我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告資格新探

馮凱 張鋒

摘要：新民訴法司法解釋對(duì)環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的詳細(xì)規(guī)定使得對(duì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格的探討更加具有現(xiàn)實(shí)意義。在多元化的原告資格探討范圍內(nèi)，公民因環(huán)境利益分散性以及專(zhuān)業(yè)水平較低等主客觀(guān)因素的限制暫不適宜擔(dān)任原告。新民訴法司法解釋第286條的規(guī)定可視為對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)原告資格的間接否定。環(huán)保社會(huì)組織作為新民訴法及其司法解釋以及新環(huán)保法等法律明確規(guī)定的原告主體，對(duì)其探討應(yīng)轉(zhuǎn)向訴訟程序設(shè)計(jì)軌道。而檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟具有天然優(yōu)勢(shì)，所以應(yīng)對(duì)其原告資格予以立法呼吁，并對(duì)其與環(huán)保社會(huì)組織提起訴訟的序位安排進(jìn)行設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：新民訴法司法解釋?zhuān)画h(huán)境民事公益訴訟；原告資格；間接否定；程序設(shè)計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：D925104

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）08-0099-04

引言

原告資格是環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的重要方面，“不僅僅因于原告在訴訟中提出主張，更為重要的是原告的起訴往往是啟動(dòng)法院司法審查程序的前提”，[1]“沒(méi)有原告便沒(méi)有法官”。對(duì)于環(huán)境公益訴訟的概念界定，學(xué)界基本達(dá)成了共識(shí)：與具體案件沒(méi)有直接利害關(guān)系的主體，“對(duì)享有環(huán)境與資源保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)因其環(huán)境違法行為和企業(yè)、事業(yè)單位及個(gè)人因環(huán)境污染或破壞使環(huán)境公共利益受到損害或有損害之虞的行為向法院提起的訴訟。”[2]從其定義中可以看出，學(xué)界是將以國(guó)家機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境行政公益訴訟與企業(yè)、事業(yè)單位及個(gè)人為被告的環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行了整合。對(duì)比環(huán)境行政公益訴訟，民事公益訴訟側(cè)重于侵權(quán)行為對(duì)環(huán)境公共利益這一整體利益的損害，利益沖突更為明顯。

對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟原告資格的范圍，目前主要圍繞檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保社會(huì)組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)以及公民個(gè)人等四大主體予以討論和論證，也存在較多不同觀(guān)點(diǎn)。有學(xué)者主張開(kāi)放主體說(shuō)，即打破傳統(tǒng)利益關(guān)系原則對(duì)民事訴訟主體資格的束縛，對(duì)原告資格的立法規(guī)定采取寬松態(tài)度，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保社會(huì)組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)以及公民個(gè)人都可成為原告主體，也可提高救濟(jì)的司法效率，保證執(zhí)行力。有學(xué)者主張限定多元說(shuō)，即將原告資格限定為幾個(gè)特定主體，并就訴權(quán)競(jìng)合作出原告主體的序位安排，保證訴訟制度的合理運(yùn)行。還有學(xué)者主張限定一元說(shuō)，鑒于目前新民訴法和環(huán)保法已經(jīng)明確具備相當(dāng)條件的環(huán)保社會(huì)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟，那么將主體限定為環(huán)保社會(huì)組織可以更好的進(jìn)行訴訟程序的設(shè)計(jì)，保證環(huán)境民事公益訴訟的穩(wěn)步發(fā)展，并提高勝訴率。筆者認(rèn)為，原告資格的立法確認(rèn)絕不能采用開(kāi)放主體說(shuō)，那樣容易造成訴訟秩序的紊亂和訴權(quán)沖突的矛盾升級(jí)。當(dāng)然，將主體僅限定為環(huán)保社會(huì)組織容易對(duì)其造成較大的訴訟壓力。我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度處在初步發(fā)展階段，主體資格的拓寬及多元化發(fā)展是必然趨勢(shì)，一元論的觀(guān)點(diǎn)較為片面和孤立。因此，應(yīng)采取限定多元說(shuō)，并將原告資格限定為檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保社會(huì)組織。

一、公民：主客觀(guān)受限的非原告主體

對(duì)于公民而言，作為環(huán)境公共利益損害的直接感受者，公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境公共利益應(yīng)是其參與環(huán)境保護(hù)的重要途徑和應(yīng)有之義。另外，確認(rèn)公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟的原告資格既有環(huán)境權(quán)理論、訴權(quán)擴(kuò)張理論、程序當(dāng)事人理論等理論支撐，更重要的是國(guó)內(nèi)外的司法實(shí)踐為探路公民個(gè)人原告資格的詳細(xì)規(guī)定指明方向。但我國(guó)新民訴法及其司法解釋對(duì)原告主體資格界定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，并沒(méi)有將公民個(gè)人納入原告主體資格考慮范圍內(nèi)。而公民當(dāng)前不適宜作為環(huán)境民事公益訴訟原告主體的理由也體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是環(huán)境民事公益訴訟的最終目的是為了保護(hù)環(huán)境公共利益，其具有整體性、多層次性，而多數(shù)公民之所以愿意提起環(huán)境公益訴訟是因?yàn)樗饺谁h(huán)境權(quán)益受到侵害?！懊總€(gè)人都極力維護(hù)自己的利益，防止權(quán)利的侵害并盡量依仗其權(quán)利而攫取更多的利益。”[3]兩種環(huán)境權(quán)益之間存在交叉，但由于公民環(huán)境權(quán)益具有分散性，因此很難形成一個(gè)普遍的訴求。另外，實(shí)踐中難以確保公民提起環(huán)境民事公益訴訟的動(dòng)機(jī)。印度對(duì)于公民提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置了起訴動(dòng)機(jī)審查制度，如喪失公益性質(zhì)則不予受理，但其對(duì)私人環(huán)境權(quán)益的司法救濟(jì)也能夠達(dá)到保護(hù)環(huán)境公共利益的目標(biāo)。二是公民訴訟費(fèi)用與濫訴風(fēng)險(xiǎn)的考量。環(huán)境民事公益訴訟涉及到的舉證費(fèi)用等訴訟費(fèi)用都十分高昂，普通公民難以承受。因此，還需建立完善相應(yīng)的訴訟費(fèi)用激勵(lì)機(jī)制。但主體資格的放寬和保障機(jī)制的建立完善有可能導(dǎo)致公民濫訴現(xiàn)象的產(chǎn)生，會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)和環(huán)境民事公益訴訟秩序的混亂。三是普通公民往往受到資源有限、專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平不高、權(quán)利意識(shí)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄等主客觀(guān)因素限制，面對(duì)環(huán)境污染和資源破壞等需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景和法律基礎(chǔ)的特殊侵權(quán)行為往往力不從心。并且，我國(guó)新民訴法和環(huán)保法確立了環(huán)保社會(huì)組織的原告主體資格，對(duì)于公民而言，環(huán)保社會(huì)組織可以視為公民個(gè)人的利益集合體和代言人，因此，其原告主體資格具有可替代性。

二、環(huán)保行政機(jī)關(guān)：司法解釋規(guī)定的間接否定

環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境事務(wù)的主管部門(mén)，學(xué)界對(duì)其環(huán)境民事公益訴訟原告資格爭(zhēng)議頗多。筆者認(rèn)為，新民訴法司法解釋是對(duì)其原告資格的間接否定。當(dāng)然，環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟仍具有較多阻礙和弊端。

（一）對(duì)新民訴法司法解釋第286條的解讀

新民訴法司法解釋對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)原告資格的間接否定可從兩個(gè)層面進(jìn)行分析。首先，該條明文規(guī)定，“人民法院受理公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)書(shū)面告知相關(guān)行政主管部門(mén)?！杯h(huán)境事務(wù)的行政主管部門(mén)就是環(huán)保行政機(jī)關(guān)，我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理采取統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制，因此，環(huán)保行政主管部門(mén)會(huì)涉及到各級(jí)環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、漁業(yè)部門(mén)等。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟并經(jīng)法院審查起訴后，要通知環(huán)保行政機(jī)關(guān)訴訟事宜，如果環(huán)保行政機(jī)關(guān)包含在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這一范疇內(nèi)必然會(huì)產(chǎn)生法律邏輯和訴訟程序上的混亂。既然是環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起訴訟，為何還要單列一條對(duì)訴訟通知進(jìn)行強(qiáng)調(diào)？另外，第287條規(guī)定，“人民法院受理公益訴訟案件后，依法可以提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，可以在開(kāi)庭前向人民法院申請(qǐng)參加訴訟。人民法院準(zhǔn)許參加訴訟的，列為共同原告。”這里的其他機(jī)關(guān)是相對(duì)于286條中“行政主管部門(mén)”而言的，但筆者理解的其他機(jī)關(guān)并不是非行政主管部門(mén)的其他行政機(jī)關(guān)，而是立法者的立法技巧而已，為以后檢察機(jī)關(guān)或是其他適宜主體原告資格進(jìn)行兜底規(guī)定。

另一方面，新民訴法司法解釋公益訴訟一章不僅僅針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟，還包括消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為提起的民事公益訴訟，因此，如果能對(duì)涉及消費(fèi)者權(quán)益的民事公益訴訟原告主體資格進(jìn)行界定，也能使“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這一立法規(guī)定更加明確。根據(jù)2014年新消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第37條第七款的規(guī)定，“消費(fèi)者協(xié)會(huì)就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者依照本法提起訴訟。”而消費(fèi)者協(xié)會(huì)是對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的全國(guó)性社會(huì)組織，不屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”這一規(guī)定范圍之內(nèi)，而新消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法也未明確規(guī)定其他原告主體。因此，無(wú)論涉及消費(fèi)者權(quán)益侵害或是環(huán)境公共利益損害，現(xiàn)行立法明文規(guī)定的原告主體僅限于“有關(guān)組織”。因此，對(duì)于環(huán)保行政機(jī)關(guān)這一“行政主管部門(mén)”原告資格間接否定和排除的分析雖并不片面，但關(guān)于公益訴訟的所有立法規(guī)定可視為對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的普適條款。

（二）環(huán)保行政機(jī)關(guān)不宜提起環(huán)境民事公益訴訟的理由分析

首先，從環(huán)保行政機(jī)關(guān)的職能定位來(lái)看，我國(guó)政府行政機(jī)關(guān)是我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)的管理部門(mén)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)對(duì)開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境資源的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，而對(duì)于造成環(huán)境污染和資源破壞的行為而言，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，尤其是行政處罰，相比于環(huán)境民事公益訴訟而言，無(wú)論成本還是效率都應(yīng)該是首選救濟(jì)途徑。因此，環(huán)保行政機(jī)關(guān)無(wú)需取得環(huán)境民事公益訴訟原告資格就可以對(duì)破壞環(huán)境公共利益的行為進(jìn)行有效救濟(jì)。

其次，無(wú)論是環(huán)保社會(huì)組織還是公民提起環(huán)境公益訴訟，都需要建立訴前通知等濫訴防治機(jī)制，其目的就是遵循“窮盡救濟(jì)原則”。私權(quán)利原告主體在向人民法院提起相關(guān)訴訟前，“首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡(jiǎn)便的救濟(jì)手段，然后才能請(qǐng)求法院救濟(jì)”。[4]而有時(shí)環(huán)保行政機(jī)關(guān)出于地方經(jīng)濟(jì)利益的考量，往往對(duì)污染企業(yè)采取放任態(tài)度，因此，多數(shù)環(huán)境民事公益訴訟的啟動(dòng)源于環(huán)保行政機(jī)關(guān)怠于行使環(huán)境行政職責(zé)而導(dǎo)致環(huán)境公共利益受到損害。

最后，賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)原告主體資格會(huì)侵害私權(quán)利主體作為原告的選擇權(quán)。多元化的原告主體必然會(huì)引發(fā)訴權(quán)的競(jìng)合，而環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益損害的直接管理機(jī)關(guān)，能夠掌握企業(yè)破壞行為的有力證據(jù)，往往能直接影響訴訟成敗。因此，起訴主體序位必然是環(huán)保行政機(jī)關(guān)優(yōu)于私權(quán)利主體，只有環(huán)保行政機(jī)關(guān)怠于行使管理權(quán)能時(shí)，環(huán)保社會(huì)組織或公民才有機(jī)會(huì)向法院提起訴訟。

三、環(huán)保社會(huì)組織：唯一原告與最佳原告

環(huán)保社會(huì)組織是我國(guó)新民訴法及其司法解釋確定的唯一原告，立法者對(duì)其原告主體資格的立法確認(rèn)基于對(duì)環(huán)保社會(huì)組織非營(yíng)利性、民間性、公益性等性質(zhì)定位以及維護(hù)環(huán)境公共利益、監(jiān)督政府行政管理行為等目標(biāo)定位的綜合考量，現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序規(guī)定進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（一）環(huán)保社會(huì)組織的比較優(yōu)勢(shì)

1維護(hù)環(huán)境公共利益的組織優(yōu)勢(shì)。環(huán)境公共利益是一種整體性利益，絕非公民個(gè)體環(huán)境權(quán)益的簡(jiǎn)單相加，它是區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的整體平衡，是能夠?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展和人類(lèi)生活提供正常的資源供給和環(huán)境支撐的利益集合。環(huán)境公共利益的損害主要表現(xiàn)為環(huán)境污染和資源破壞等，而損害的直接感受者就是公民個(gè)人。簡(jiǎn)單而言，即便為同一區(qū)域內(nèi)受到同種損害的公民，對(duì)損害的反應(yīng)也會(huì)千差萬(wàn)別。因此，公民因私人環(huán)境權(quán)益提出的權(quán)利救濟(jì)主張往往不具有統(tǒng)一性。而環(huán)境公益訴訟的最終目的是為了保護(hù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的平衡，因此，環(huán)保社會(huì)組織作為一種公益性、非營(yíng)利性的社會(huì)組織，其唯一目的是為了保護(hù)環(huán)境公共利益，追求生態(tài)利益。因此，面對(duì)環(huán)境破壞行為造成的多層次的利益重疊，環(huán)保社會(huì)組織能夠堅(jiān)守環(huán)境利益，以環(huán)境公共利益代言人的身份提起環(huán)境公益訴訟。同時(shí)，環(huán)境民事公益訴訟會(huì)涉及到很多的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，而環(huán)保社會(huì)組織正可以克服公民在面對(duì)此類(lèi)問(wèn)題時(shí)暴露出的資金、技術(shù)支撐等客觀(guān)短板。就采證舉證而言，環(huán)境民事公益訴訟的被告大多為實(shí)力雄厚的企業(yè)，多數(shù)一手舉證材料都掌握在企業(yè)內(nèi)部，能夠獲取到的材料渠道非常有限。而環(huán)保社會(huì)組織有較為完善的組織配備，有穩(wěn)定的維系組織運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來(lái)源，有經(jīng)驗(yàn)豐富的環(huán)境科學(xué)專(zhuān)業(yè)人士和法學(xué)專(zhuān)家，能夠扭轉(zhuǎn)原被告主體之間實(shí)力差距懸殊的狀況。

2完善環(huán)境公共利益救濟(jì)途徑的主力軍。就目前我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的保護(hù)及調(diào)整措施而言，主要依靠現(xiàn)有的環(huán)境資源法律體系的強(qiáng)有力規(guī)制以及政府的政策調(diào)控和推動(dòng)。而法律的穩(wěn)定性、滯后性等特征使得政府公權(quán)力的行使在環(huán)保領(lǐng)域的比重日益增加。環(huán)保行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)能及其配套的行政處罰權(quán)是制止環(huán)境破壞行為、定紛止?fàn)幍妮^為高效的救濟(jì)方式。但我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制采取統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門(mén)管理相結(jié)合的方式，實(shí)踐中容易造成管理權(quán)的重疊或?qū)涌瞻?，使得環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境破壞行為或推諉管轄，或無(wú)人管轄。另外，實(shí)踐中環(huán)保行政機(jī)關(guān)或因其自身的人力物力等客觀(guān)因素制約導(dǎo)致行政資源與司法資源的對(duì)接盲區(qū)越來(lái)越大，或因“地方保護(hù)主義”等主觀(guān)因素使得政治利益、經(jīng)濟(jì)利益凌駕于環(huán)境公共利益之上。因此，有學(xué)者將環(huán)保行政機(jī)關(guān)歸結(jié)為環(huán)境公共利益損害的罪魁禍?zhǔn)?。環(huán)保行政機(jī)關(guān)存在的各種主客觀(guān)因素制約使其環(huán)境監(jiān)管權(quán)能不能充分履行，而環(huán)保社會(huì)組織不但能夠監(jiān)督促進(jìn)環(huán)保行政機(jī)關(guān)充分履行環(huán)境監(jiān)管權(quán)，也能夠通過(guò)提起環(huán)境民事公益訴訟的救濟(jì)方式保護(hù)環(huán)境公共利益。從國(guó)際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展軌跡來(lái)看，無(wú)論從推動(dòng)環(huán)境保護(hù)立法或是參與環(huán)境管理，監(jiān)督環(huán)境法的實(shí)施方面，環(huán)境環(huán)保社會(huì)組織均發(fā)揮了不可替代的作用。我國(guó)也逐漸認(rèn)識(shí)到環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境管理，維護(hù)環(huán)境公共利益的重要作用，相繼出臺(tái)了一系列的法規(guī)文件，界定并提升環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)有的社會(huì)地位，以充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織的作用。

3新民訴法司法解釋等現(xiàn)行立法規(guī)定對(duì)環(huán)保社會(huì)組織原告主體資格的保障。對(duì)環(huán)保社會(huì)組織原告主體資格的立法保障遵循了實(shí)體立法與程序設(shè)計(jì)雙管齊下的構(gòu)建途徑。新民訴法第55條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的拓荒式開(kāi)端，但學(xué)者認(rèn)為對(duì)于主體資格的規(guī)定過(guò)于原則化，即便能夠?qū)⒂嘘P(guān)組織界定為環(huán)保社會(huì)組織，但對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的資質(zhì)問(wèn)題難以把握。隨后，新環(huán)保法第58條就對(duì)享有原告主體資格的環(huán)保社會(huì)組織進(jìn)行了資質(zhì)界定，即“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，且專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”?！敖刂?008年10月，我國(guó)共有民間環(huán)保組織3539家（含港、澳、臺(tái)）?！盵5]環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展良莠不齊，對(duì)其資質(zhì)進(jìn)行限定也是提高訴訟效率和質(zhì)量的必然要求。新民訴法司法解釋更是從立案、管轄、和解與調(diào)解等訴訟程序方面對(duì)環(huán)保社會(huì)組織原告資格予以了完善。可以說(shuō)，環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)已具雛形，只需對(duì)其程序內(nèi)容進(jìn)行更詳細(xì)、全面的立法規(guī)定，以提高其參與環(huán)境民事公益訴訟的質(zhì)量和勝訴率。

（二）環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序設(shè)計(jì)

1建立訴前通知制度。所謂訴前通知，即環(huán)保社會(huì)組織在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，向環(huán)境破壞主體或環(huán)保行政機(jī)關(guān)予以通知，或最后要求污染企業(yè)停止排污，恢復(fù)原狀，或要求環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境破壞行為采取最后行政行為，即要求環(huán)保社會(huì)組織必須窮盡救濟(jì)途徑。美國(guó)立法規(guī)定，公民或環(huán)保社會(huì)團(tuán)體應(yīng)在起訴前提前告知污染者或主管機(jī)關(guān)，經(jīng)過(guò)60日告知期限后才可向法院提起訴訟。但鑒于環(huán)境污染或破壞后果較為嚴(yán)重且損害一般不可逆轉(zhuǎn)，可適當(dāng)縮短通知期限。訴前通知制度可以節(jié)約司法資源，也能緩解環(huán)保社會(huì)組織以及人民法院的訴訟壓力。

2建立案件預(yù)審制度。對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織而言，訴訟案件主要是通過(guò)公民舉報(bào)等途徑獲得主要案件來(lái)源，因此，環(huán)保社會(huì)組織不僅要保證自身不通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益，還要對(duì)案件來(lái)源進(jìn)行預(yù)審。前文已經(jīng)分析到環(huán)境民事公益訴訟案件涉及較多層次的利益糾紛，因此，環(huán)保社會(huì)組織要按照新民訴法司法解釋對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)的要求嚴(yán)把預(yù)審關(guān)：有明確的被告、有具體的訴訟請(qǐng)求以及有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)，這也是案件預(yù)審的重要考量標(biāo)準(zhǔn)之一。

3合理運(yùn)用舉證責(zé)任倒置規(guī)則。我國(guó)民事訴訟領(lǐng)域舉證規(guī)則適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，但因環(huán)境污染或破壞行為往往具有隱蔽性、潛伏性，即便有相關(guān)證明材料，也往往掌握在侵權(quán)主體手中。且損害后果的分析需要較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景，故由原告承擔(dān)舉證責(zé)任有失公允。我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，高度危險(xiǎn)作業(yè)以及環(huán)境污染致人損害等損害侵權(quán)賠償訴訟中適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則，但受害主體仍應(yīng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任，要有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)。因此，環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則，由受害主體承擔(dān)受到侵權(quán)損害的初步舉證責(zé)任，保證當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的對(duì)等。

4建立完善訴訟激勵(lì)制度。對(duì)環(huán)保社會(huì)組織而言，主要是建立完善訴訟費(fèi)用的激勵(lì)制度。雖然環(huán)保社會(huì)組織都有穩(wěn)定的維持組織運(yùn)行的資金來(lái)源，但環(huán)境民事公益訴訟案件往往涉及利益關(guān)系比較復(fù)雜，鑒定費(fèi)用高昂。在“自然之友”針對(duì)云南曲靖陸良化工有限公司的調(diào)查中，一家具有司法評(píng)估資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)所作鑒定報(bào)價(jià)為700萬(wàn)元，如此高昂的數(shù)字甚至超過(guò)“自然之友”2011年全年總支出的500萬(wàn)元。因此，可以建立環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)基金，基金來(lái)源為政府財(cái)政支付、提取的一定比例的污染或破壞主體繳納的賠償金、社會(huì)捐贈(zèng)等。若環(huán)保社會(huì)組織勝訴則由被告方承擔(dān)相關(guān)訴訟費(fèi)用，若敗訴則由基金承擔(dān)。當(dāng)然，環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)基金的建立不僅面向環(huán)保社會(huì)組織，其他主體提起訴訟面臨資金短缺問(wèn)題時(shí)，也可以進(jìn)行申請(qǐng)，但應(yīng)對(duì)基金的申請(qǐng)、使用、監(jiān)督管理等各項(xiàng)事宜予以詳盡規(guī)定。

四、檢察機(jī)關(guān)：“法無(wú)規(guī)定即可為”的立法呼吁

檢察機(jī)關(guān)是僅次于環(huán)保社會(huì)組織的最適合提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體，雖然立法對(duì)其沒(méi)有明確的規(guī)定，但是檢察機(jī)關(guān)的天然優(yōu)勢(shì)使得其在多元化主體設(shè)計(jì)中擁有較大呼聲。另外，對(duì)于同一案件必然會(huì)涉及到與環(huán)保社會(huì)組織之間的訴權(quán)競(jìng)合，因此，應(yīng)對(duì)原告資格序位進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，高效利用司法資源。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的天然優(yōu)勢(shì)

1檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境公共利益的代言人和優(yōu)勢(shì)明顯的原告主體。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)有兩個(gè)職能定位：法律監(jiān)督和提起公訴。所謂法律監(jiān)督就是監(jiān)督法律統(tǒng)一正確的實(shí)施，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、公民、法人及其他組織是否遵守憲法和法律予以監(jiān)督，對(duì)于不予遵守的主體檢察機(jī)關(guān)并沒(méi)有直接處罰權(quán)，而是要提交人民法院進(jìn)行審判。提起公訴是法律監(jiān)督職權(quán)的必然延伸，因此，檢察機(jī)關(guān)能夠?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境公共利益提起訴訟，有效運(yùn)用法律手段來(lái)保護(hù)環(huán)境公共利益。這種職能表現(xiàn)出的公共性也是其作為環(huán)境公共利益代言人的有力支撐?！皺z察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表與作為法律監(jiān)督者的身份合而為一，這為其介入環(huán)境公益訴訟奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)”，[6]因而檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該成為提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢(shì)主體。

相對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織和公民而言，檢察機(jī)關(guān)的綜合優(yōu)勢(shì)較為明顯。首先，在環(huán)境民事公益訴訟中，在環(huán)保社會(huì)組織或者公民不能或不愿提起訴訟的情況下，“必須要設(shè)定一個(gè)能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權(quán)威的主體代表國(guó)家提起訴訟、參與訴訟”，[7]而在我國(guó)唯一選擇就是檢察機(jī)關(guān)。另外，檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員設(shè)置、訴訟取證以及司法鑒定等專(zhuān)業(yè)技術(shù)能夠?yàn)樵V訟提供很大的便利。最后，無(wú)論環(huán)保社會(huì)組織或是公民提起環(huán)境公益訴訟大都會(huì)面臨地方政府或是企業(yè)設(shè)置的障礙，而檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其超然的法律地位能夠有效打破“地方保護(hù)主義”等藩籬，確保司法救濟(jì)程序的順利啟動(dòng)。

2檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是其公訴權(quán)的應(yīng)有之義。學(xué)界有人提出，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的任意干涉和處分，違背了民事領(lǐng)域意思自治的基本原則。然而，所有侵害環(huán)境公益利益的行為都是為法律所禁止的，任何民事主體都沒(méi)有處分權(quán)，因此，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟并沒(méi)有侵犯民事主體的處分權(quán)。另外，迫于訴訟成本、時(shí)間等多方壓力，環(huán)境公益侵害案件多數(shù)情況下處于無(wú)人起訴的狀況，因此，檢察機(jī)關(guān)以其公訴權(quán)為支撐保護(hù)環(huán)境公共利益恰恰間接保護(hù)了不特定多數(shù)主體的生活環(huán)境和私人利益。檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)具有明顯的公共性特征，并且“公訴權(quán)理應(yīng)包括刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)”。[8]誠(chéng)然，檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)仍應(yīng)以刑事公訴為主，但“當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益受到直接或間接侵害或有侵害之虞時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就有資格作為環(huán)境訴訟的原告提起公訴”。[9]

3檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的地方實(shí)踐為其原告資格確立提供了有力支撐。傳統(tǒng)的民事訴訟理論要求當(dāng)事人必須與案件有直接利害關(guān)系，但檢察機(jī)關(guān)的部分地方司法實(shí)踐早已打破了傳統(tǒng)理論對(duì)當(dāng)事人適格理論的束縛。另外，一些地方也對(duì)檢察機(jī)關(guān)原告主體資格進(jìn)行了明確規(guī)定和有益探索。在地方司法實(shí)踐方面，2003年山東省德州市樂(lè)陵市人民檢察院因金鑫化工廠(chǎng)非法小煉油項(xiàng)目嚴(yán)重污染環(huán)境提起環(huán)境公益訴訟，樂(lè)陵市人民法院支持了檢察院的訴訟請(qǐng)求，并判決金鑫化工廠(chǎng)敗訴，要求其自行拆除污染設(shè)施、停止侵害并消除妨礙和危險(xiǎn)。在地方立法實(shí)踐方面，2009年貴州市人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)制定了《貴州市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，該條例25條明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可就環(huán)境污染或資源破壞等行為提起環(huán)境民事公益訴訟，并要求責(zé)任人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等責(zé)任。2008年江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院和無(wú)錫市檢察院專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，明確檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)環(huán)境公益利益可通過(guò)支持起訴、督促起訴和提起訴訟三種方式進(jìn)行起訴，并對(duì)相關(guān)程序予以詳盡設(shè)計(jì)。

（二）訴權(quán)競(jìng)合的制度設(shè)計(jì)：原告資格序位安排

目前，較適宜提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體為環(huán)保社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)，公民因環(huán)保意識(shí)、法律意識(shí)以及客觀(guān)限制因素暫時(shí)還不適合擔(dān)任原告。為節(jié)約訴訟資源、提高訴訟效率，應(yīng)對(duì)兩主體的原告資格序位安排予以討論。

相比于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)保社會(huì)組織的程序設(shè)計(jì)并沒(méi)有太大爭(zhēng)議。圍繞檢察機(jī)關(guān)訴訟程序的核心問(wèn)題是起訴方式的問(wèn)題，目前學(xué)界有督促起訴、支持起訴和直接起訴三種觀(guān)點(diǎn)。在督促起訴中，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)慕巧欠杀O(jiān)督者；在支持起訴中，由于檢察機(jī)關(guān)不參與法庭辯論環(huán)節(jié)，也不是訴訟當(dāng)事人，因此更類(lèi)似于法律監(jiān)督者；直接起訴就是由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任原告。學(xué)界主張圍繞不同的訴訟地位進(jìn)行不同的程序設(shè)計(jì)。其實(shí)檢察機(jī)關(guān)雖然身份特殊，但本質(zhì)上仍應(yīng)為普通原告，不應(yīng)因其超然法律地位而享有特權(quán)，影響法律地位的平衡。另外，對(duì)其法律地位的爭(zhēng)論也主要是出于其訴訟壓力和超然法律地位的考慮，因此，如果對(duì)檢察機(jī)關(guān)的起訴序位作出合理安排，形成以環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟為主的序位設(shè)計(jì)，則既能有效減少檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件數(shù)量，也可對(duì)其起訴地位和方式予以靈活規(guī)定，從而進(jìn)行更為詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)。

筆者認(rèn)為，原告資格序位應(yīng)為環(huán)保社會(huì)組織優(yōu)于檢察機(jī)關(guān)，將來(lái)?xiàng)l件成熟如果將公民納入原告資范圍，則應(yīng)確定私權(quán)利主體優(yōu)于公權(quán)力主體的序位安排。究其原因，主要有以下考慮：一是環(huán)保社會(huì)組織作為法律明確規(guī)定的唯一起訴主體，現(xiàn)階段其優(yōu)勢(shì)明顯。另外，其作為公民利益的協(xié)調(diào)者和反映者，能更加明白普通民眾的訴求，也能有更為廣泛的案件來(lái)源。二是現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)仍以刑事訴訟為主，提起環(huán)境民事公益訴訟的程序設(shè)計(jì)還處于空白狀態(tài)。并且，刑事訴訟已使其承擔(dān)較大的訴訟壓力，若賦予其優(yōu)先起訴主體序位則不利于其作用有效發(fā)揮。三是賦予環(huán)保社會(huì)組織優(yōu)先起訴的主體序位，也可方便檢察機(jī)關(guān)以靈活的訴訟地位參與訴訟。對(duì)于不由其直接起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴或督促起訴的方式參與訴訟，并可為環(huán)保社會(huì)組織提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)，提高勝訴率。

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