立法調研回應科創中心的呼喚

翁佳

編者按：建設具有全球影響力的科技創新中心是國家戰略需要，更是上海實現轉型升級的重要內涵。5月25日，中共上海十屆市委八次全會審議并通過《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》，提出“兩步走”規劃，到2020年前，要形成科技創新中心基本框架體系；到2030年，要形成科技創新中心城市的核心功能，并在體制機制、人才機制、創新環境和重大布局等方面作出部署。為發揮法治保障作用，確保重大改革于法有據，市人大常委會將“建設具有全球影響力的科技創新中心相關法規”列入2015年度立法計劃重點調研項目，有效對接科技創新中心建設立法需求，積極完善本市科技創新法治體系。

建設具有全球影響力的科技創新中心是國家戰略需要，更是上海實現轉型升級的重要內涵，人大在其中要發揮法治保障作用，讓重大改革于法有據。年初，市人大常委會將“建設具有全球影響力的科技創新中心相關法規”列入2015年度立法計劃重點調研項目，作為市人大常委會今年的一項重點工作。為此，常委會專門成立立法調研組，由常委會副主任鐘燕群任組長，教科文衛委組成人員、部分市人大代表任組員，并數易其稿，形成立法調研方案，明確立法調研指導思想、調研重點以及調研方法。

對接需求——完善科技創新法治體系

市人大常委會開展調研，目的就是要了解建設具有全球影響力的科技創新中心的立法需求，對其中需要地方立法支持的，抓緊研究制定；需要突破現有規定的，積極修訂或授權。同時，結合《中華人民共和國促進科技成果轉化法》修正情況，結合市委研究課題結題內容，結合本市創新驅動發展戰略方案，堅持“合各方之力，得研究之先，儲立法之備”，通過調研明確地方立法空間，聚焦科技成果轉化、人才激勵和軟環境建設等內容，提出階段性研究成果，有效對接科技創新中心建設要求，積極完善本市科技創新法治體系。

此次調研重點聚焦四大板塊，即“關鍵是解決體制機制問題，基礎是營造良好創新生態環境，核心是集聚和用好各類人才，抓手是重大創新舉措”。在體制機制改革方面，包括科技成果轉化服務，專業化知識產權中介服務機構培育，知識產權質押融資，政府采購自主創新產品；為科技型中小微企業服務的投融資服務體系，創業投資減免稅；財政科技投入統籌管理；科技成果轉讓收益分配，股權激勵等。在創新軟環境建設方面，包括政府前置審批簡化，加強事后監管；政務信息公開共享；科技創新集聚區建設；創新文化氛圍營造，全民科學素養提升等。在創新人才發展方面，包括人才引進、評價、選拔、激勵等機制；科研人才雙向流動機制；國際人才移民政策；高校人才培養方式和學科設置等。在重大創新舉措方面，包括國家科學中心建設；研發服務平臺和非研發類服務平臺建設；社會投資參與重大科技創新任務建設舉措等。堅持三大原則，即“具有國際影響力、競爭力，符合科技進步大方向和產業革命大趨勢”；“服務國家重大發展戰略，是國家急需、核心利益所在，打破國際壟斷的”；“上海有基礎、有能力，可以形成合力，實現突破的”。

深入調研——形式多樣內容豐富

立法調研組采取多種方式開展調研。一是法律法規梳理。通過梳理國家和本市科技創新領域法律法規，根據地方立法權限，結合建設科創中心的戰略需要和上海實際，確立上海科技創新立法路徑。二是研究成果梳理。對本市科教興市立法框架研究形成的成果進行梳理。三是代表議案、建議梳理。四是廣泛聽取意見。通過召開研討會、論證會等形式，廣泛聽取市人大代表、專家學者、政府部門相關負責人的意見和建議。五是實地調研。結合“十三五”規劃專項調研，赴相關高校、企業、政府部門、服務平臺等單位進行實地調研，了解立法需求和建議。

此次立法調研自3月正式啟動以來，市人大常委會就調研重點先后召開了三次研討會，聽取市人大代表、政協委員、專家學者、創業中心負責人、創業投資基金負責人以及政府相關部門負責人的意見和建議；分赴科學院所、創客中心、創新型企業調研，了解立法需求，收集立法建議；赴北京中關村考察相關政策法規制定、執行情況。4月中旬，殷一璀主任率上海市人大代表團赴廣東省學習考察科技創新立法情況，先后與廣東省、深圳市人大及政府有關部門就科技創新立法進行座談交流，還赴華為技術有限公司、前海深港現代服務業合作區、光啟高等理工研究院等單位進行實地調研。

問題導向——尋求立法切入口

調研過程中，立法調研組以明確立法需求為主題，堅持問題導向，充分征詢意見，尋求解決問題的立法切入口。

經過前期調研，主要問題集中在以下三方面：一是部分地方性法規制定時間較早，內容較滯后，無法適應新形勢的發展。《上海市漕河涇新興技術開發區暫行條例》制定于1990年，根據法規第2條規定，僅適用于漕河涇開發區內“規劃面積為五平方公里”。如今，漕河涇新興技術開發區已并入張江國家自主創新示范區。張江國家自主創新示范區尚無相關立法（包括法規和規章），在該區域內現行有效的法規只有漕河涇條例，已經明顯無法適應建設國家自主創新示范區的需求。二是存在大范圍的科技創新領域法律空白，亟需加以完善。如促進科技成果轉化、技術轉移、創業投資、促進產學研結合、科技中介服務、科技資源共享、科普等等。三是部分地方性法規過于原則，缺乏可操作性，影響了法規的實效性。一方面科技立法是為了推動社會經濟發展，因而較多地規定了引導、激勵的條款，強制性的約束條款不多。法規中“應為”行為模式，在法律責任章節中較少或沒有規定相應的處罰條款。如科技進步條例把建設以企業為主體、市場為導向、產學研結合的技術創新體系作為立法重點，但激勵企業技術創新的制度均較為原則，涉及政府審批的內容或制約創新創業活力的內容未能實質性突破，使創新激勵制度的影響力和效應未能充分發揮。另一方面缺乏實施法規的配套細則，導致執行不力，無法對其實施監督檢查。