中國推動亞太區域合作前瞻

2015-09-10 07:22:44桑百川

人民論壇·學術前沿 2015年7期

桑百川

【摘要】自《茂物宣言》發表以來，實現貿易與投資自由開放一直是APEC推進區域經濟一體化的努力方向，而全面提升區域內互聯互通水平則是實現這一目標的重要方式。亞太經濟互聯互通具有物理聯通、機制聯通和人文聯通三個層次的內涵，當前已經在諸多領域取得重大推進與成就。同時，互聯互通建設的主要障礙，即巨大資金缺口、缺乏政治互信、經濟發展利益沖突，以及欠缺利益爭端協調機制。中國應以更加自信的負責任大國姿態，為推進亞太互聯互通作出積極努力。

【關鍵詞】亞太經濟東盟互聯互通政治互信貿易自由化

【中圖分類號】 F143.2 【文獻標識碼】A

隨著經濟全球化、區域集團化的發展，APEC各成員間的貿易投資自由化和經濟技術合作不斷深化。以《茂物宣言》為目標，形成了共生互補的區域合作網絡。然而，由于各成員國經濟發展水平不同、在貿易和投資自由化中利益訴求差異較大，加之亞太經濟體經濟結構的互補性與競爭性并存，《茂物宣言》的推進存在著重重障礙。2014年，APEC第22次領導人非正式會議提出“一帶一路”構想，成為亞太地區經濟騰飛的雙翅，為區域合作注入了新活力。而作為“一帶一路”的血脈經絡，互聯互通得到了APEC成員國的高度認可。

“互聯互通”（Connectivity）構想起源于2010年第17屆東南亞國家聯盟首腦會議，會議通過的《東盟互聯互通總體規劃》指出，“東盟各成員國必須實現互聯互通，在基礎建設、交通、通訊等領域加強合作，同時加強各國人民之間的交流”。2012年10月，APEC符拉迪沃斯托克領導人非正式會議達成《亞太經合組織供應鏈聯接行動計劃》，制定了前實現本地區供應鏈便利化程度提高10%的具體量化目標，“互聯互通”議題開始逐步從東盟范圍擴展到APEC范圍。①同年，APEC高官預備會議正式確定“推動亞太地區的互聯互通建設”為2013年度三大優先合作議題之一，2013年印度尼西亞APEC會議各與會經濟體一致同意消除基礎設施建設開發和投資壁壘，并初步確定了在促進物理性基礎設施建設等九大領域加強實質性合作。2014年北京APEC會議再次強調了互聯互通可以為平衡、穩定、可持續和包容性增長提供動力和支持，聯接本地區各增長極，推動區域合作取得新成就。由此可見，在APEC范圍內廣泛提高互聯互通水平已成為突破區域合作瓶頸的必經之路。

基于以上背景，本文圍繞亞太經濟的互聯互通展開討論。文章結構安排如下：背景部分介紹互聯互通概念，以及在APEC范圍內的推廣歷程和重要性；第二部分對互聯互通概念進行了辨析；第三部分描述了互聯互通已有成就和不足；第四部分分析了亞太經濟互聯互通建設的主要障礙；第五部分總結上文并提出了未來中國在促進區域互聯互通發展中可采取的措施。

三元一體的亞太經濟互聯互通

根據《東盟互聯互通總體規劃》，互聯互通主要包含相互支撐的三個方面，即物理的連接（Physical Connectivity），主要包含基礎設施建設，如交通、電信、電力、能源等；機制的連接（Institutional Connectivity），包括簡化貿易程序、統一貿易規則促進貿易、投資和服務的自由化和便利化；人文的連接（People-to-People），涵蓋商務人士流動、跨境教育、旅游和文化交流等。②同樣，亞洲開發銀行在《無縫亞洲的基礎設施》中指出基礎設施的廣泛定義應包含硬件（物理的連接）和軟件（便利化措施）兩個方面。③綜合二者觀點以及2014年北京APEC會議批準的《亞太經合組織互聯互通藍圖（2015～2025）》（以下簡稱《藍圖》），本文將互聯互通概括為物理、機制、人文三方面內容。

物理的連接：硬件聯通。硬件聯通可以分為橫向和縱向兩個方面：橫向定義主要涉及在哪些領域、行業進行互聯互通；縱向定義則關注如何改善具體某一項目的融資方式、評估指標以及后期的規劃實施。

亞太經濟互聯互通主要是交通、電力、信息通訊與網絡、能源等硬件基礎設施的聯通。《藍圖》指出，未來亞太地區互聯互通將建設、維護和更新高質量的基礎設施，促進海上基礎設施建設，提高航空互聯互通的效率和安全性；將確保所有經濟體享受高品質、環保的電力供應；將加強信息共享、改善通訊技術、縮小數字鴻溝；將在能源貿易和環境可持續領域有所突破，加強能源基礎設施韌性。

就具體項目而言，目前APEC互聯互通重點強調改善投資環境，主要包括以下方面：在融資方面，開拓公私伙伴合作關系（PPP）模式以拓寬融資渠道，改變國家資本“單打獨斗”的局面，吸引私營部門資金參與基礎設施建設，保證穩定的融資來源；在項目評估方面，引入包括關鍵質量要素的量化指標，科學合理地評估項目；在規劃和實施項目時，倡導以人為本的投資，強調項目實施的效率。

機制的連接：軟件聯通。根據《藍圖》，軟件聯通旨在解決貿易便利化、結構和規制改革、物流便利化等領域的重大問題。即實現海關和邊境管理機構現代化，加強貿易主管機構之間的協調溝通，建立“單一窗口”系統下的無紙化貿易；改革經濟結構，推進“亞太經合組織商業便利化多年期項目”，幫助各成員國實現“運營成本、速度、難度等商業便利化指標改善25%的意向性目標”；進一步探索利用互聯網手段，保障內部規制工作協調、評估規制影響、實施良好規制實踐；實現亞太經濟供應鏈聯通，提高供應鏈績效；培育透明可靠、公平競爭的商務環境。

人員交往的聯通。人員交往的互聯互通包括商務旅行、跨境教育、旅游便利化和專業技術人才流動等問題，即“人的聯通”。目前，亞太地區支持《亞太經合組織通過人力資源開發提高就業質量，加強人員交往互聯互通工作計劃》，鼓勵各經濟體采取更加便利的移民政策，鼓勵區域內人員交流的無縫聯通。《藍圖》提出了具體的實施措施：擴大亞太經合組織商務旅行卡的持有數量，提升其使用效用和效率；增加經濟體間留學規模，成立亞太經合組織高等教育研究中心，設立每年一度的“亞太經合組織創新、研究與教育科學獎”，并借力互聯網推出虛擬學術交流卡，推動跨境教育便利化；鼓勵部分經濟體放寬游客簽證限制以及簡化通關程序的內部舉措，制定“亞太經合組織區域旅游從業者行為規范”，減少游客旅游成本和不穩定因素，努力實現2025年前地區接待旅客數量達到8億人次的目標；最后，在專業人才流動方面，倡議設立交通和物流行業專業資質認定標準以統一、精確評估專業技術人才的技能水平，在已有各類雙邊資質互認協議的基礎上推動經濟體多邊資質互認協議，建立完善的勞動力市場信息系統搜集和分析技能差異、市場失衡、人才缺口信息。④

亞太經濟互聯互通的成果和不足

到目前為止，以東盟經濟體為代表的各成員國均在推動區域內硬件、軟件、人員聯通方面取得了顯著成績。

亞太經濟硬件聯通的成就。互聯互通提出以來，中國積極加強與各經濟體基礎設施建設領域的合作，在交通、電力、電信、能源管道建設方面取得了豐碩成果（見表1）。

亞太經濟軟件聯通的成就。建立海關單一窗口（Single Window）和推動供應鏈互聯互通（Supply Chain Connectivity）是亞太地區軟件互聯互通的兩大重要成就。

根據聯合國貿易便利化和電子商務中心（UN/CEFACT）第33號建議書，單一窗口是參與國際貿易和運輸的各方，通過單一的入口點提交標準化的信息和單證，以滿足相關的法律、法規和管理要求的平臺。⑥自2007年以來，亞太經合組織海關程序小組委員會（Sub-Committee on Customs Procedures， SCCP）通過了亞太經濟體《單一窗口發展報告》和《APEC SCCP單一窗口戰略計劃》，旨在在區域內開發使用連接所有政府機構中負責許可證、證書、收費的在線系統，以簡化進出口程序。2010年，SCCP對各經濟體單一窗口實施情況進行審查，該次審查顯示亞太經合組織21個成員經濟體中已有13個經濟體開發單一窗口系統、5個經濟體正在推進單一窗口建設，此外，各經濟體積極采用世界海關組織數據模型在內的國際標準發展單一窗口，這將保障單一窗口系統間無縫的信息共享。⑦

亞太經合組織《供應鏈連接框架（2010～2015）》及其項下的供應鏈聯接框架行動計劃（SCFAP）是系統提升地區供應鏈績效、促進區域軟件聯通的重要成果文件。根據該文件，“2015年APEC應達到區域內供應鏈在時間、成本和不確定上改善10%”的量化目標，2014年，世界銀行發布物流績效指數（LPI）⑧對亞太地區物流績效進行評估，結果如下（見圖1）：

從圖1中可以看出，2007年以來，亞太地區物流便利化指數不斷提高，即海關報關清關效率、國際貨運便利度以及物流服務均有了較大的提升。此外，根據世界銀行公布的各國LPI指數，新加坡、中國香港、日本、美國物流績效指數分別為4.13、4.12、3.93、3.93，位列世界第一、二、八、九名。

最后，在關稅和非關稅壁壘方面，APEC經濟體平均使用關稅水平已由1989年的16.9%降至2012年的5.2%；根據《大阪行動議程》（Osaka Action Agenda），包括市場準入集團（Market Access Group）在內的15個APEC下設機構積極運用統一APEC元素，以簡化原產地規則、促進貿易標準一致化、努力消除貿易、投資的關稅和非關稅壁壘。⑩

亞太經濟人文聯通的成就

商務人士流動是亞太地區人文聯通的關鍵環節。為響應《大阪行動議程》，APEC商務流動小組（Business Mobility Group， BMG）于1997年成立，并設立了了亞太經合組織商務旅行卡、商務旅行手冊等商務人員流通便利化措施。APEC商務旅行卡（APEC Business Travel Card， ABTC）由亞太成員經濟體的相關商務人士持有，該卡的持有者在3年內無需辦理任何的手續和簽證，可多次出入亞太地區16國（經濟體），并享受21個經濟體的通關便利。隨著2010年5月俄羅斯加入ABTC計劃，目前所有成員經濟體均已接受該項計劃，其中除加拿大和美國處于過渡階段外，其他成員國均對計劃全面接受。根據APEC政策支持單位的調查，相比與2010年3月到7月，2011年3月到7月內ABTC為持有人累計降低交易成本38%，相當于3.7億美元；累計節省出入境時間62413小時，相當于1.9萬美元的貨幣價值。此外，APEC商務旅行手冊（Business Travel Handbook）也為商務人士提供了快速參考指南，該手冊詳細介紹各成員經濟體入境基本資格標準、簽證申請程序，并提供大使館、領事館、簽證簽發機構的聯系信息，旨在降低整個區域商務交流的難度。

此外，在跨境教育、旅游、專業技術人員聯通方面，亞太經合組織各成員經濟體借力互聯網推出虛擬學術交流卡，推動跨境教育便利化；亞太經合組織旅游工作小組已建立旅游從業者技能標準系統和互認協議，自2000年以來，該系統已經覆蓋了亞太地區近400家旅游部門；最后，在專業人才流動方面，APEC人力資源開發工作組（Human Resource Development Working Group， HRDWG）于2011年啟動和建立亞太經合組織技能開發促進中心，通過能力建設和勞動與社會保障體系加強區域內統一交通和物流行業專業資質認定標準、推動資質互認協議、培育了強大而靈活的區域勞動力市場。

綜上，亞太經合組織自建立以來，各成員經濟體間在區域硬件、軟件和人員互聯互通領域均取得了顯著成就，目前已經初步形成了互聯互通的基本網絡。但是根據《亞太經合組織互聯互通藍圖》，目前互聯互通體系仍存在以下問題：硬件聯通方面，域內基礎設施及信息通訊技術設施的普及和質量仍不均衡；軟件聯通方面，由于各種管理限制或能力差距，現有規制在促進互聯互通方面仍有很大不足；人員交往互聯互通方面，需要減少人員交往和流動障礙，為促進人員順暢流動而共同努力。因此，亞太地區各經濟體仍需要推動互聯互通合作全面縱深發展。

亞太經濟互聯互通的障礙

深入推進亞太經濟互聯互通，尤其是敏感領域的互聯互通建設中存在瓶頸。

基礎設施互聯互通面臨巨大的資金缺口。基礎設施的無縫連接依賴于大規模的交通設施、信息通訊系統和能源項目開發與建設，而無論泛亞鐵路、兩洋鐵路的建設、現代化通關改革還是各成員經濟體貿易職能部門聯網，均需要巨額的資金投入。目前，APEC財長會議已通過推廣基礎設施PPP（公共—私營部門伙伴關系），舉起互聯互通大旗，但是短期來看，互聯互通建設主要融資來源仍然是亞洲開發銀行和各國政府的“單打獨斗”，融資渠道單一、額度有限。

亞太經合組織成員國多為發展中國家，國內金融服務行業發展相對落后，因此對私人資本、民間資本的動員機制缺失，難以快速大規模整合民間資本以形成強大聚力。

缺乏專業的基礎設施融資機構且項目評估體系尚未建立。基礎設施建設普遍規模大、周期長，因此需要匹配專門化的項目評估、融資安排和風險配置，但是在亞太地區僅有亞洲開發銀行可以充當融資專業機構的角色。?

跨國基礎設施互聯互通投資收益存在不確定性。受政策不確定性、運營風險和投資回報周期較長的影響，互聯互通項目建設的投資收益存在較大的不確定性，因此私人部門投資意愿低。據亞洲開發銀行統計，在亞洲基礎設施項目融資里，來自私人部門的投資目前僅占到20%。

亞太各經濟體之間政治互信脆弱。基礎設施的互聯互通本身涉及鐵路、公路、通信、能源等國家關鍵領域的合作，與國家的政治、經濟主權息息相關，只有在各成員經濟體建立充分的政治互信并達到利益協調一致，才能實現多領域的深度合作。但是，亞太經合組織包括亞洲、北美洲、大洋洲、南美洲區域內的21個成員國之間存在復雜的歷史遺留矛盾和安全沖突，且各國在經濟體制、領土、領海、宗教、民族等方面也存在多重紛擾，如中美在臺灣問題上的沖突、朝鮮半島核問題、中日釣魚島問題、中國菲律賓南海爭端、日韓獨島（竹島）爭端，這些歷史遺留的矛盾都大大降低了各國的政治互信，使各國互聯互通合作障礙重重。此外，國際社會目前廣泛流傳“中國威脅論”，且美國自二戰以來一直推行的霸權主義、強權政治，這都使各成員國的合作存在諸多顧慮。2014年，APEC會議期間，中國提出了“一帶一路”構想并斥資400億美元成立絲路基金，這一舉措連同峰會前夕中國牽頭推進成立亞洲基礎設施投資銀行等舉措，被國際輿論指責為中國版“馬歇爾計劃”，暗示中國這項計劃旨在爭奪世界話語權、制造大國對立、建立世界霸權，這也反映了亞太地區以及國際社會對區域合作的顧慮以及各成員經濟體之間政治互信的缺失。?

成員間優先合作訴求和經濟利益沖突。APEC組織21個成員國經濟發展水平存在巨大的差異，因此各國的合作重點也各不相同。以美國、加拿大、澳大利亞為代表的發達經濟體合作重點在于推進經貿合作規制的改革和人文的聯通；而東盟各國的主要合作訴求在于鐵路、公路等基礎設施的建設。?以貿易便利化的軟件聯通為例，發達國家極力推進服務貿易自由化、知識產權保護、規制融合，而發展中國家由于國內產業競爭力低、農業脆弱、技術水平低等問題需要在長期內漸進推動貿易自由化，因此雙方形成了迥異的攻勢利益和守勢利益，矛盾突出。?

此外，在發展利益方面，亞太經合組織成員國存在較大的矛盾。亞洲地區各發展中國成員資源稟賦、經濟發展水平接近，產業結構較為相似，存在部分產業過度競爭的局面；而以中美為代表的發展中國家與發達國家長久的國際收支不平衡局面也使得區域內貿易摩擦不斷。因此，經濟發展的競爭關系必然使得各國在互聯互通合作方面有所保留。

缺乏統一的合作機構以及相應的利益協調、爭端解決機制。目前，APEC互聯互通建設剛剛起步，尚未建立起一個可以推動合作、對成員國行為具有一定管理能力的正式機構，加之成員國在基礎設施合作多采取自愿原則，因此合作領域缺乏制度保障，各成員國行為不受共同規章制度的約束，造成許多項目難以快速、持續的推進。此外，如前文所述，APEC組織各成員國經濟體在政治互信、合作訴求、經濟發展方面矛盾重重，因此合作過程中的利益爭端不可避免，然而現有的區域合作框架下缺乏類似WTO爭端解決機制的協調機制，一旦成員國發生爭端，互聯互通項目就很有可能陷入長期停滯。

中國在亞太經濟互聯互通中大有所為

亞太地區互聯互通的建設有利于構建區域內統一的生產、銷售網絡，形成統一市場，連接本地區各增長極，為區域經濟注入新活力；有利于增強各經濟體政治互信、縮小發展差異，構建安全、穩定的區域環境；有利于促進區域內人員、文化的交流，形成豐富多彩、兼容并包的人文環境。目前，亞太地區互聯互通建設已初見成效，然而巨大的資金缺口、成員國政治互信的缺失、合作訴求與發展利益的沖突以及合作機制的不完善，都使得互聯互通建設進入瓶頸期。2014年，APEC第22次領導人非正式會議在北京成功舉辦，中國提倡的“一帶一路”、“絲路基金”等建議均得到了廣大成員的認可，這標志著中國有意愿、有能力參與甚至主導亞太互聯互通建設。

為進一步發揮中國對亞太地區互聯互通建設的巨大推動作用，本文提出三點建議：

在國內發展公共—私營部門伙伴關系，構建吸引私營資本、推動亞太區域融資平臺的建立。為了彌補亞太地區基礎設施建設存在的巨大資金缺口，我國需要首先保證自身對合作項目的資金支持力度。僅靠政府控制的國家資本既難以保證對互聯互通項目的大規模持續投入，也難以消除亞太成員國對中國威脅的擔憂和互信，在這種情況下，我國率先通過在國內降低金融行業進入門檻、拓寬社會融資渠道、發展開發性金融、吸引民間資本參與，并以項目信息公開、財政承諾、項目保險等方式，增強跨國界基礎設施建設項目投資的透明度、安全性，形成政府資本助推、私有資本主導的投資格局。此外，基礎設施互聯互通屬于高資本密集型項目，而且需要各國互信，僅靠一國之力必然難以為繼，因此，中國需要積極推動建立包括亞洲基礎設施投資銀行等區域融資平臺，并借助融資平臺擴充各種基礎設施融資動議、創新區域融資方式，以聚合各成員經濟體的資金力量。

與各成員國加強政治互信、以靈活務實的方法協調得到最廣泛支持的合作協議。互聯互通的本質是合作，而合作的根本是政治互信和利益協調，因此中國必須妥善處理與各國的領土爭端和其他歷史遺留矛盾，促進相互合作，以文化交流、人員互通的形式促進了解，逐漸消除各國對中國不斷發展壯大的顧慮。此外，各國在合作訴求和經濟發展中的利益沖突不可能在短期內得到化解。因此，我國必須以開放、包容的態度考慮各國的主張和訴求，以靈活務實的方法兼顧各國利益、協調各國矛盾，達成現階段最廣泛支持的合作協議，逐步加深合作、達成長期目標。

構建以區域價值鏈為紐帶的經濟發展利益分享機制。為促進亞太國家在互聯互通和區域經濟合作中共同發展，縮小發展差別，彌合利益沖突，中國在推動建立亞太自由貿易區時，應該充分考慮各成員國經濟利益的差別和訴求上的差異，避免急功近利、一步到位地追求高標準的貿易、投資自由化，把漸進式的貿易投資自由化、包容性的制度安排作為亞太區域經濟合作的基礎，利用中國作為世界制造業中心和世界工廠的獨特條件，以及作為新興經濟體領頭羊的地位，在亞太區域產業價值鏈重構中，擴大對亞太發展中成員的投資，形成中國與其他發展中成員互利共贏的水平型為主的分工模式，加強與發達成員的產業合作，形成中國與發達成員互補型為主的價值鏈體系，保障中國的發展給亞太其他成員帶來不斷擴大的就業、貿易、投資機會，實現經濟上的共同成長和利益共享。

建立有一定強制力、約束力的“超國界”合作機制和爭端解決機制。亞太經濟互聯互通建設的合作需要各成員國在政治、經濟利益有所讓步和妥協，因此在各國自愿參與的模式下，合作很難達成廣泛共識并得到持續的實施。因此，中國需要聯合亞太經合組織其他成員國建立統一的合作機制，通過賦予其一定的約束力和強制力，保證得到成員國廣泛支持的項目不因少數國家的干擾而難以通過，保證項目的實施不因少數國家的退出和質疑陷入停滯。同時，我國應提議APEC組織仿效WTO建立完善的爭端解決機制有效化解區域內的經濟摩擦和矛盾，在較短時間內平衡各方的利益關系，保證合作的持續推進。

（對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院碩士研究生張曉丹系本文第二作者）

注釋

王勤、李南：《東盟互聯互通戰略及其實施成效》，《亞太經濟》，2014年第2期，第116頁。

ASEAN： Master Plan on ASEAN Connectivity， Jakarta： ASEAN Secretariat， January 2011.

Asian Development Bank： Infrastructure of a Seamless Asia， Tokyo： Asian Development Bank Institute， 2009.

APEC： APEC Connectivity Blueprint for 2015-2025， Beijing： Leaders' Declaration， December 2014.

本表格根據商務部數據及新聞信息整理而得。

聯合國貿易便利和電子商務中心：建立單一窗口的建議書：提高貿易界與政府間信息交換的效率[EB]，Octomber，2010。

APEC： Single Window Implementation Guide， July 2009.

物流績效指數由世界銀行建立，指標綜合反映各國（地區）報關清關效率、國際貨運效率等內容，其中分值1表示最差，分值5表示最好。

數據來源：世界銀行網站http：//lpi.worldbank.org/international/scorecard/.

APEC： Osaka Action Agenda， 2002 update.