檢察權(quán)運行應(yīng)去“地方”、“行政”色彩

內(nèi)容摘要：基于我國檢察權(quán)為司法權(quán)的權(quán)利屬性，應(yīng)去除時下檢察權(quán)運行中“地方”、“行政”色彩，對檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)應(yīng)進(jìn)行辦案機關(guān)與非辦案機關(guān)的分類管理，對獨立辦案人員（檢察官）與輔助辦案人員進(jìn)行分類管理。建立以檢察官為中心的辦案責(zé)任制體系對檢察官實行辦案責(zé)任制，制定“三三制”權(quán)力清單充分放權(quán)，確保檢察權(quán)依法獨立，強化監(jiān)督制約機制合理限權(quán)，確保檢察權(quán)公正行使。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán)運行辦案組織分類管理辦案責(zé)任制

一、檢察權(quán)的權(quán)利屬性

我國檢察權(quán)是憲法確認(rèn)的國家核心權(quán)力之一。〔1 〕關(guān)于檢察權(quán)的權(quán)力屬性，學(xué)界有著不同的觀點：有學(xué)者認(rèn)為檢察權(quán)的權(quán)力屬性是行政權(quán)，該觀點立足于世界各國司法實踐和學(xué)理通說；〔2 〕有學(xué)者主張檢察權(quán)是司法權(quán)，該觀點立足于我國憲法及法律規(guī)定，與西方國家的檢察職能不盡相同；〔3 〕有學(xué)者認(rèn)為檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán)雙重屬性，這種觀點在主張檢察權(quán)雙重屬性時偏重于行政權(quán)；〔4 〕還有學(xué)者認(rèn)為檢察權(quán)屬性為法律監(jiān)督權(quán)。〔5 〕在上述觀點中，我們贊同檢察權(quán)的權(quán)力屬性是司法權(quán)的觀點。檢察權(quán)的基本含義應(yīng)當(dāng)是：由檢察機關(guān)依法獨立行使的，對國家憲法、法律的遵守和實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢察的權(quán)力。作為一種“公權(quán)力”，檢察權(quán)是一國“司法權(quán)”的重要組成部分。廣義上司法權(quán)是指“人民及其國家機關(guān)依憲法和訴訟法取得的依照法定程序進(jìn)行訴訟以維護(hù)個人、集體和國家合法權(quán)益的權(quán)利和權(quán)力的總和”。〔6 〕其作為權(quán)力運用時主要有裁判性、中立性、程序性等特點。

之所以認(rèn)為檢察權(quán)的權(quán)利性質(zhì)是司法權(quán)，是基于以下幾個主要理由：

第一，檢察權(quán)具有裁判性。雖然在該項特征方面，檢察權(quán)沒有審判權(quán)體現(xiàn)得那么明顯，但在檢察機關(guān)行使偵查監(jiān)督、審查起訴、審判監(jiān)督等主要職能時，實際上都要作出批準(zhǔn)逮捕或不批準(zhǔn)逮捕、起訴或不起訴、抗訴或不抗訴的決定，這些決定都是對訴訟事件的定性與直接處理，并需出具決定性意見的法律文書，其本質(zhì)上是一種司法裁判。

第二，檢察權(quán)具有中立性。有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從公訴權(quán)為核心的角度出發(fā)，將檢察權(quán)的性質(zhì)定義為行政權(quán)。〔7 〕然而，如將檢察權(quán)僅僅定位為公訴權(quán)，勢必會導(dǎo)致檢察官的當(dāng)事人化，在法官主導(dǎo)的庭審上與被告人進(jìn)行激烈的對抗，為了節(jié)約訴訟成本控辯雙方都會想盡方法出示對自己有利的證據(jù)、隱藏對自己不利的證據(jù)，這樣的定位無疑與檢察機關(guān)的設(shè)置目的相違背。我國對于檢察權(quán)的定位是要求檢察官在訴訟參與過程中既要履行公訴職能，又要履行法律監(jiān)督職能，甚至在庭審之前就要對偵查機關(guān)提交的證據(jù)進(jìn)行去偽存真的審核，這樣的要求體現(xiàn)了檢察權(quán)在法律監(jiān)督上的中立性。

第三，檢察權(quán)具有程序性。首先，檢察機關(guān)無論是在行使職務(wù)類案件的偵查，民事行政案件的監(jiān)督還是在刑事案件的審查方面，都要遵循法律規(guī)定的程序性規(guī)范，如果程序違法，其作出的決定將會視作無效。其次，檢察機關(guān)出具的法律文書必須符合相應(yīng)的法定程序才能生效。例如，檢察機關(guān)在制作筆錄時如不遵循至少兩名檢察人員在場的規(guī)定，其法律效力就有待商榷。再次，對于檢察官的聘任、離職、責(zé)任追究、評價考核等均需要遵照法律規(guī)定的程序進(jìn)行。

從司法權(quán)的定義上看，司法權(quán)的運行應(yīng)當(dāng)“依照法定程序”對訴訟對象作出裁判。檢察權(quán)在權(quán)力屬性上屬于司法權(quán)，所以應(yīng)當(dāng)“依照法定程序”參與訴訟，檢察權(quán)的司法權(quán)屬性成為檢察權(quán)依法行使的權(quán)屬依據(jù)。從司法權(quán)的特點上看，主要有裁判性、中立性、程序性，這些都是保證權(quán)力在客觀中立的條件下運行，以避免侵害相對人的合法權(quán)益，檢察權(quán)作為一項司法權(quán)，也應(yīng)當(dāng)在獨立于其他部門的情況下予以行使，才能保證監(jiān)督審查的客觀中立。從司法權(quán)的目的上看，居中裁判的價值最終是為了獲得公正的效果，追求公正是司法的本質(zhì)目標(biāo)，因此，只有公正行使檢察權(quán)才能符合司法權(quán)設(shè)立的目標(biāo)，通過公正行使達(dá)到公平結(jié)果。

二、檢察權(quán)運行應(yīng)當(dāng)去“地方”和去“行政”

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。〔8 〕司法實務(wù)界和理論界呼吁多年的檢察機關(guān)“去地方化”邁出了實質(zhì)性的一步。我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”制：一方面，檢察機關(guān)要對同級人民代表大會負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督；另一方面，還要受上一級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。雖然說，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)立的初衷就是為了防止檢察權(quán)行使的“地方化”，但實際上，這一效果并不理想。檢察機關(guān)在人事任免、經(jīng)費保障等方面過度依賴地方政府的狀況并沒有有效改變，過度的“地方化”傾向破壞了檢察機關(guān)的組織獨立性，導(dǎo)致檢察權(quán)行使的地方化。〔9 〕在現(xiàn)行的體制下，地方各級檢察院的黨組織受到同級地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)；檢察院的人員招錄、晉職晉級、培訓(xùn)受地方人事部門管理；檢察長和檢察員由同級人大及其常委會任免；人員工資、辦案經(jīng)費、辦公場所、車輛等財物保障由同級人民政府及其財政部門劃撥。一句話，檢察機關(guān)的人、財、物全部受制于同級地方政府。在外部環(huán)境中，檢察權(quán)不能依法獨立運行至少在以下兩方面會產(chǎn)生不利司法公正的負(fù)面影響。一是法律監(jiān)督權(quán)難以落到實處。檢察機關(guān)是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，其職能不僅包括公訴、職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督，還有廣義上的法律監(jiān)督，即對行政權(quán)力是否合法運行以及立法活動的監(jiān)督。檢察機關(guān)人、財、物全部受地方政府的掣肘，對行政活動的監(jiān)督效果大打折扣。二是不利于反貪查案工作。當(dāng)前，反腐敗形勢嚴(yán)峻，一些官員的貪腐行為不僅侵害了職務(wù)行為的廉潔性，更動搖了我們黨的執(zhí)政根基，必須予以嚴(yán)厲打擊。反貪查案一般是根據(jù)地域劃分管轄的，即各地檢察機關(guān)反貪查案的對象都是當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)、國有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)或者具有一定職權(quán)的人，各種利益關(guān)系糾纏其中，反貪查案工作容易受到當(dāng)?shù)卣凸賳T的不當(dāng)干預(yù)，妨礙獨立、公正查案。“地方化”一直是影響檢察權(quán)依法獨立公正行使的重要因素，并廣受社會詬病。檢察機關(guān)的人財物受制于地方，使國家設(shè)在地方的檢察院變成了“地方的”檢察院，檢察院作為一個整體在抵御來自地方的外部干預(yù)時明顯乏力。

除了檢察權(quán)行使的“地方化”，另一方面，在檢察機關(guān)內(nèi)部，“行政化”帶來的重重審簽層級，同樣使檢察官個人在依法辦案時受到種種牽制，影響了檢察官辦案的獨立性，不僅導(dǎo)致“辦案者無決定權(quán)、有決定權(quán)的不辦案”，使檢察權(quán)的依法獨立公正行使無法落實。長期以來，我國檢察機關(guān)內(nèi)部實行的是“三級審批”辦案機制，典型如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第4條規(guī)定，“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定”就是一種以“命令——服從”為基本特征的“行政化”的辦案責(zé)任機制。由此可見，檢察機關(guān)依然沿用以各辦案部門為基本辦案單位的組織結(jié)構(gòu)形式；在刑事案件的決定權(quán)方面，依然采用以行政化的上級領(lǐng)導(dǎo)審批決定的方式來行使檢察權(quán)。個體檢察官在辦理案件過程中是否應(yīng)當(dāng)享有權(quán)力，應(yīng)當(dāng)享有什么樣的權(quán)力、承擔(dān)什么樣的責(zé)任并未明確，檢察官個體的獨立性難以體現(xiàn)。雖然這種辦案機制在一定的歷史時期有強化辦案監(jiān)督、保證辦案質(zhì)量的利好一面，但是，由于行政化辦案機制與檢察權(quán)作為司法權(quán)的本質(zhì)屬性存在不可調(diào)和的矛盾與沖突，目前，已在實踐中表現(xiàn)出愈來愈明顯的不利面：一是行政化辦案方式不利于發(fā)揮檢察官的司法能動。“個人對法律的理解已經(jīng)被集體行為所全面抵消”，〔10 〕當(dāng)檢察官淪為僅保有案件經(jīng)辦權(quán)而無案件決定權(quán)的司法“螺絲釘”，其作為司法官的職業(yè)榮耀感也就喪失殆盡。其次，行政化辦案機制由于存在領(lǐng)導(dǎo)審批環(huán)節(jié)，需要相當(dāng)?shù)陌妇砹鬓D(zhuǎn)時間，容易導(dǎo)致辦案效率低下，增大司法成本。再次，行政化辦案機制使案件經(jīng)辦與決定主體分離，在實踐中容易導(dǎo)致辦案權(quán)責(zé)不明確，以致在發(fā)生錯案時，難以清晰地區(qū)分和細(xì)化責(zé)任承擔(dān)，同時，檢察委員會也往往成為分?jǐn)偤屯菩敦?zé)任的工具。

檢察官個體應(yīng)該具有一定的主體地位和獨立性，這是司法特點和規(guī)律決定的。從我國檢察機關(guān)的歷史發(fā)展與橫向比較來看，賦予檢察官依法獨立公正行使檢察權(quán)是世界各國檢察制度的通例，我國的檢察官在大陸法系框架下也不可能劃歸為政府之下的行政官，應(yīng)定位為司法官。檢察官和法官一樣，都需要依靠自身對案件事實與已有證據(jù)的判斷，結(jié)合對法律的理解對案件作出處理決定。這就從客觀上要求檢察官必須具有一定的獨立性，以保證行使權(quán)力時不受任何不當(dāng)干擾，只服從于法律本身。然而，要檢察機關(guān)“去地方化”易，“去行政化”難。“去地方化”可以通過改革司法管理體制的頂層設(shè)計一步到位的實現(xiàn)，而“去行政化”的實質(zhì)則是要求掌握管理權(quán)乃至決定權(quán)的檢察長、檢委會委員、部門負(fù)責(zé)人交出手中的權(quán)力，還要為自己尚能保留權(quán)力劃出明確的邊界。可以說，“去地方化”是檢察機關(guān)的“維權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)”，自然樂而為之；“去行政化”則是檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的自我“限權(quán)”和“制權(quán)”，是自我革命，難度可想而知。

2014年初，中央政法委確定上海為司法改革試點單位，設(shè)置了5年的過渡期，即從2015年1月1日至2019年12月31日，完成檢察人員的分類管理、司法責(zé)任制及人財物省級統(tǒng)管等制度改革。〔11 〕以閔行區(qū)檢察院為例，閔行區(qū)檢察院系上海市檢察院確定的四家試點單位（閔行、徐匯、寶山、二分院）之一，從2014年初開始，閔行區(qū)檢察院分步驟、分階段地試行檢察辦案組織、人員分類管理和檢察官辦案責(zé)任制，為檢察權(quán)在檢察機關(guān)內(nèi)部的獨立行使奠定基礎(chǔ)，為全市乃至全國的新一輪司法改革提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模板。

檢察權(quán)運行機制的“去行政化”是一項系統(tǒng)工程，其中既有組織體系“硬件更新”的問題，也有運行機制“軟件升級”的問題。比如，在檢察機關(guān)內(nèi)部，改革和規(guī)范內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序的內(nèi)部組織體系；深化檢察人員分類管理改革，完善檢察官辦案責(zé)任制；發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，形成職責(zé)權(quán)限明確、上下步調(diào)統(tǒng)一、橫向協(xié)作緊密、規(guī)范有序協(xié)調(diào)的執(zhí)法辦案格局等。在檢察機關(guān)外部，強化對偵查、刑事審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動以及對民事訴訟、行政訴訟活動的法律監(jiān)督，完善刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制等。總體上講，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為檢察機關(guān)的“去行政化”改革指明了方向，那就是構(gòu)建以“檢察官辦案責(zé)任制”為核心的檢察權(quán)運行新機制，實現(xiàn)“辦案者決定，決定者負(fù)責(zé)”。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，去除檢察權(quán)行使中的“行政化”積弊，就需要我們對檢察權(quán)運行機制作全面更新。

三、檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)和人員分類管理

（一）檢察機關(guān)辦案機構(gòu)與非辦案機構(gòu)的分類管理

檢察機關(guān)內(nèi)部的辦案機構(gòu)，又稱辦案組織；檢察機關(guān)內(nèi)部的非辦案機構(gòu)，又稱內(nèi)設(shè)機構(gòu)。辦案組織與內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置與管理應(yīng)著眼于突出檢察官的主體地位和責(zé)任，去除執(zhí)法辦案中的行政色彩，突出司法屬性，體現(xiàn)專業(yè)化。

當(dāng)前，檢察機關(guān)科層式的辦案組織模式、內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置與檢察權(quán)內(nèi)在司法屬性之間的深層次矛盾日益凸顯。在科層制下，作為檢察權(quán)運行的有機組成，不論是檢察官個人，還是檢察官辦案組，都只能是作為整體中的“一份子”而附著于“上命下效”的行政層級中，無法充分體現(xiàn)其作為司法主體的獨立性，而檢察官沒有獨立地位所導(dǎo)致的直接后果就是易導(dǎo)致檢察官缺乏職業(yè)責(zé)任感。當(dāng)前的檢察改革中的一項重要任務(wù)就是要“實現(xiàn)辦案組織專業(yè)化、扁平化，精簡辦案組織層級，逐步整合辦案部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置。”目的就是減少層級、聚焦執(zhí)法辦案，實現(xiàn)機構(gòu)精簡，實現(xiàn)辦案組織的專業(yè)化、扁平化，落實司法責(zé)任，提高司法效能。

1.專業(yè)化的主任檢察官辦案組（辦公室）設(shè)置

檢察辦案需要依靠一定的辦案組織來進(jìn)行。在業(yè)務(wù)部門分設(shè)若干主任檢察官辦案組，依法獨立行使檢察權(quán)，進(jìn)一步完善檢察機關(guān)執(zhí)法辦案責(zé)任體系，目的就是要建構(gòu)一套符合中國國情、充分體現(xiàn)檢察權(quán)司法屬性、符合辦案實際需要的檢察辦案組織制度。長期以來，我國檢察機關(guān)沒有類似法院審判庭、合議庭等有司法特色的辦案組織，而是實行“三級審批制”，行政管理色彩明顯。這種辦案模式在檢察機關(guān)組建初期，檢察官素質(zhì)普遍不高的情況下，對于保證辦案質(zhì)量有其積極意義。但是，隨著法律制度的不斷完善、檢察官職業(yè)道德和業(yè)務(wù)能力的提高，案件數(shù)量的不斷攀升，這一模式的弊端日益凸顯。為有效應(yīng)對這一制度積弊，上海市人民檢察院于2011年就開始在閔行區(qū)檢察院、浦東新區(qū)檢察院探索主任檢察官制度，構(gòu)建新型檢察辦案組織。2014年初，根據(jù)最高人民檢察院的要求，試點范圍擴(kuò)大到7家基層院以及市分院的公訴、偵監(jiān)部門。目前，各試點單位已進(jìn)入全面實施階段。其中的主要做法有：一是明確主任檢察官辦案組（辦公室）的組織建構(gòu)。規(guī)定主任檢察官辦案組原則上由一名主任檢察官、二名以上檢察官及若干檢察輔助人員組成。二是明確主任檢察官辦案組實行專業(yè)化分工。如在批捕部門實行分片區(qū)和專業(yè)化相結(jié)合，將批捕案件分為普通刑事案件組和經(jīng)濟(jì)犯罪組；在起訴部門，分別設(shè)置辦理金融（知識產(chǎn)權(quán)）犯罪、未成年人犯罪、職務(wù)犯罪，以及簡易程序等案件的專業(yè)辦案組；在反貪和法律監(jiān)督方面，也逐步設(shè)立專業(yè)化的辦案組。三是根據(jù)不同檢察業(yè)務(wù)的職能特點，分別采取檢察官負(fù)責(zé)制和主任檢察官負(fù)責(zé)制兩種辦案模式。即在職務(wù)犯罪偵查、訴訟監(jiān)督部門繼續(xù)探索主任檢察官辦案負(fù)責(zé)制，在刑事檢察部門則逐步由主任檢察官負(fù)責(zé)制向檢察官負(fù)責(zé)制過渡。四是嚴(yán)格主任檢察官選拔。規(guī)定主任檢察官除自己直接從事執(zhí)法辦案外，還應(yīng)帶領(lǐng)其他檢察官依法公正辦案。〔12 〕

2.扁平化的內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合

內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合的重要目的之一就是要淡化行政色彩，促進(jìn)辦案組織的專業(yè)化和扁平化。整合的目的不是為了單純減少機構(gòu)數(shù)量，而是為了更加有效地遵循司法規(guī)律和檢察機關(guān)特點，確保司法公正的改革，形成更加有效的組織管理。在閔行區(qū)檢察院所進(jìn)行的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革（“大部制”改造）遵循這樣的原則。要解決司法行政化，又不削弱行政管理；要精簡機構(gòu)，又要兼顧上下左右對應(yīng)和工作聯(lián)系；要改革創(chuàng)新，又要繼承和發(fā)揮檢察機關(guān)長期形成的制度優(yōu)勢和管理經(jīng)驗。具體做法主要是按照目前檢察機關(guān)的職能設(shè)置和主任檢察官專業(yè)化的要求，設(shè)計一局五部的大部制架構(gòu)，即將原來的反貪局、反瀆局、預(yù)防科合并成立反貪污賄賂局；將偵監(jiān)科、公訴科、未檢科和金融科合并成立刑事檢察部；將監(jiān)所科、駐監(jiān)檢察室、民行科、控申科和社區(qū)檢察科合并成立訴訟監(jiān)督部；將案管科、研究室合并成立案件管理部；將辦公室、行裝科、技術(shù)科、法警大隊合并成立檢務(wù)保障部；將政治部、監(jiān)察科、合并成立政治部，由分管檢察長或黨組成員任部長。其中，在反貪污賄賂局、刑事檢察部、訴訟監(jiān)察部和案管部設(shè)若干主任檢察官辦案組（辦公室）。〔13 〕

（二）檢察人員分類管理

在檢察人員的分類管理方面，由于各國的司法制度、訴訟體制和法治發(fā)展水平的不同，檢察官與檢察事務(wù)官（檢察輔助人員）的比例以及檢察官在總?cè)丝谥兴贾壤泊嬖诓町悺？疾熳罱觊g韓、日及歐洲主要國家檢察官員額情況。以韓國為例，韓國檢察官編制由總統(tǒng)令發(fā)布，受到嚴(yán)格限制，整個韓國檢察官不到1500人。〔14 〕日本檢察機關(guān)有檢察人員11338名，約占全國總?cè)丝跀?shù)的0.1%。其中檢察官2352名，占21%（其中檢事1453名，副檢事899名）；檢察事務(wù)官等其他人員8986名，占79%。檢察官和其他輔助人員的配備比例大致為1∶4。〔15 〕而以歐洲主要法治國家為例，2010年，歐洲平均每名檢察官配備1.6名輔助人員。檢察官人口比則是萬分之1.1。

就我國而言，由于改革之前的檢察人員范圍比較廣泛，指在人民檢察院依法行使檢察權(quán)或直接參與一定檢察活動的人員，包括檢察員、助檢員、書記員、司法警察、行政人員等，各類人員之間在職務(wù)序列、等級晉升、工資待遇、交流換崗等方面沒有差別，統(tǒng)一按照檢察官序列和行政職級進(jìn)行管理，導(dǎo)致了在管理中業(yè)務(wù)與行政不分、業(yè)務(wù)向行政流動的局面，不僅影響一線執(zhí)法辦案崗位人員的穩(wěn)定性和積極性，也不利于各類人員的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

在上海的檢察改革實踐中，一是分類管理是按照“老人老辦法”、“新人新辦法”、個人選擇與組織安排相結(jié)合的原則，爭取平穩(wěn)過渡并向前推進(jìn)。二是明確助理檢察員為檢察官序列，仍可以經(jīng)檢察長授權(quán)行使檢察權(quán)。但在未晉升為檢察官之前分類歸屬為檢察官助理，新的助理檢察員不再任命，符合檢察官助理條件的任命為檢察官助理。三是綜合部門的檢察員、助理檢察員身份繼續(xù)保留，但不占檢察官員額，其身份歸類為司法行政人員。四是從2015年開始，行政綜合部門按普通公務(wù)員招錄，檢察官助理從法律專業(yè)畢業(yè)并取得《法律職業(yè)資格證書》的人員中招錄，招錄后實行嚴(yán)格的分類管理，司法行政部門的人員不得晉升為檢察官和檢察官助理，業(yè)務(wù)部門和司法行政部門之間不再流動，在本輪司法改革后，檢察官人數(shù)將大幅縮減。以上海為例，實行“員額制”后，檢察官員額將縮減至檢察院員工總數(shù)的33%，剩余52%的人將成為司法輔助人員，15%的人將成為行政管理人員。〔16 〕

根據(jù)閔行區(qū)院的改革方案，分類改革后，檢察機關(guān)工作人員依其所在職位劃分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三大類。檢察輔助人員又包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員。各類人員所占比例按照隊伍總?cè)藬?shù)（2013年底檢察機關(guān)編制數(shù)加核定輔助文員數(shù)）為測算基數(shù)，設(shè)定檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分別占隊伍總數(shù)34%、52%、14%的員額控制目標(biāo)，安排85%以上的人力資源直接投入辦案工作。檢察官主要配置在偵監(jiān)、公訴、未檢、金融、反貪、反瀆、監(jiān)所、民行、社區(qū)等業(yè)務(wù)部門的辦案崗位，這些部門的綜合崗位，不配備檢察官。案管、控申、預(yù)防等其他業(yè)務(wù)部門的檢察官從嚴(yán)配置檢察官。除特別規(guī)定的崗位和情況外，行政綜合部門不配檢察官。檢察人員分類管理改革涉及每位檢察人員的職位和利益，是檢察權(quán)運行機制改革的基礎(chǔ)，也是各項改革措施中最復(fù)雜、最難以推進(jìn)的部分。目前，閔行區(qū)檢察院根據(jù)干警個人意愿與組織安排相結(jié)合原則，已經(jīng)落實相關(guān)崗位人員調(diào)整，基本完成業(yè)務(wù)部門人員的分類定崗工作。在5年過渡期內(nèi)，還將逐步完成司法行政人員的流動和定崗工作。

四、建立檢察官辦案責(zé)任制

（一）以檢察官為中心的辦案責(zé)任制體系

檢察機關(guān)辦案組織與檢察人員分類管理改革可以視作檢察權(quán)運行機制的“硬件”更新，而要使檢察工作這一“多線程”任務(wù)能夠流暢完成，僅僅提高配置，更新“硬件”是不夠的，如果檢察權(quán)運行機制的“軟件”不升級，我們目前所遇到的工作“瓶頸”仍將無法突破。因此，有必要改革現(xiàn)行檢察工作機制，明確檢察官依法相對獨立行使檢察權(quán)的工作機制以及檢察官助理在檢察官領(lǐng)導(dǎo)下辦理案件的工作機制。

1.檢察官依法相對獨立行使檢察權(quán)

根據(jù)檢察權(quán)的司法權(quán)屬定位，檢察官作為司法官，應(yīng)依法獨立公正行使檢察權(quán)。當(dāng)然，根據(jù)我國檢察組織體系和檢察權(quán)運行模式實際情況，這種獨立是一種相對而非絕對的獨立。檢察官是檢察權(quán)行使的核心主體，要為檢察官依法相對獨立行使檢察權(quán)提供必要的制度和組織保障，必須明確以下三點：一是要確保檢察官依法履職不受非法干涉。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，檢察官的權(quán)力來自檢察長的授權(quán)，當(dāng)然應(yīng)受檢察長（包括檢察長授權(quán)的分管副檢察長）的領(lǐng)導(dǎo)，并受其監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)，但是除此以外，檢察官在司法辦案中就不應(yīng)再受過多不必要的“指導(dǎo)”與“干預(yù)”。二是要明確無論是主任檢察官還是檢察官都是依法獨立行使檢察權(quán)的主體。主任檢察官與檢察官之間只存在業(yè)務(wù)工作上的協(xié)作、配合關(guān)系，并不存在行政上的隸屬關(guān)系。三是要完善檢察官履職的責(zé)權(quán)利保障機制。主任檢察官、檢察官依法相對獨立行使檢察權(quán)，在辦案中既行使經(jīng)辦權(quán)又行使決定權(quán)，權(quán)力愈大，責(zé)任愈大；責(zé)任愈大，相應(yīng)的監(jiān)督制約與權(quán)利保障等制度配套也必須同步跟上。

2.檢察官助理在檢察官領(lǐng)導(dǎo)下辦理案件

作為檢察輔助人員，檢察官助理的任務(wù)是為檢察官依法履職提供協(xié)助。檢察官助理不僅是檢察官的助手，也是“見習(xí)期”的檢察官。處理好檢察官與檢察官助理之間的關(guān)系，發(fā)揮好檢察官助理在檢察辦案中的作用，需著重把握好以下三點：一是要明確檢察官與檢察官助理的工作職責(zé)。既不能把本屬于檢察官行使的法定職權(quán)無限制地下放給檢察官助理代行，也不應(yīng)將檢察官助理當(dāng)成書記員，使檢察官助理在“見習(xí)期”的工作重心完全被事務(wù)性、程序性工作填滿，以致無法通過“帶教”與“傳承”，使檢察官助理成長為檢察官。二是檢察官助理的工作職責(zé)范圍應(yīng)予明確。在司法辦案過程中，凡是直接表現(xiàn)為行使檢察權(quán)的行為和決定就屬于檢察官履行的工作職責(zé)，除此之外的事項均可以是檢察官助理履行的職責(zé)。〔17 〕三是應(yīng)將檢察官與檢察官助理之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系限定為是一種業(yè)務(wù)辦案關(guān)系。在檢察辦案中，檢察官是行使檢察權(quán)的主導(dǎo)力量，檢察官與檢察官助理在業(yè)務(wù)工作上形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是，這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不應(yīng)被擴(kuò)張理解為是一種人事和行政屬性上的上下級關(guān)系。

（二）制定“三三制”權(quán)力清單充分放權(quán)，確保檢察權(quán)依法獨立

要實行檢察官辦案責(zé)任制，必須事先明確檢察官享有哪些權(quán)力，這就涉及合理制定權(quán)力清單的問題。為了制定權(quán)力清單，閔行區(qū)檢察院梳理了刑訴法、刑訴規(guī)則、民訴法、民訴規(guī)則等法律、司法解釋，首先確定哪些權(quán)力是法律規(guī)定必須由檢察長、檢委會行使的，哪些權(quán)力是可以下放的；然后在聽取各部門意見，遵循司法慣例和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，綜合確定權(quán)力清單。科學(xué)確權(quán)的權(quán)力清單制度更加充分地彰顯了檢察權(quán)的司法屬性。例如，我們在檢察官辦案責(zé)任制實施辦法和權(quán)力清單中規(guī)定，對于刑事檢察業(yè)務(wù)，檢察官可在授權(quán)范圍內(nèi)對案件事實、證據(jù)和法律適用獨立作出審查決定，主任檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)對案件進(jìn)行審核，但不能直接改變檢察官的審查決定，若認(rèn)為確有錯誤的，應(yīng)提交檢察長或檢委會決定。這就真正把司法辦案的審查決定權(quán)下放給檢察官，最大限度消除了主任檢察官“異化”成為新的審批主體，導(dǎo)致改革“換湯不換藥”的隱患。再如，我們對改革前原有業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)權(quán)限作了較大幅度的調(diào)整。根據(jù)權(quán)力清單規(guī)定，業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)案件分配、協(xié)調(diào)各辦案組辦案、政策指導(dǎo)、部署各辦案組調(diào)研任務(wù)、案件辦理、審核本部門主任檢察官直接辦理的案件、主持召開主任檢察官聯(lián)席會議、研究重要法律監(jiān)督事項并承擔(dān)部門行政管理等工作。這一規(guī)定使相關(guān)職權(quán)的行使更加符合司法規(guī)律。另外，根據(jù)權(quán)力清單規(guī)定，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人直接擔(dān)任主任檢察官承辦具體案件的，與其它主任檢察官同權(quán)。通過上述權(quán)力配置，把原業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人從案件審批決定者的角色中剝離出來，使行政管理職能和司法辦案職權(quán)有效分離，使檢察權(quán)的司法屬性進(jìn)一步得以彰顯。〔18 〕

根據(jù)不同辦案主體的層級與崗位特征，閔行區(qū)院設(shè)置了“三三制”的權(quán)力清單框架，分別從檢察權(quán)運行的“縱向”和“橫向”分類配權(quán)，科學(xué)設(shè)置不同辦案主體的權(quán)力界限。通過權(quán)力清單的方式，使每一名主任檢察官、檢察官都能在司法辦案中得到一張清晰的“履職與確權(quán)”對照表。權(quán)力清單不僅在檢察權(quán)運行的“縱向”上厘清了檢察長與檢委會、主任檢察官、檢察官三個不同層級主體的權(quán)力邊界。同時，還根據(jù)不同業(yè)務(wù)部門的崗位特征，在司法辦案的“橫切面”上對刑事檢察業(yè)務(wù)（包括審查逮捕業(yè)務(wù)、審查起訴業(yè)務(wù)）、職務(wù)犯罪偵查業(yè)務(wù)、訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)（包括監(jiān)所、監(jiān)檢業(yè)務(wù)、民事行政檢察業(yè)務(wù)、控告申訴檢察業(yè)務(wù)、職務(wù)犯罪預(yù)防業(yè)務(wù)）三類主要檢察業(yè)務(wù)模式進(jìn)行了差異化的分類配權(quán)。明確在職務(wù)犯罪偵查部門和訴訟監(jiān)督部門實行主任檢察官負(fù)責(zé)制，組建相對固定的主任檢察官辦案組（辦公室），在主任檢察官的領(lǐng)導(dǎo)和主持下開展工作。同時，在刑檢部門則實行了力度更大的放權(quán)，進(jìn)一步把部分案件的審查決定權(quán)下放給承辦檢察官。例如，我們在刑檢部門制定《案件風(fēng)險評估和控制辦法》，按一至五級區(qū)分不同案件的風(fēng)險等級，通過權(quán)力清單明確履行刑事檢察業(yè)務(wù)的檢察官，經(jīng)檢察長授權(quán)，依法享有對二級以下風(fēng)險案件的審查批準(zhǔn)逮捕以及提起公訴的審查決定權(quán)；三級風(fēng)險案件的審查批準(zhǔn)逮捕以及提起公訴的審查決定權(quán)（須經(jīng)主任檢察官審核）；目前，通過權(quán)力清單，閔行區(qū)檢察院已將80%的案件審查決定權(quán)下放至主任檢察官，將50%案件審查決定權(quán)下放至承辦檢察官。

（三）強化監(jiān)督制約機制合理限權(quán)，確保檢察權(quán)公正行使

檢察官辦案責(zé)任制實施后，檢察官自主辦案的獨立性得到極大增強，與此同時，為確保司法辦案的結(jié)果公正，就必須在檢察官依法獨立行使檢察權(quán)前提下建立有效的監(jiān)督制約機制。目前，閔行區(qū)檢察院的主要做法包括：一是發(fā)揮檢察長和檢委會的監(jiān)督作用。在檢察官辦案責(zé)任制模式下，檢察長有權(quán)檢查案件，有權(quán)決定案件，有權(quán)將案件移送其他檢察官辦理，有權(quán)將重大有爭議的案件提交檢委會討論，有效強化檢委會對檢察官司法辦案的監(jiān)督。二是完善檢察辦案內(nèi)部監(jiān)督。實行檢察官辦案責(zé)任制后，當(dāng)出現(xiàn)辦案意見分歧時，承辦檢察官可以不接受主任檢察官意見，但如接受主任檢察官意見，需對作出處理的結(jié)果負(fù)責(zé)。案件由檢察長或檢察委員會決定的，檢察官只對事實和證據(jù)負(fù)責(zé)。這樣做的好處，一方面是維護(hù)了檢察官的司法主體地位和司法獨立性，又構(gòu)建了有效的內(nèi)部監(jiān)督制約機制，有效解決了行政化的審批方式的弊端，遵循了司法辦案的規(guī)定。三是進(jìn)一步加強案件監(jiān)管的工作規(guī)范。為了保證權(quán)力“放而不亂”，我們在各個業(yè)務(wù)部門分別制定并明確了崗位職責(zé)及權(quán)限規(guī)范，從部門負(fù)責(zé)人、主任檢察官到承辦檢察官，逐級進(jìn)行了規(guī)范。同時，通過主任檢察官聯(lián)席會議、法律文書專人審核、公開聽審聽證、人民監(jiān)督員等制度設(shè)置，在合理放權(quán)的同時有效控權(quán)。四是深化檢務(wù)公開。除了重視權(quán)利告知、程序公開、文書公開、重視律師作用外，閔行區(qū)檢察院還規(guī)定對于檢察機關(guān)程序終結(jié)的案件、羈押必要性審查、決定不起訴和決定不提起抗訴的案件以及一些重大疑難復(fù)雜、社會關(guān)注度高的案件實行公開聽證。同時針對法律文書簡單、缺乏釋法說理的情況，制定《法律文書釋法說理實施意見》進(jìn)一步深化作好檢察法律文書釋法說理工作。