西部地區生態旅游可持續發展的法律難點及對策思考

摘要：西部地區生態旅游資源豐富，但其生態系統也極其脆弱。生態旅游作為一種新興的旅游方式，相關的法律制度還不是很完善，立足實踐，應從區域合作規劃、管理體制、社區參與等方面健全完善西部地區生態旅游業發展的法律措施，確保西部地區生態旅游健康有序發展。

關鍵詞：西部地區;生態旅游;區域合作規劃;管理體制;社區參與

中圖分類號：F5927

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）05-0068-03

基金項目：桂林電子科技大學環境與資源保護法學團隊項目“西部生態旅游可持續發展的法律規制研究”（UT15006Y）的階段性成果。

作者簡介：楊柳薏（1981-），女，廣西桂林人，桂林電子科技大學科技處講師，研究方向：環境法研究。

西部地區擁有獨具特色的自然生態資源和豐富多樣的社會人文資源，諸如陜西秦始皇陵及兵馬俑、云南西雙版納自然保護區等。如何保護該區域原始性、壟斷性、多樣性的旅游資源，尋求西部旅游資源保護與開發的平衡點，以新的思維、新的理念發展旅游業，促使人們認識自然、享受自然、保護自然，“生態旅游”不失為一條康莊大道。

生態旅游尊重自然、人文等生態環境與人的異質性，強調認識、保護、享受自然，注重旅游業健康、有序、科學發展。2013年頒布的《中華人民共和國旅游法》雖使旅游業法律體系有所改善，但如何通過法律促進區域性生態旅游可持續發展，使生態旅游的理念成為指導地方政府、公眾的行為準則，協調平衡好旅游發展與當地自然環境、當地人民權益的關系，加強區域旅游合作、突出旅游特色、理順旅游管理體制，提高社區參與生態旅游程度，還是一個亟待解決的問題。

一、西部地區生態旅游發展的法律難點

1缺乏區域內的旅游合作規劃（協議）。根據2010-2013年中國旅游業統計公報關于“西部地區國際旅游（外匯）收入”狀況看（見下圖），西部地區旅游業整體發展態勢較好，但西部地區間發展不平衡，差異較大，云南、陜西、廣西三省一直位于西部地區前列。西部地區旅游資源雖豐富，但各具特色，又是我國少數民族的主要聚居區，旅游生態系統脆弱、交通等基礎設施薄弱、旅游投資匱乏，加之從各自的利益出發，區域內省內與省際的合作融合、發揮旅游的積聚效應有一定的難度。為此，西部各省應當加強旅游合作，取長補短，促進區域旅游合作。《中華人民共和國旅游法》第23條規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當制定并組織實施有利于旅游業持續健康發展的產業政策，推進旅游休閑體系建設，采取措施推動區域旅游合作，鼓勵跨區域旅游線路和產品開發，促進旅游與工業、農業、商業、文化、衛生、體育、科教等領域的融合，扶持少數民族地區、革命老區、邊遠地區和貧困地區旅游業發展。” 據此法律條文，地方政府之間簽訂的旅游合作協議，是政府以一種服務承諾通過倡導性法律條款規定的，具有法律效力。為此，通過地方政府簽訂旅游合作規劃（協議），地方各級政府可推出“大旅游、整體旅游”的理念，以推動區域內旅游產品的開發與合作，加強區域旅游監管，構建無障礙旅游區，打造區域內的旅游品牌。但目前尚缺乏區域內的旅游合作規劃（協議）。

西部地區國際旅游（外匯）收入（單位：億美元）

序號地區2010年2011年2012年2013年

1云 南1324160919472418

2陜 西1016129515971676

3廣 西806105212791547

4重 慶70396811681268

5內蒙古602671772962

6四 川354594798765

7新 疆185465551585

8貴 州130135168201

9西 藏10413106128

10甘 肅015017022020

11青 海020027024019

12寧夏006006005012

資料來源：2010-2013年中國旅游業統計公報

2生態旅游管理機構歸屬不清，體制不完善。首先，管理權分散化。西部的生態資源豐富，有森林草原、荒漠戈壁、內陸濕地、野生動植物、歷史文物遺跡等，形成了自然保護區、森林公園、風景名勝區、濕地公園等不同生態旅游景區，但根據各部門的設置功能，不同的生態旅游景區由不同的政府部門管理。如建設部門負責管理風景名勝區、世界遺產;而文物部門承擔管理歷史文物古跡的責任;園林部門承擔管理風景園林的責任。[1]因此出現同一生態旅游景區由多個不同的、相對獨立的管理機構進行管理的現象。如森林生態景區，據《森林法》第13條規定，“各級林業主管部門依照本法規定，對森林資源的保護、利用、更新，實行管理和監督”;《森林公園管理辦法》第3、4條規定人民政府林業主管部門主管本行政區內的森林公園工作，而且還規定國有林場、國有苗圃經營管理機構同時也是森林公園的經營管理機構。[2]其次，管理機構職能重疊化。生態旅游管理權責不僅來自于《環境保護法》《森林法》《草原法》等單行法律，還來自于一些行政法規，這些法律法規注重的是授權， 而忽略了對原有管理職能的修訂或者撤銷， 不可避免產生多個政府部門和管理機構對同一生態旅游景區進行重復管理的現象，比如環保部門、水利部門、農業部門都有可能對同一對象進行監測，自然保護區內國家環保局、國家林業局都可以依據各自的權責進行管理。由于沒有統一的管理，各個部門設置又有著不同的功能和社會責任，較少地同其他部門溝通、協調，均從自己的利益出發，各自為政，以致難以產生協同的整體效應，一旦發生問題，又相互推諉，客觀上造成了生態旅游管理的效率低下。

3生態旅游目的地社區參與薄弱。旅游業屬于資源依附型產業，旅游資源的開發打破了旅游目的地的原始狀態，旅游目的地的自然環境和人文環境因之發生改變，給當地居民的生產生活帶來了極大的影響，旅游目的地的居民權益保障問題由此而生。處理好旅游發展與當地自然環境、當地人民權益的關系問題，保障旅游地居民的利益， 已經成為旅游業能否可持續發展的關鍵。目前，我國西部生態旅游目的地社區居民參與生態旅游開發和保護存在以下不足：一是社區參與決策機制層面，政府、投資開發商處于主導地位，旅游目的地的居民大多被動參與，主要體現為旅游的開發管理以及規劃的制定主要聽取專家學者的建議， 吸收社區居民的建議較少。由于西部地區經濟較落后，旅游開發區又多數處于相對封閉的狀態，難以借助新的媒介對旅游目的地開發的規劃進行公布，以致規劃方案的制定過程中，旅游目的地居民意見的陳述和反饋交流機制不順暢。二是社區居民環境權益層面，旅游目的地社區居民的利益主體地位匱乏，主要體現為旅游目的地社區居民理應享有依靠當地資源生存、發展的權利得不到充分保障。因決策參與機制、資金、技術等方面的不足，當地人主要從事非技術性或半技術性的工作，經濟地位和收入較低，生態旅游的主要收益歸屬旅游開發者和經營者。并且由于現代文化和片面追求經濟利益的影響以及旅游者的隨意行為，原生態自然和人文環境遭到較大的沖擊和破壞，旅游目的地社區居民的良好生存和發展權益受到損害。而現行的相關法律規范規定又過于模糊，相關權益保障機制還不完善，難以應對所面臨的復雜問題，所以對旅游目的地居民社區參與權利加以保障尤為必要。

二、西部地區生態旅游法律保障建議

1鼓勵簽訂區域性的多邊旅游合作協議，實現跨區域合作。西部地區旅游業發展存在不均衡現象，該區域內的經濟發展水平、自然和人文資源等不盡相同，而旅游業的發展依附于良好的自然生態環境和富有特色的人文環境，所以環境保護必須綜合考慮多方面的因素，打破行政壁壘，走邊探索邊發展、邊環保邊發展的可持續發展道路，實現跨區域合作，促進西部地區旅游業的蓬勃發展。

按照世界貿易組織（WTO）的《服務貿易協議》的規定，地方政府簽訂的旅游合作協議是一種關于“行使政府職權時提供的服務”的承諾與協議，具有法律約束力。為此，首先西部省內與省際之間應當加強溝通交流，從生態旅游規劃層面深度挖掘各自資源的特色和優勢，進行統一規劃，避免旅游產品雷同，推動區域特色化、差異化發展，形成更為完善的旅游目的地體系。各地區應根據簽訂的旅游規劃（協議）因地制宜制定本區域的旅游規劃，并通過立法程序轉化為規范性法律文件在本行政區劃內實施，保障生態旅游資源開發、管理、保護依法有序，促進區域的良好合作。如陜西、甘肅圍繞秦嶺山脈，打造集自然風景和人文景觀于一體的生態網絡旅游體系，形成“大旅游”生態旅游理念，優化區域內旅游產品結構，以適應不同需求旅游者的消費要求，推進區域內無障礙旅游，加快建立開放、有序、合作的旅游大市場。同時加強重大突發事件應急處置合作，在發生重大自然災害、疫情或其他因素等影響旅游的突發事件時，協同應對處置。[3]其次，西部省內與省際合作應當加強區域旅游環境保護。西部地區旅游業發展的同時也給環境帶來了負面影響，出現了不同程度的水污染、噪聲污染、空氣污染，有些文物古跡還受到破壞。因此，一要加強區域大氣環境污染防治保護合作。即協議締約區域共同協商，平衡相互間的環境利益，共同加強對環境容量的研究，合理制定和分配污染排放量、排放標準。二要加強區域水環境污染防治與保護合作。西部地區是我國多條河流的發源地，然而西部地區粗放型的開發模式導致區域性水資源的嚴重短缺，水資源開發利用程度極不均衡。為此需要嚴格實施環境影響評價機制，建立和實施區域合作內水污染排放標準及水質監測手段，綜合考慮環境與旅游開發，旅游開發與當地居民用水、工農業用水協調發展的關系，確保區域水資源的保護。三要加強區域文化遺產保護合作。通過建立以政府為主體， 社會廣泛參與的多元化的投入機制，對文化遺產進行科學評估，對區域內的營利性建筑區域進行合理規劃， 保護遺產的真實性和完整性，保障旅游目的地的文化遺產資源，促進區域旅游的合作開發。

2理順生態旅游管理體制，保障生態旅游的健康可持續發展。生態旅游管理是一個復雜的系統工程，需要借助暢通的管理權、科學的管理分工、高效的管理方式來減少部門之間的利益摩擦，降低管理成本，從各部門各自為政逐步變為統一管理和分工負責相結合的管理體制，促進生態旅游有序發展。首先，應加強生態旅游相關管理部門之間的協調， 建立生態旅游協調機構。該機構遵循生態發展規律，以促進經濟、社會、生態效益為原則，在區域內省級政府的授權下由原參與管理生態旅游的相關行政部門（包含各自然資源行政主管部門和相關政府局級部門）共同組成，對區域內的生態旅游活動承擔主要的行政管理職責，對發展生態旅游過程中復雜的、涉及面廣的問題進行協商、討論、解決，協調各主體的利益關系，并負責聯系、溝通、協調其他相關的環境、經濟、社會等管理部門。其次，優化生態旅游管理職權結構。政府制訂生態旅游中保護自然環境、旅游業的總體規劃;生態旅游協調機構依法在政府授權下具體實施生態旅游中保護自然、規范旅游經營者、社區居民利益關系、旅游基礎設施建設等涉及公共事務方面的職責， 并監督旅游開發者和旅游經營者;旅游市場的開發經營等相關旅游行為由各旅游產業主體按照市場規律進行市場運作。再次，加強對生態旅游管理人員的培訓，提高管理人員對相關法律法規、政策及旅游、生態、環保、管理等知識的認知深度和駕馭能力。生態旅游管理人員應對管轄范圍內的生態旅游區域定期實地調研考察，走訪旅游者、旅游經營者、當地居民，及時掌握區域內生態資源和生態環境問題，旅游設施、旅游市場的狀況，及時調整生態旅游區的管理方案，引導生態旅游協調、持續、快速發展， 實現生態旅游的科學管理、嚴格管理。

3推進社區參與機制建設，保障社區居民權益。將旅游目的地居民參與旅游活動作為評價生態旅游發展優劣的一項重要指標，有利于增強當地居民保護旅游目的地的自然環境和社會文化資源的生態環保意識，促使其主動地投入社區旅游開發和發展，實現旅游目的地經濟效益、環境效益、社會效益的協調統一。首先，建立有效的社區參與機制。一是在旅游規劃中明確旅游目的地居民參與全部旅游活動的權利，包含旅游規劃權、旅游管理權、旅游經營權等權利;二是生態旅游協調機構依其協調各方利益者的職責，在旅游目的地成立管理社區居民參與的專門機構，如旅游社區居委會，該機構在生態旅游協調機構領導下，由當地居民、旅游開發者、旅游經營者、生態旅游協調機構委派的人員共同組成，主要負責對當地旅游規劃等事宜的通報，定期舉辦討論會、聽證會激發當地居民的參與意識，協商相關旅游活動的事宜，保障居民利益訴求途徑暢通;三是政府部門、專家學者有義務做好相關政策、法律法規等專業性知識的咨詢和培訓工作，使當地居民全面知悉生態旅游的內涵特質和經濟、環保方面的知識，提高他們參與生態旅游決策的技能，進而使他們表達權益的方式更合理，建議的內容更為切實可行。[4]其次，建立有效的社區居民環境權益保障機制。一是建立民族文化生態旅游合作經營體制，增強社區居民收益分配的話語權。西部地區擁有豐富的民俗文化，生態旅游協調機構或者旅游社區居委會應引導當地居民因地制宜發展民族文化特色旅游業，以特有的旅游特色服務與外來投資者或者專門的投資公司合作興辦特色旅游企業，發展符合市場需求的旅游目的地社區產業，既保護民族文化的多樣性以及文化旅游資源的傳承，又在經濟上真正讓當地居民受益;[5]二是完善環境公益訴訟，維護社區居民的集體環境權。良好的生存、發展權益屬于社會公共利益范疇，一旦權益受到損害，迫切需要司法制度的維護。鑒于公民個人技術條件和成本控制等因素受限處于弱勢地位，提起訴訟或公益訴訟的難度大，權利損害又急需得到救濟，應從司法制度層面建立公益訴訟制度。2013年新修訂的《民事訴訟法》規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，2015年施行的《環境保護法》特別授權符合條件的社會組織提起環境公益訴訟，民事公益訴訟、環境公益訴訟在法律上得到了確認，但反觀2014年修訂的《行政訴訟法》卻沒有確認行政公益訴訟制度。建議最高人民檢察院適時總結有關地方檢察院的經驗，出臺有關行政公益訴訟的司法解釋，支持和指導地方檢察機關有序開展行政公益訴訟，維護社會公益，[6]從而保障社區民民的集體環境權不受侵犯。

參考文獻：

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[6]明確行政公益訴訟制度的法律地位[EB/OL].http：//society.people.com.cn/n/2015/0107/c136657-26343936.html.

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