司法改革背景下的司法責任制

金澤剛

內容摘要：司法責任制是指基于司法的屬性而產(chǎn)生的一種責任體系，不僅包括法官的責任擔當與責任追究，還包括法官享有充分獨立的司法裁判權。而且，司法責任制作為一種責任體系，應當與現(xiàn)行法律、法規(guī)以及地方司法規(guī)范性文件相呼應。在推進以審判為中心的訴訟制度改革背景下，基于公正裁判的立場，司法責任制的主要內容包括法官依法獨立行使職權，以及對錯誤裁判的問責。然而，由于司法活動具有特殊的性質和規(guī)律，司法責任制又不同于一般的責任追究制度，其對作為司法主體的法官具有更高的倫理要求和道德期望。在此意義上，司法責任制的價值目標不是進行事后追責，更在于培養(yǎng)與遴選好的司法官，走司法官職業(yè)化之路。

關鍵詞：司法責任?獨立司法權?司法倫理

最近幾年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）、《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及《人民法院第四個五年改革綱要》成為我國全面推進司法改革的重要指導性文件。根據(jù)上述文件的精神，司法責任制是此次司法改革的要義所在。上海正在進行的司法改革試點內容之一也包括完善司法責任制。如何理解司法責任制的涵義，構建并落實符合我國國情的司法責任制，是司法改革的當務之急。

一、司法責任制的界定

目前，我國對司法責任的規(guī)定只是散見于《憲法》、《法官法》、《檢察官法》等法律法規(guī)中，尚無法律較為系統(tǒng)地規(guī)范司法責任制度，司法責任遂成為理論與實務界頗有爭議的一個概念。

追根溯源。在現(xiàn)代漢語中，責任通常有兩個含義：一是做分內應做的事，如盡責任;二是沒有做好分內的事，因而應當承擔的過失，如追究責任。〔1 〕一般說來，司法責任應包括這兩種含義，既包括履行職責，又包括不適當履行職責后應承擔的懲罰后果。但是，也許是受到“法律責任”等同“法律制裁”等觀點的影響，早期多數(shù)觀點對司法責任的認識也多限于責任追究層面。如在20世紀80年代就有學者提出司法責任原則這一概念，將司法責任原則定義為在一定的社會制度下，對司法人員在司法的過程中，因故意或過失性錯誤造成嚴重后果而采取的一種責罰制度，用以約束司法人員在履行職務中的行為，屬于禁止性規(guī)范的一種。〔2 〕這一概念中司法責任的主體為司法人員。也有人認為，司法責任是指國家特定機關或特定主體根據(jù)法律的規(guī)定，通過必要的程序，確認司法官的行為是否應承擔法律責任以及應當承擔何種法律責任的制度總和。法官審判責任制度是指法官在審判活動中違反法律所規(guī)定的職責和義務，依法應當承擔的包括行政法律責任和刑事法律責任但不包括民事責任在內的一種法律責任。〔3 〕另外，有論者從法官管理的角度認識司法責任的主要價值，認為法官責任制的必要性在于：純潔法官隊伍，加強法官管理的需要;適應法官職業(yè)化建設的需要;完善法官制度的需要。〔4 〕還有少數(shù)觀點從我國法制發(fā)展史的立場，認同以上看法。如認為，司法責任制古已有之，至少在秦漢時期就已確立，它是對司法官員不當行使職權的責任追究制度。〔5 〕

上述觀點可歸納為狹義說。然而，隨著司法改革的不斷深入，人們對司法責任制度加以進一步探索，逐漸形成了新的認識，那就是強調司法責任不僅僅是違背司法職守的責任追究，還要增加與責任相統(tǒng)一的司法權力配置因素，增加責任擔當意識。這也就是《決定》在論及“推進法治中國建設”時所指出的“讓審理者裁判，讓裁判者負責”。該涵義在司法改革的實踐環(huán)節(jié)很快得到認可并逐步試行。如2014年7月《上海市司法改革試點工作方案》提出要完善司法責任制，而司法責任制的主要內容包括：主審法官、主任檢察官辦案責任制，審判委員會改革，出臺權力清單制度，司法終身負責制、錯案追究制，以及加強人大法律監(jiān)督和黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督。〔6 〕也就是以完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制為抓手，突出法官辦案的主體地位，明確法官辦案的權力和責任，對所辦案件終身負責，嚴格錯案責任追究，形成權責明晰、權責統(tǒng)一、管理有序的司法權力運行機制。〔7 〕在海南省，自2015年3月1日法院全面推行司法責任制以來，全省各級法院對照《海南省法院完善司法責任制實施辦法（試行》，在主審法官和合議庭辦案責任制，審判委員會工作機制改革，審判管理和監(jiān)督，執(zhí)行工作等方面取得初步成效。〔8 〕以上可以稱為廣義的司法責任制。不難看出，廣義說和狹義說的主要區(qū)別在于：前者強調權責統(tǒng)一，在賦予辦案法官審理裁判案件主導權、決定權的同時，強調辦案法官對于裁判結果負責，包括對錯誤裁判負責。而后者主要強調法官辦理案件時對結果負責，尤其要對違法辦案的結果承擔法律責任。若堅持狹義說，司法責任制容易簡單等同于司法問責。

值得注意的是，除了各地試點法院的實踐做法之外，有的法官在新的改革理念指導下，表現(xiàn)出不同于以往的責任擔當，對司法責任作出了很好的注腳。如不久前，網(wǎng)上流傳一封長達12265字的廣東省惠州市類似“許霆案”判決書。〔9 〕該判決書有一個特殊之處，那就是用“我們”代替了長期以來模式化使用的“本院”。正如有學者所言，“我們”是人，“本院”是機器。世界上沒有本院這么個東西。你有冤情，對著法院的那塊牌子，哭一萬年都沒用。你去找院長，院長說我不是本院;你去找庭長，庭長說我不是本院;你去找法官，法官說我不是本院;你去找書記員，他說我更不是本院。可“本院”卻對你進行了判決！“本院”是那個判決你，你卻找不到他的東西。而“我們”就不一樣。“我們”是判決書末尾的那三個人，他們有名有姓，有血有肉。〔10 〕這樣的判決書體現(xiàn)了法官應有的勇氣與擔當，這就是司法責任。的確，一個不公正的判決，如果是“本院”或者集體作的決定，其中的每個人都有了心理安慰，而無內心譴責。現(xiàn)在，如果沒有了“本院”，沒有了會議，只有法官和法官的良心，一切責任都由法官來負，法官就必須得好好斟酌，慎重作出正義的裁判。

因此，司法責任制是指基于司法的屬性而產(chǎn)生的一種責任體系，不僅包括法官的責任擔當與責任追究，還包括法官享有充分獨立的司法裁判權。而且，司法責任制作為一種責任體系，應當與現(xiàn)行法律、法規(guī)以及地方司法規(guī)范性文件相呼應。以上海司法改革為例，除了國家層面的法律法規(guī)外，上海市已經(jīng)形成了比較完備的規(guī)范司法責任的規(guī)范性文件體系，主要包括人員分類管理、審判權（檢察權）運行機制、審判權（檢察權）監(jiān)督管理和法官（檢察官）職業(yè)保障等。〔11 〕此外，圍繞法官、檢察官遴選（懲戒）工作也形成了系列規(guī)范性文件，加上《上海法官、檢察官從嚴管理六條規(guī)定》，它們既是對國家層面法律法規(guī)的具體落實，也是基于地方特色對司法責任制的有益探索。

不過，就問責而言，理解司法責任制還有必要正確處理司法責任與司法豁免權之間的關系。按照國際上的通行做法，任何以法官在行使其審判權時的言行對法官進行的起訴都是不能成立的。法官的言論受一種絕對特權的保護，他發(fā)布的命令、作出的判決，不能成為對他進行民事訴訟的理由。丹寧勛爵就指出：“所有法官都應該能夠完全獨立地完成自己的工作，而不需擔驚受怕。決不能弄得法官一邊用顫抖的手指翻動法書，一邊自問，假如我這樣做，我要負賠償損害的責任嗎？……只要真誠地相信他做的事情是在自己的司法權限之內，他就不應承擔法律責任。” 〔12 〕丹寧的這段話是對司法豁免權最完美的解釋。

英美法長久以來即有所謂的“司法官豁免權”，即法官判案時犯錯，不論是故意或過失，均絕對不用負民事賠償責任。美國印第安州的最高法院在1896年的Griffth案中，將此原則擴展到檢察官。〔13 〕司法責任固然是為了保障法官公正執(zhí)法，但是如果一味強調法官的責任，那么可能導致更多“留有余地的判決”。為了防止過分追究法官違反規(guī)則辦案的責任而導致法官不敢獨立辦案，探討建立法官責任豁免或責任減緩機制十分必要。也就是說，為了確保法官在處理案件的過程中完全獨立自主地進行，在法律許可的范圍內享有一定的處理案件的自由。為此，西方國家早就賦予法官一些特權，主要有：法官對其在執(zhí)行司法審判職能過程所實施的行為和發(fā)表的言論，享有不受指控或法律追究的特權;法官對其在執(zhí)行審判職能方面的有關事務，享有免予出庭作證的特權等。〔14 〕

在我國，有關法官在行使審判權過程中造成的損害，已在《國家賠償法》中明確規(guī)定，由國家負賠償責任，法官享有民事訴訟的豁免權。例如，根據(jù)有關規(guī)定，因對法律、法規(guī)理解和認識上的偏差或對案件事實和證據(jù)認定上的偏差而導致裁判錯誤的，審判人員一般不承擔責任。2015年4月10日通過的《上海市高級人民法院關于主審法官、合議庭辦案責任制的規(guī)定（試行）》第9條規(guī)定：“審判人員在案件審理的各個階段，除確有證據(jù)證明存在徇私枉法、濫用職權、瀆職等違法審判行為外，依法履行職責的行為不受法律和紀律追究。”不過，法官責任豁免必須限制在合理限度內。一旦法官違反或者超越審判職權，實施了違法違紀行為，仍需按照司法問責的程序追究相應的行政、民事甚至刑事責任。任何司法制度都無法完全避免刑事冤假錯案的發(fā)生。由于中國現(xiàn)階段的特殊國情，一旦出現(xiàn)錯案，尤其是刑事冤假錯案，往往會牽連眾多的參與決策者。司法機關內部為了自身利益，就容易相互偏袒，而不是互相監(jiān)督，錯案追責往往容易變成爛尾工程。即使“業(yè)內評判”檢察官、法官不必承擔違法辦案責任，社會公眾也無法接受。有關對法官審判的問責問題，在后文的“司法問責”部分再進行專門探討。不過，對于這個問題，從長遠來看，可以考慮逐步完善人民陪審員制度，或擴大個案中人民陪審員的參審數(shù)量，探索由多個陪審員組成的合議庭審理重大、疑難和復雜刑事案件。〔15 〕在最大限度體現(xiàn)司法民主的同時，減少職業(yè)法官和法院的壓力。

二、司法責任的基礎：獨立行使司法權

（一）司法權獨立的內涵：依法獨立行使職權

在司法責任制的總體架構中，法官依法獨立行使職權是前提和基礎。司法權獨立并非個別法官的特權，而是賦予每一位法官的責任，以使其得以基于法律與證據(jù)，誠實而公平地裁判爭議，不受外在的壓力影響，且無懼來自任何力量的干涉。司法權獨立原則的核心在于法官得以就其受理的案件，依法自由地審判。沒有任何人——即使是政府、團體、個人，甚至另一法官，都不得干涉或試圖干涉法官對于案件的處理與裁判。〔16 〕沒有獨立審判權，就無法保證司法的公正和權威，也無法確保司法隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化和高素質，更難以在發(fā)生錯案時，查處法官的違法違紀行為并繩之以法。

司法權獨立是當今國際社會通行的司法準則，聯(lián)合國也將其作為系統(tǒng)人權活動基本原則之一，在《關于司法機關獨立的基本原則》等文件中予以規(guī)定。司法權獨立為法治社會提供了強大而又嚴密的支撐系統(tǒng)。在司法權獨立原則的引導下，司法活動得以遵循自身的規(guī)律而運作，司法機關得以社會公斷人的地位而存在。實行權司法獨立，使西方國家的司法機關至少在形式上成為社會激烈競爭弱者、現(xiàn)代文明眾多受害者的庇護所，司法官員則成功地扮演著正義使者的角色。〔17 〕

通常認為，司法權獨立包括四個方面的內容：司法機關獨立于立法機關和行政機關，不受立法機關、行政機關以及其他社會、個人的干預;司法機關內部系統(tǒng)的獨立;法官獨立審判;法官保障制度。但是透過現(xiàn)象看本質，無論是司法機關的外部獨立，還是司法機關內部系統(tǒng)的獨立，抑或是司法權獨立的保障制度，其核心目的則是確保法官依法獨立行使職權。〔18 〕我國現(xiàn)行憲法及人民法院組織法均規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但是，我國的審判獨立強調的是法院整體獨立，這突出地表現(xiàn)為審判委員會的存在，而忽視法官個體的獨立審判，導致司法實踐中出現(xiàn)院長、庭長審批案件以及上級法院對下級法院正在進行的審判進行各種形式的提前介入等不正常現(xiàn)象。在我國，法官個人獨立審判觀念有待確立和加強。黨的十八大提出，進一步深化司法體制改革，確保審判機關獨立公正行使審判權。《決議》提出，要改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。這表明中央在繼續(xù)強化法院總體獨立審判的同時，正在通過司法責任制的落實，逐步實現(xiàn)主審法官、合議庭的獨立審判。這必將大幅推進我國的司法權獨立制度，使其更接近國際通行規(guī)則。司法權獨立這一法律原則在中國從形式到實質的確立是當代法制現(xiàn)代化的必然趨勢。〔19 〕

當然，法官的獨立也可能會帶來一些問題，因為司法權獨立具有私人性，也具有社會性。如果司法權獨立僅僅意味著法官聽憑自己的喜好決定案件，不受其他力量的制約，那么，這樣一個獨立的司法機構很可能不會以公眾利益為重;人民也許只是換了一批暴君而已。一旦法官獲得了獨立，不受顯貴的政治干預，法官又該從何處尋求指南呢？有沒有一套客觀的規(guī)范（無論是“實在法”還是“自然法”），或者，有沒有一套可以保證司法決定客觀、確定和非個人化的分析方法（“法律推理”）呢？〔20 〕對于這樣的疑問，筆者認為還是要強調，法官的獨立和司法責任相輔相成，與此同時，最根本的是培育司法官內心對法治的信仰，即具有崇高的司法倫理道德觀念。可以說，在某種意義上，司法責任的重點不在于事后懲罰司法官，更在于事前培養(yǎng)好的司法官。對于這一點，后文再作進一步論述。

（二）司法機關內部職權的分配

在以往的司法過程中，“審者不判，判者不審”備受詬病。院長和庭長通常不審理案件或者是審理少數(shù)案件，但是院長和庭長卻對案件有決策權。同時，在案件出現(xiàn)問題之后，院長和庭長往往要與主審法官“連坐”地承擔責任。因此，如何優(yōu)化司法系統(tǒng)，明確院長和庭長的職能以及劃分各自的責任十分必要。正在進行的上海司法改革要求院長和庭長要更多參與辦案，可以擔任審判長直接審理重大、疑難和復雜案件。在本次司法改革中，還應當以職業(yè)榮譽而非行政級別來評價法官，而且應當進一步簡化甚至取消庭長、副庭長的職務設置，而代之以職業(yè)稱謂和職業(yè)榮譽。〔21 〕這應該是今后司法發(fā)展的大趨勢。

筆者認為，除人民法院的正院長外，副院長和庭長、副庭長均應當將主要精力投入案件審判工作。第一，上海司法改革方案規(guī)定，法院所有正式編制中的33%將用于法官員額。據(jù)測算，法院的副院長加上庭長、副庭長，占據(jù)法院編制10%以上。如果副院長和庭長、副庭長計入法官員額，但主要精力不在辦案，其余法官將不堪重負。第二，在保障主審法官、合議庭獨立辦案的情況下，副院長和庭長等參加案件協(xié)調、庭務會和審委會的任務將大大減少，可以騰出時間用于獨立辦案。第三，從世界范圍看，法院院長的主要事務是司法行政管理和審務管理。在我國，法院各方面的管理事務繁雜，一般難以有精力再參與獨立辦案。但是，中國的法院院長是審委會重要成員，要參與討論決定案件，故法院院長應當從具有法官身份的人員中產(chǎn)生，而不能再從其他部門中為了解決級別而調過來，除非他具備特別優(yōu)秀的法律基礎，并且具備司法實務經(jīng)歷。〔22 〕如果法院院長自我減壓，從繁雜的行政事務中脫身，直接參與辦理案件，則不僅直接指導了審判實務，對正在進行的強調審判親歷的司法改革也是巨大推動。

庭長或者審判長參加的庭務會議和審判長聯(lián)席會議不是法定的一級審判組織，故無權組織案件討論。但是，考慮我國剛剛推出辦案法官獨立審判制，保障機制不健全，法官在司法習慣和能力素質上也不適應。故可以在一定時間內允許庭務會議和審判長聯(lián)席會議的存在，但應當抓緊轉變該組織的職能，由討論決定案件向審判業(yè)務咨詢方向轉換。庭長、庭務會議或者審判長聯(lián)席會議的咨詢意見只具有參考性質。此外，庭長也要從事一定范圍內的審判質量、效率監(jiān)督事務，對所屬法庭正在辦理案件的審判流程、重大、疑難和復雜案件，以及已辦結的案件質量等行使監(jiān)督職責，對法官獨立行使審判權進行保障和制約。當然，為了防止院長、庭長非程序性插手過問案件，應當建立院長、庭長在職務監(jiān)督活動中形成的全部文書入卷存檔制度，實現(xiàn)院長、庭長行使監(jiān)督權的全程留痕，確保監(jiān)督不缺位、不越位。

對于審委會的存在，司法改革過程中如何處置仍存在不同觀點。反對者認為，應當取消審委會，因為審委會制度違反了直接言詞原則和審判公開原則，剝奪當事人的回避權等訴訟權。無論其決定案件事實的裁定或者法律的適用，都損害了辦案法官的獨立審判權，應當將審委會改革成咨詢委員會，審委會的意見對合議庭或者獨任法官沒有約束力。贊同者認為，目前保留審委會仍然具有必要性，但審委會不對案件事實負責，只參與決策法律適用問題。除非審委會委員直接到庭旁聽，否則，不得裁判案件事實。筆者認為，應當賦予主審法官、合議庭將重大疑難復雜案件提交審委會討論的權利。但是，審委會不負責案件事實認定，只負責案件的法律適用。這樣既可以保障法官獨立審判權、審判的親歷性，還可以減輕合議庭的壓力。在這種情況下，辦案法官可以決定是否將案件提交審委會討論。院長、庭長或者審委會不得強迫辦案法官將案件提交審委會討論，應當尊重辦案法官的自決權。同時，案件事實由直接參加法庭審判的主審法官或者合議庭決定，符合審判的親歷性原則，保證了認定案件事實的準確性。另外，合議庭在審理社會關注度高的案件時，仍然會面臨來自方方面面的強大壓力。由審委會對案件法律適用把關，可以適當減輕辦案法官的壓力，也是現(xiàn)階段適應我國司法國情的無奈之舉。以上海市法院為例，2015年2月26日通過的《上海市高級人民法院關于改革和完善審判委員會工作機制的意見》規(guī)定：“除法律規(guī)定情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題。審判委員會討論案件時，合議庭對匯報的案件事實負責，審判委員會委員對本人發(fā)表的意見負責。”

此外，對于合議庭內的分工也涉及法官獨立審判的問題。在合議庭審理案件過程中，是主審法官說了算還是審判長說了算？當前，必須避免審判長借“合議庭負責制”成為原先的“庭長”、“副庭長”，特別是在三人組成合議庭的情況下，如果審判長足以“拉攏”另一個合議庭成員對抗主審法官的意見，公正和獨立審判可能就受到挑戰(zhàn)。這個時候，主審法官有權就爭議案件提交上述機構（如庭務會議和審判長聯(lián)席會議）討論，這也是尊重司法權獨立的要求。樹立主審法官的獨立性是獨立權司法的核心要義，要堅決防止二審法院的合議庭審判長出于個人動機，“有權決定”（惡意）改判特定下級法院的一審案件的情況發(fā)生。

（三）司法機關與其他機關的關系

有的學者認為司法權獨立和黨的領導存在矛盾，因此每當提到司法權獨立，就會有“司法權獨立，還要不要黨的領導”這樣的言論出現(xiàn)。實際上，司法權獨立與黨的領導并不矛盾，司法權獨立是指法院獨立審判，只服從于法律，任何其他個人和單位不得干涉和施加影響。看似法院的獨立排除了黨的領導，實則不然。隨著時代的進步，黨的領導方式也發(fā)生變化，而不是事必躬親。法院的獨立是在法律之下的獨立，而法律都是由黨領導人民制定的，法律體現(xiàn)的是黨和人民的意志，因此只要保證法院根據(jù)法律行使職權，實際上就是保障了黨的領導作用。與此同時，司法是國家最不危險的部門，司法不能成為體制改革的急先鋒，只能反映體制改革的成果。〔23 〕因此，基于司法活動本身的規(guī)律，只要將黨和人民的意志與利益通過立法的形式得以體現(xiàn)，黨領導司法活動的目的實際上便能夠得到實現(xiàn)，黨完全沒有必要采取現(xiàn)行的領導方式。相反，尊重司法權獨立才是一種更為科學，也是更為持續(xù)的領導方式。〔24 〕

除了與黨的領導關系之外，與人大等監(jiān)督機關的關系也是司法權獨立應該考量的問題。依照我國法律的規(guī)定，人民法院主動接受來自黨的政法委員會、人大、檢察院、政協(xié)和新聞媒體等形式的外部監(jiān)督，以及來自法院內部審委會、審判監(jiān)督和審判質量監(jiān)督部門的內部監(jiān)督等。長期以來，這些制度符合我國國情和審判規(guī)律。但是以上各種監(jiān)督制度也應當按照司法改革和司法責任制的內在需求，不斷加以完善。如在人大監(jiān)督中，法院向人大匯報工作這一制度廣受詬病，有學者從法理角度分析認為法院向人大匯報工作違反憲法規(guī)定。〔25 〕不難分析，法院向人大匯報工作確有不合理之處，特別是在人大否決法院工作報告的情況下。人大否決法院工作報告導致審判責任主體不能確定，權責不明，難以建立“權責明晰的司法權力運行機制”。因此，應考慮逐步取消縣、市人民法院向同級人大匯報工作的傳統(tǒng)做法;對匯報方式作出規(guī)定，將匯報內容主要限于年度經(jīng)費的預決算以及執(zhí)行情況、法官隊伍的建設管理等。〔26 〕實際上，對于具體審判工作匯報后，有什么樣的作用并不明顯，如果僅僅是“匯報匯報”而已，那它就更需要改革。

與此同時，還要注重對于借口審判監(jiān)督而侵犯獨立審判的責任追究。目前審判實踐中干擾法官獨立審判比較突出的現(xiàn)象主要有：新聞媒體在審判過程中對于案件細節(jié)和可能出現(xiàn)的審判結果的過多報道，影響法官的中立立場和思維判斷;個別人大代表以特殊身份對法院審理的個案進行監(jiān)督;法院內部個別領導和工作人員在程序外非法干擾法官獨立辦案等。為了確保法官獨立審判，應當逐步完善我國相關立法和制度，杜絕非理性、非法定性和非程序性的干預法官辦案現(xiàn)象。〔27 〕此次《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在論及“保證公正司法，提高司法公信力”時指出：“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執(zhí)行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分;造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。”在這里，預防領導干部違法違規(guī)干預司法與司法官獨立行使司法權是完全一致的，各個地方完全可以圍繞這個問題進一步借題發(fā)揮，作好文章。

三、司法責任的落實：問責與懲戒

（一）司法問責的內涵及存在的問題

司法問責無疑是司法責任最基本的一層含意。司法問責要求對在審判活動中違反法律規(guī)定的職責和義務，造成嚴重后果的法官，追究相應的法律責任。在國外，基于司法事務的重要性和保障法官隊伍廉潔公正的需要，都建立了法官彈劾制度或者懲戒機制。在許多大陸法系國家，區(qū)分了對法官的彈劾和一般的懲戒，而在英美法系國家，只有彈劾制度而無懲戒制度。〔28 〕在英美法系國家，由于法官地位崇高，法官非受彈劾不被免職，也不受其他形式的懲戒。但法官的彈劾事由只針對法官的犯罪行為進行，不包括一般失職。在大陸法系國家，彈劾需要經(jīng)過嚴格的程序。如在日本要經(jīng)過參眾兩院共同推出議員組成法官追訴委員會和彈劾法院來追訴、審判遭彈劾的法官。在德國則由聯(lián)邦最高法院院長擔任審判長組成聯(lián)邦職務法庭來審判被彈劾和被懲戒的法官。在大陸法系國家，對法官的懲戒制度即對法官的失職行為可予以處分。如在法國，設在法國最高法院的法官紀律委員會可對失職法官予以警告、罰款，甚至撤職。

我國現(xiàn)行的司法問責機制包括兩個層次：一是內部紀律約束。主要規(guī)范包括《法官法》第11章“懲戒”部分、《法官職業(yè)道德基本準則》、《法官行為規(guī)范》、《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》。紀律規(guī)范主要針對尚不構成犯罪的違紀行為，懲戒操作程序一般由法院內設的監(jiān)察部門按照《人民法院監(jiān)察部門查處違紀案件的暫行辦法》的相關規(guī)定進行處理。處理結果參照《公務員法》的規(guī)定分為警告、記過、記大過、降級、撤職及開除。在最高人民法院的倡導下，各地高級法院還設立了錯案追究責任制度作為紀律約束的補充。二是外部的刑法追究，包括《刑法》分則第8章貪污賄賂罪及第9章瀆職罪部分，具體罪名包括受賄罪、徇私枉法罪、民事、行政裁判枉法罪等。此外，在我國各法院還存在法官辦案目標考核責任制。對于審判中法官存在的輕微失職行為，如文書筆誤、因過失遺漏追加案件第三人、疏于調查核實證據(jù)、法律適用部分錯誤而導致案件改判，并被審委會評定為有責任的行為，以扣發(fā)部分目標考核獎的方式予以經(jīng)濟制裁，相當于罰款性質。

目前，我國司法問責存在以下問題：第一，程序規(guī)定不透明，“暗箱操作”可能性大，法官權利得不到保障。除了刑事追究外，對于違法辦案法官的處理，均由各法院的監(jiān)察機構自行負責查處，報本院院長決定，有的還需報同級別黨委紀委或者上級法院監(jiān)察機關決定。一般說來，被處理的法官缺乏相應的質證、答辯和申訴等救濟權利。第二，司法問責泛化和難以被問責并存。如對被改判的案件，即使是在法律適用上存在不同的理解，或者被評價為法官法律適用水平不高，也可能被以扣發(fā)獎金的方式給予處罰，這會挫傷法官辦案的積極性。另一方面，由于尚未構建完整的法官獨立辦案機制，一個案件往往經(jīng)過庭務會、審委會、上級法院指導協(xié)調，真正出現(xiàn)錯案時，往往是集體負責，人人有責，最后反而都不負責。這種吃“大鍋飯”的集體審判機制，不僅效率不高，審判不及時，也不利于樹立法官的責任心，不利于防止錯案的再次發(fā)生。如佘祥林案、浙江張氏叔侄案、內蒙古呼格吉勒圖等冤案，糾錯程序早已結束，責任追究仍然遙遙無期。回想當年，在經(jīng)過一道又一道的司法救濟程序后，佘祥林最后還是身陷牢獄，而呼格吉勒圖被執(zhí)行死刑，對此，任何一個涉案機關均難辭其咎，但追究起責任來則困難重重。不僅如此，有些辦了錯案的司法人員不但得不到處理，還可能照樣晉升，這與民眾要求追責的意見形成強烈反差。在浙江張氏叔侄冤案和內蒙古呼格吉勒圖案中都出現(xiàn)了這一司法問責怪象。〔29 〕現(xiàn)在該是我們反思司法不獨立的嚴重后果，以及真正建立司法問責機制的時候了。

（二）司法問責的理論基礎

目前，我國存在錯案責任追究和違法審判責任追究兩種說法。錯案責任追究強調的是結果責任追究。錯案是指在訴訟過程中，法院在認定事實或者適用法律上發(fā)生了錯誤。錯案概念的中心在于法院裁判的明顯錯誤，至于程序違法的案件，如果尚未導致實體處理發(fā)生錯誤，一般不稱其為錯案。〔30 〕如果被認定為錯案，法官應當被追究責任。而違法審判責任追究強調的是行為責任。在實踐領域，2005年底，北京市第一中級人民法院率先取消錯案責任追究制，代之以“法官不規(guī)范行為認定制度”，既不對法官認定事實、適用法律本身問責，也不在于法官的審判結果是否被法院否定，而只對法官在審判過程中的不當、違法行為進行懲戒。筆者贊同采取法官行為責任追究制。

首先，嚴格地說，錯案更像是一個理論性概念，對其爭議導致錯案的標準在全國各地理解不一，難以統(tǒng)一和把握。司法判決的確立來自于案件事實的查明和法律的適用。以案件事實認定為例，在訴訟活動中，由于受到時間、空間和人類認識能力的局限性，絕對的客觀真實往往難以達到。而且，法官行為責任追究制也可把危害結果嚴重的重大錯案包括在內，因為出現(xiàn)重大危害結果的錯案必然意味著法官行為出了問題，應該予以懲戒。其次，追究以“唯一正確結果”為標準的實體錯誤侵犯獨立審判權，容易架空我國的兩審終審制度。一些法官遇到疑難案件，由于害怕改判被追究責任，就不敢獨立裁判，轉而向上級法院請示，等待上級法院的批復或指示，以化解改判的風險，這等于架空了上訴制度。再次，采用實體結果的錯誤標準，導致司法權威受損。由于有錯案追究制度的支撐，當事人在走完一審、二審、再審等法律救濟途徑后，不是自覺履行生效判決裁定確定的義務，而是采用向最高人民法院、政法委等有關部門信訪，更有甚者利用媒體向法院施加壓力，這勢必損害法院的審判執(zhí)行秩序，影響司法公信力。富勒從法經(jīng)濟學的視角對錯案與損害后果作了比較，他認為：“為了確保一個判決正確無誤，我們必須消耗時間這種稀缺資源，而且，一個姍姍來遲的正確判決對被告造成的損害可能大于一項很快作出的錯誤判決所造成的損害，這個問題就會呈現(xiàn)出不同的面目。” 〔31 〕

此外，由錯案還延伸出了一個錯案終身負責制，〔32 〕這也是這次司法改革強調得比較多的一個概念。盡管不少地方制定了該項追責制度，但在學術界反對的觀點亦有之。一些觀點贊同法國學者勒內·弗洛里奧所言：“公正的審判是不容易的，最審慎的法官也可能把案子搞錯。” 〔33 〕還有人認為，即使辦理了錯案，追究責任也有追訴時效的限制。〔34 〕筆者認為，此次“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”與訴訟時效是兩個性質的問題，如果在追究法官刑事責任時，涉及刑法規(guī)定的追訴期限的計算，那當然得依照刑法規(guī)定辦。強調終身負責制是總的指導思想和原則性規(guī)定，就是要讓案件能夠永遠經(jīng)受住實踐的檢驗。至于說遇到處理對象時遭遇法律時效問題，當然應當依法辦事，兩者并不矛盾。不過，就目前情況來看，終身負責制還是停留在理論層面，僅刑事領域出現(xiàn)的這么多冤假錯案中，司法機關并未追責多少人。可謂是只聽樓梯響，卻不見人下來。前面提及的浙江張氏叔侄案和內蒙古呼格吉勒圖案更是反例、是惡例，與當前司法改革的精神背道而馳。

最后，采用審判行為錯誤的標準容易被把握和運用。通過立法或者設定內部條例的方式，將法官在獨立審判過程中違反審判程序、法官行為規(guī)范或者法官道德規(guī)范的規(guī)定，所實施的破壞司法公正、司法權威與效率的客觀行為予以明確化、具體化。這樣一來，獨立辦案的法官能夠排除思想包袱，盡職盡責地辦理案件，只要“心中無鬼”就敢于甩開膀子干，而不顧慮被追究責任。這與后文論及的司法責任的價值目標也是完全一致的。

（三）司法問責制的構成

為了不使司法問責成為法官獨立審判的阻礙，必須在司法問責的范圍和確保法官獨立審判之間取得微妙的平衡。確立法官問責的對象為法官的違法違規(guī)行為，并將它們予以明確規(guī)定，做到“罪刑法定”，這也是現(xiàn)代法治國家對司法官員予以懲戒的基本要求。借鑒外國刑法學上的犯罪構成理論，筆者認為應當構建我國司法問責的責任構成，包括違法要件和責任要件兩個組成部分。

《法官法》第32條和《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》第二章的具體規(guī)定可以作為違法要件的基本依據(jù)。具體表現(xiàn)為法官在辦案過程中貪污受賄、徇私枉法、隱瞞證據(jù)、拖延辦案等。值得注意的是，我國《法官行為規(guī)范》中也規(guī)定了89條涉及立案、庭審、調解、文書制作、執(zhí)行等方面的法官行為規(guī)范，這些規(guī)范有些和《法官法》及《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》的規(guī)定及要求重合，自然可以作為法官問責的依據(jù)，有些則超出這兩個規(guī)定的范圍。如對于法官文書制作、庭審形象、言行等的要求，這些特殊規(guī)定可否作為法官違法審判行為的追責依據(jù)？筆者認為，一方面，《法官行為規(guī)范》從性質上講，是一部倡導性或者指導性的規(guī)范文件，是對法官職業(yè)行為的基本要求，它既不是強制性規(guī)定，也不是司法解釋，〔35 〕不宜作為執(zhí)法依據(jù)。另一方面，如果要對超出《法官法》及《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》規(guī)定的范圍追究法官的責任，〔36 〕也應當依照有法可依的原則，完善法官行為規(guī)范的規(guī)定，增加處罰規(guī)定的內容，確保法官問責體現(xiàn)法治原則。目前，各地法院對法官的問責處理依據(jù)主要就是《法官法》、《公務員法》、《人民法院工作人員處分條例》，以及《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。

在地方上，一些省、直轄市的法院也制定了具體問責的規(guī)范性文件。以上海為例，2015年4月10日通過的《上海市高級人民法院關于主審法官、合議庭辦案責任制的規(guī)定（試行）》將主審法官、合議庭辦案責任分為案件差錯責任和違法審判責任。前者是指因過失導致案件的程序、實體、法律文書等方面的錯誤而承擔責任，后者是指故意違反法律、法規(guī)，或者因重大過失違反法律、法規(guī)造成嚴重后果而承擔責任。對于前者的問責主要是在法院內部的“通報、講評”，以吸取教訓，同時要承擔個人業(yè)績考評方面的不利后果;對于后者，則要依據(jù)上述國家層面的法律、法規(guī)追究相應法律責任。此外，根據(jù)《上海法官、檢察官從嚴管理六條規(guī)定》，〔37 〕法官、檢察官違反這六條規(guī)定的，由市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會提出懲戒意見，法院、檢察院按法定程序提請免去相關人員的法律職務，并追究相應責任。但如何追究責任，還是要依附于國家層面的法律、法規(guī)的規(guī)定。

責任要件則主要包括被問責的主體以及行為人的主觀過錯。在問責主體上，按照權責統(tǒng)一原則，誰決定，誰負責。因此，獨任法官決定的，獨任法官負責;合議庭決定的，合議庭負責;合議庭個別法官違反規(guī)定，掩蓋事實真相，導致錯誤的，追究個別法官的責任。審判委員會只對法律適用負責，按照行為責任原則，即使案件出現(xiàn)被改判、發(fā)回重審后果的，也不必負責。審委會個別人員貪污受賄、徇私枉法作出決定的，追究個別人員的違法審判責任。按照我國現(xiàn)行的參審制陪審規(guī)則，陪審員和法官享有相同的職權，故出現(xiàn)違法審判行為時，應當同樣追責。實踐中，因法官的過錯造成違法后果的，除少數(shù)是由于法官職業(yè)道德敗壞，故意損害司法公正外，多數(shù)是由于法官主觀上過失造成的，表現(xiàn)為工作不負責任，疏忽大意所造成。對此可采取過錯推定原則，即只要求證明法官審判責任的客觀要件，一般可推定法官有主觀過錯。如果法官不能證明自己沒有過錯，應當負責任;反之，如果能夠提出足以證明沒有過錯的反證，則不負法官審判責任。〔38 〕

在我國臺灣地區(qū)，法官懲戒機構為職務法庭。職務法庭的陪席法官，必須具備實任法官10年以上的資歷。由司法院法官遴選委員會遴定12人，每審級各4人，提請司法院院長任命，任期3年。其人數(shù)視業(yè)務需要增加之，各法院院長不得擔任職務法庭的成員。職務法庭的主要功能有二：一為經(jīng)由職務監(jiān)督，對于違法失職法官予以懲戒，以淘汰不適任法官;二為保障審判獨立，防免職務監(jiān)督權假監(jiān)督之名，行干涉審判之實，因而賦予法官在認為職務監(jiān)督危及其審判獨立時，得請求職務法庭撤銷的權利。〔39 〕可見，我國臺灣地區(qū)嚴格區(qū)別了懲戒機構的法官和被監(jiān)督對象的法官。而且，其懲戒案件審理程序不公開，職務法庭的審理，除法律另有規(guī)定外，應行言辭辯論。

我國目前對法官的懲戒主要由法院內部的紀律檢查委員會或監(jiān)察部門實施，具有顯著的內部決定特征。一方面，部門保護主義往往使得內部監(jiān)督有名無實。另一方面，被處理的法官往往沒有被提供答辯、舉證質證和申訴的權利，處理的程序出現(xiàn)明顯的司法行政化的特征。司法官“紀律懲戒活動的性質是司法性，而非行政性。”因此，有必要改革我國的法官懲戒機構和程序，使其具有初步司法化的特征。正是因此，上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會的嘗試對于法官（檢察官）的問責與懲戒具有重要探索意義。

四、司法責任的價值目標：培養(yǎng)有職業(yè)操守的精英法官

2014年1月7日習近平總書記在中央政法工作會議上的講話指出，司法活動具有特殊的性質和規(guī)律，司法權是對案件事實和法律的判斷權和裁決權，要求司法人員具有相應的實踐經(jīng)歷和社會閱歷，具有良好的法律專業(yè)素養(yǎng)和司法職業(yè)操守。的確，法官的職業(yè)素養(yǎng)是確保獨立公正審判的主體條件，包括職業(yè)倫理、法律思維和法律方法。而首當其沖的是職業(yè)道德素養(yǎng)，也就是做一個有良知的法官。2015年6月，上海市委書記韓正在調研上海市司法體制改革試點推進情況時強調，要準確把握好始終樹立以司法辦案為中心的指導思想、始終突出以法官、檢察官為主體的辦案責任制、造就高素質的職業(yè)化、專業(yè)化司法隊伍等重要問題。

（一）法官的職業(yè)操守

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：實現(xiàn)全面推進依法治國的總目標，必須堅持依法治國和以德治國相結合。法治必須建立在道德基礎上、追尋善的價值目標，離開道德的法治是“折翼天使”。〔40 〕法治與德治的關系與對司法官提出崇高的職業(yè)道德要求是完全一致的。

司法倫理可以被看作是關于法官良知的一種道德判斷。有西方學者提出，將道德判斷產(chǎn)生的原因解釋為道德感是十分正確的。他認為，道德感具有兩個層面：一個是“責任感”，另一個是“合宜感”或“體面感”。〔41 〕我國臺灣地區(qū)對司法道德的規(guī)定體現(xiàn)在其《法官法》第13條第2項：“法官應遵守法官倫理規(guī)范，其內容由司法院征詢全國法官代表意見定之。”正如有學者所言，司法職業(yè)倫理是指一種責任倫理，它關注的不僅僅是倫理規(guī)范，還關注由這些規(guī)范而產(chǎn)生的實際效果。法官對司法倫理規(guī)范的依賴主要是通過法官內心的榮譽感、義務感、責任感來實現(xiàn)的。司法之治離不開法官的美德，法官美德包含對自身權利的某種體認與要求的人為美德。法官職業(yè)倫理規(guī)則實質上就是以道德理性來規(guī)定、規(guī)范與引導法官的審判實踐。

筆者認為，司法責任的重點在于培養(yǎng)有司法職業(yè)倫理的法官，司法道德作為一種倫理約束，能夠在事前就起到預防效果，尤其是能夠滲透于審判工作之中，產(chǎn)生自覺的動力，而不僅僅是在事情發(fā)生之后對法官進行懲戒。這也是由司法特性決定的，因為司法一旦作出裁判其影響力最大，且往往毋庸置疑，犯錯了再去糾正則需要耗費巨大的成本，唯有對司法官給予充分的信任才是社會的“最優(yōu)選擇”。法官作為正義的化身，其職業(yè)道德在很大程度上影響公眾對于司法機關和司法人員的看法。因此，選拔或培養(yǎng)具有司法職業(yè)倫理道德的法官對于獨立、公正的審判具有至關重要的意義。我國臺灣地區(qū)學者蘇永欽認為，在各方面都趨于多元開放的后威權時代，只要法官的身份和職務保障達到相當程度，審判不獨立即不再是結構性問題，而是個別審判者的操守問題（把持不把持得住的問題）。〔42 〕Hand法官也曾說，讓壞的官員免負民事責任，與讓好的官員生活在被求償?shù)膽n慮中，我們寧愿選擇前者。Imbler案判決則進一步指出，督促司法官不要犯錯的方法應是“職業(yè)倫理的懲戒程序”。〔43 〕可見，在許多時候，司法責任中的追責并不能夠起到根本預防或者補救作用，而培育良好職業(yè)操守的法官卻能夠起到事前預防和事中公正的良好效果。

（二）法官的任職保障

法官的任職保障主要包括物質保障與職位保障。

在西方法治國家，為了確保獨立審判，都對法官實行終身制、專職及中立制、高齡退休制和高薪制。我國一直實行法官和普通公務員職業(yè)保障同等對待，對法官既未保證終身任職，也未規(guī)定法官的待遇可以高于普通公務員。這被認為是司法系統(tǒng)無法吸納優(yōu)秀人才，反而法官辭職現(xiàn)象逐年增多的原因之一。如今，增加法官、檢察官的待遇成為普遍呼聲，一些地方正在抓緊落實。改革我國法官的職位待遇，實行責權利統(tǒng)一原則是大勢所趨。

也就是說，在賦予法官審理者裁判、裁判者負責的巨大職責的同時，給予法官身份上的保障，確保法官的任職、任期、退休、考核、轉調、升遷等不受行政機關和其他機關的干預，給予法官與其身份尊榮、與其職業(yè)壓力（如終身負責制）相一致的物質保障。同時，建立科學合理、客觀公正、符合司法規(guī)律的法官業(yè)績評價體系，根據(jù)法官的客觀審判業(yè)績和審判能力，實現(xiàn)法官的逐級職務晉升制度。當然，考慮我國國情和社會認可度，可實行漸進式改革，如逐步完善和落實《法官法》的規(guī)定，建立規(guī)范的法官選任、晉升、免職、辭退、處分程序，保障法官的身份地位;完全兌現(xiàn)《法官法》為法官設定的工資和待遇，落實法官定期增薪制度。在提高法官隊伍職業(yè)素質的基礎上，再逐步實現(xiàn)法官終身、高薪等保障機制。在上海等試點地區(qū)，對法官（檢察官）的任職保障制度已經(jīng)著手改革，將司法人員的保障機制與普通公務員區(qū)分開來，新的司法職業(yè)保障機制已呼之欲出。

（三）法官的職業(yè)化問題

法官職業(yè)化，是指在依法治國背景下，國家為確保在全社會實現(xiàn)公平和正義的目標，按照司法工作的規(guī)律和職業(yè)特點，建立科學的、符合本國國情的現(xiàn)代法官制度的過程。其內容包括建立嚴格的法官職業(yè)準入制度、構建科學的法官素質養(yǎng)成、完善有效的法官監(jiān)督與懲戒機制、構建堅實的法官職業(yè)保障體系等。〔44 〕在某種意義上，法官職業(yè)化與司法責任制是表與里的關系，兩者相輔相成，共同保障司法天平，維護社會的公平正義。

如前所述，司法責任制需要培育高素養(yǎng)的法官，完備的司法責任體系，必然有益于維護和推進法官的職業(yè)化進程。而法官職業(yè)化意味著作為法律人的法官形成真正的職業(yè)共同體，這無疑更有利于法官獨立行使職權，抵御外界的不當干預。從長遠來看，構建科學合理的司法責任體系，也是從法官職業(yè)化再到法官精英化的必由之路。

當前，上海的司法改革正在緊密鑼鼓地進行，從設立法官、檢察官遴選（懲戒）委員會到推行法官、檢察官員額制，都是要突出法官、檢察官在司法工作中的主體地位。無論是實行法官、檢察官單獨職務序列管理，還是逐步建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系，歸根到底都是要牽住司法責任制這個“牛鼻子”，不斷優(yōu)化司法主體人員結構，促進司法官的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。