěn)步推進全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的具體建議

1、推動政府改進預(yù)算編制。要按照國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定要求，推動政府加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加快建立基本支出、項目支出定額標準，充分發(fā)揮支出標準在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。加快制定機關(guān)運行經(jīng)費實物定額和服務(wù)標準。加強人員編制管理和資產(chǎn)管理，完善人員編制、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的機制。要推動政府按經(jīng)濟分類編制部門預(yù)決算和政府預(yù)決算，合理細化部門預(yù)算報表，對專項支出、支出標準等說明要明確標準，更加細化，以便人大代表更加容易理解預(yù)算信息，從而增強審查監(jiān)督的效果。同時，要按照新預(yù)算法和國務(wù)院有關(guān)決定的要求，推動政府編制三年滾動財政規(guī)劃，強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。

2、提高預(yù)算公開透明度。要推動政府按照新預(yù)算法和國務(wù)院有關(guān)決定的要求，積極推進財政政策的公開；細化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出；按經(jīng)濟分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算；加大“三公”經(jīng)費公開力度，細化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開。加大預(yù)決算信息向人大代表公開的力度，如財政收支月度分析報告的電子版，可以通過人大網(wǎng)站向代表公開，使代表能夠全方位、全過程了解財政預(yù)決算的有關(guān)情況。

3、把握審查監(jiān)督的節(jié)奏。預(yù)算管理體制的改革需要一個過程，人大全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督需要根據(jù)預(yù)算改革的進程、人大自身的能力穩(wěn)步有序推進。比如，先在形式上要求政府把“四本賬”全部提交人大審查，形成全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的架構(gòu)，再逐步對“四本賬”的內(nèi)容和細化程度提出要求。根據(jù)改革的進展情況，一些內(nèi)容可以先向人大常委會主任會議報告，相對成熟后再提交常委會會議審議，最后再向人代會報告。對于預(yù)算編制過程的提前介入、預(yù)決算審查的深化、預(yù)算績效的評估等工作，可以根據(jù)情況逐步縱深推進。

4、突出審查監(jiān)督重點。在人大精力和能力有限的情況下，更要注意突出重點，把力氣用到刀刃上。一要注重對重大項目支出的審查監(jiān)督?；局С鰪椥韵鄬^小，而項目支出，尤其是政府重大投資項目是形成政府重大資產(chǎn)和負債的載體。二是要關(guān)注政府性基金預(yù)算和債務(wù)。政府性基金種類多、金額大、細化程度不夠，是當前預(yù)算監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。政府債務(wù)還沒有真正納入預(yù)算，接受人大的審查監(jiān)督，根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定，人大應(yīng)當把這項工作納入監(jiān)督范圍。人大可以把政府性基金收支的具體情況納入常委會年度議題，每年聽取匯報并進行審議。三是加強對國有資本經(jīng)營性預(yù)算的監(jiān)督。要求政府逐步細化國有資本經(jīng)營預(yù)算，并擴大覆蓋面。四是對預(yù)算支出績效的監(jiān)督。繼續(xù)推進預(yù)算項目績效的前評價、中評估、后評估，探索對部門的整體預(yù)算支出績效進行監(jiān)督。五是人大對預(yù)算的審查要從審查具體金額向?qū)彶橹С稣摺⒅С鰳藴恃由欤瑢崿F(xiàn)從“治標”向“治本”的轉(zhuǎn)變。

5、做實預(yù)算初審。國外議會對預(yù)算的審查一般要花幾個月甚至更長時間，我國各級人民代表大會會議的會期短、內(nèi)容多，因此，在大會期間對預(yù)算進行充分審查是不現(xiàn)實的。對預(yù)決算的審查監(jiān)督，重點應(yīng)放在人民代表大會會議召開之前的初審階段，由人大常委會來主導。人大常委會可以由財經(jīng)工委或預(yù)算工委牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個機構(gòu)的力量，在初審階段對預(yù)算草案進行分工調(diào)查、分組審議。人大常委會還可以通過公開聽證會、調(diào)研座談會等形式，借助人大代表、專家和社會公眾的力量，對預(yù)算草案進行實質(zhì)性的審查，為人民代表大會會議期間的審查批準做好充分準備。新預(yù)算法第二十二條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會對本級預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況進行初步審查，提出初步審查意見。”第四十五條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”這既為預(yù)算草案初步審查過程中的公眾參與，也為人大常委會做實預(yù)算的初審工作，提供了明確的法律依據(jù)。