城鄉結合部：我國城鄉體系的第三空間

于莉 曹麗莉

摘要：隨著城市化的快速發展，城鄉結合部成為矛盾、沖突最為集中的區域。對城鄉結合部經濟、人口等方面特征的分析表明，城鄉結合部在城鄉體系中具有區別于鄉村和城市的獨特地位和功能，它所面臨的問題也具有獨特性;城鄉結合部的未來不是轉變為中心城市，而是日益成為具有現代性和城鎮化特征的獨立的第三空間，因此，需要有針對性地解決城鄉結合部的獨特問題。

關鍵詞：城市化;城鄉結合部;特征;城鄉體系;第三空間

中圖分類號：F2992

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）05-0075-04

基金項目：天津市哲學社會科學規劃項目“城鄉一體化進程中城鄉結合部‘村改社區’組織建設研究”（TJSR11-034）的階段性成果。

作者簡介：于莉（1976-），女，天津人，天津師范大學政治與行政學院講師，社會學博士，研究方向：城市社會學;曹麗莉（1978-），女，天津人，天津師范大學政治與行政學院講師，社會學碩士，研究方向：社會工作。

一、從二元空間到一體化發展

一直以來，城市與鄉村被視為人類社區的兩個基本類型，盡管很多學者認為城與鄉的劃分很難有明確的界限，[1]但城與鄉的差異一直客觀存在且為研究者所關注。

在我國，對城鄉二元隔離與對立的研究被視為關系中國社會經濟發展的重要課題之一。研究者普遍認為，20世紀50年代末，我國采取“重城市、輕農村，重工業、輕農業，重全民、輕集體”的發展戰略，導致了城鄉發展的差異化，并形成城鄉經濟社會的二元化結構。[2]在城鄉二元體制下，農村和城市成為兩個相互隔離的封閉系統，各自孤立發展。農村單一搞農業，特別是種植業和養殖業，城市則發展工業;農村經濟以集體所有制和個體所有制為主，城市經濟則主要為全民和集體所有制，國家計劃和投資的重點都放在全民所有制，形成重工業、輕農業，重城市、輕農村的發展道路;同時，統購統銷制度利用城鄉之間的剪刀差，保證城市的生活供給和城市工商業利潤，不僅造成了農村的貧困，也嚴重破壞了小集鎮和集市貿易的發展。[3]在這種情況下，城鄉差異越來越大，而行政手段人為的將城市和鄉村割裂和封鎖起來的方法，又進一步造成城鄉之間的惡性循環和新的城鄉對立。[4]

城與鄉的分離是社會發展到一定階段的產物，隨著經濟社會的進一步發展，城鄉融合的趨勢逐漸呈現出來。我國城鄉一體化發展的實踐與理論探討始于以黨的十一屆三中全會為開端的改革開放。家庭承包責任制的實施，使農民獲得了生產和出售農產品的自主權;農村進行了產業結構的調整，農民在搞好農業生產的基礎上，可以發展第二、第三產業;恢復發展農村集鎮貿易，推動小城鎮的建設，允許農民進城務工、經商;鼓勵城市設備、人才、科學、技術和資金向農村流動;改革統購統銷制度，建立完善市場機制。[3]由此深刻改變了我國原有的城鄉關系，農村打破單一的產業格局，鄉鎮企業得以發展，小集鎮和集市貿易得以恢復，逐漸有農民進城務工經商，城鄉壁壘開始松動，城鄉關系呈現新的一體化發展趨勢。

城鄉一體化理論認為城與鄉是相互依存的，二者互相促進，成為一個統一體。城與鄉通過生產要素和資源的自由流動，發揮各自的優勢和功能，從而實現“城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上的協調發展”。[5]而城鄉結合部正是城市化成果輻射到鄉村的橋梁，是鄉村人口向城市集聚的過渡，也是城鄉之間資源流動的樞紐，作為城鄉社會消除隔離、緩沖差異、交流溝通、包容發展的中介，城鄉結合部日益成為城鄉體系中的重要構成部分。

二、城鄉體系中的城鄉結合部

城與鄉的融合與一體化是城市化深入發展過程中不可抗拒的趨勢。曾經界限分明的地域空間和物質景觀，是否會在一體化進程中消失了彼此的區別;曾經迥然不同的經濟社會形態，是否會在一體化發展中模糊了彼此的特征？從而，人類生活空間中城不再是城，鄉也不再是鄉，又或者，城亦是鄉，鄉亦是城？從現實來看，時至今日，我們依然能夠辨別出城市與鄉村兩種不同社區空間的存在。大多數學者都相信，城鄉融合與一體化發展，并不是讓城市變成鄉村，也不是讓城市取代鄉村，這種發展所實現的是城與鄉不再是彼此封閉與隔離的地域空間，而是在交流互動、優勢互補中，形成協調發展的一體化的社會體系。在這個過程中，城與鄉的某些屬性特征仍然差異鮮明，而另一些特征則會趨于一致。城與鄉的界限不再如楚漢分界般清晰鮮明，同時，在城與鄉融合過渡的地帶，日益呈現出一個亦城亦鄉而又非城非鄉的第三空間。隨著城鄉社會融合與一體化發展進程的推進，這一空間不斷擴展，其獨特的物理景觀與經濟社會特性也日益鮮明，并在城鄉體系中發揮著重要而獨特的功能，這個被我們視為“第三空間”的地域就是城鄉結合部。

1936年，德國地理學家路易斯首次提出“城市邊緣區”，[6]這一概念指稱的是城市與鄉村的交接過渡地帶。此后城市邊緣區在城市學、地理學、規劃學等學科中得到研究者的廣泛關注。20世紀80年代末，我國學者開始對城鄉結合部的研究，研究者在探討中使用了多種不同的稱謂，如“郊區”“城鄉交錯帶”“城鄉過渡帶”“城市邊緣區”等等，雖然概念表述不同，但它們所界定的具體地域范圍通常是相同或者重疊的。[7]

在我國，城鄉結合部概念是上世紀80年代由國土規劃部門提出的，用于指稱城市市區的邊緣及其與郊區交錯分布的區域，它是構成城市區域的一個重要部分，也是城市向近域擴張的表現。[8]本研究鑒于城鄉結合部概念在我國行政管理、城市規劃和主流話語中經常被使用，并獲得廣泛的接受和理解，因此使用“城鄉結合部”概念界定研究的地域空間。

研究者較為普遍地認為城鄉結合部地處城市的邊緣，是城市與鄉村之間的過渡地帶。同時，城鄉結合部在時空分布上具有動態性和向外擴張性的特征，它以城市市區為中心，“以圈層擴展的形式，隨著城市建成區的擴張而向外擴展”。[9]在地域空間上，城鄉結合部是城鄉系統中不可缺少的有機組成部分。由于處于城市擴張的前沿，并具備毗鄰城市的地理區位，城鄉結合部以其獨特的空間優勢，發揮著其不同于鄉村和中心城市的特有的地域功能：[9]首先，城鄉結合部成為中心城市的外際空間，為中心城市集聚資源、能源和設施。一些不適合布局在中心城市的設施和生產力要素逐漸外移到城鄉結合部，如熱電廠、變電站、石油天然氣儲運站、自來水廠、污水和垃圾處理廠等，均呈現由中心城市向城鄉結合部轉移的趨勢。其次，由于毗鄰中心城市，具備交通、信息、科技等多種空間優勢，城鄉結合部成為城市經濟發展的新的增長點，再加上城鄉結合部所具備的土地資源優勢，很多工業園區、科技園區建到城鄉結合部，大型工廠、物流中心、儲運中心也轉移到城鄉結合部，城鄉結合部成為聚集城市工業、貿易的重要地域。再次，城鄉結合部成為城市生態調節與環境改善的緩沖地帶。許多大型濕地、公園、水域等景區建在城鄉結合部，成為環繞城市的綠化隔離帶，同時也控制著城市中心區的過渡擴張。

三、城鄉結合部的屬性特征

第一，城鄉結合部的經濟特征。城鄉結合部“是城市經濟擴散的主要空間載體”。[10]在接收城市原有產業向外遷移的同時，城鄉結合部也成為城市新興產業和各類新型開發區的落戶地帶。此外城鄉結合部原有的鄉村經濟也部分的保留下來。由此構成城鄉結合部傳統鄉村經濟、傳統工業產業與現代城市產業多元發展的特征。農業與非農業、傳統產業與現代產業、正規經濟與非正規經濟并存共生，形成城鄉結合部獨具特色的“混合經濟形態”。[10]

首先，城鄉結合部的傳統鄉村經濟被城市經濟形態所替代。許多工業園、開發區落戶城鄉結合部，在城市招商引資中發揮前沿作用。由于產業聚集，具有較強的發展活力，且投資回報率相對較高，城鄉結合部成為工業產業的新基地和城市經濟發展的新的增長點，城市工業產業經濟形態逐漸成為城鄉結合部的主導產業。與此同時，城鄉結合部的農村經濟形態并非完全被取代，相反，農業產業園區和生態園區的建設和規模化經營，帶動城鄉結合部傳統農業經濟得到全面提升和發展。

其次，城鄉結合部“既是城市邊緣區，又是城市的開發新區”，[10]表現在經濟類型上，具有高端與低端并存的經濟特征。制造業、能源與資源的生產和供應業等傳統產業是城鄉結合部的經濟主體，批發、租賃、零售等低端服務業是城鄉結合部服務業的主體，與此同時，新興產業園區在城鄉結合部的落戶，也帶來了新興產業形式，并逐漸擴大其比重。

再次，違法違規經濟活動的存在是城鄉結合部經濟結構的又一特征。城鄉結合部往往是一些違法違規經濟活動的存身之地，無照經營、制假賣假、違章建房租賃等現象常出現在城鄉結合部。

此外，城鄉結合部的經濟要素構成十分復雜。具體體現在：其一，既有國有土地，也有集體土地，二者交錯分布，帶來了規劃與管理的困難;其二，集體資產比例較高，長期積累的集體資產和城市化進程中的集體土地收益，使城鄉結合部的集體資產規模大，數量多。由于歷史和現實因素的影響，集體資產的經營管理具有自身獨特特征，大部分集體資產集中在傳統產業、低端產業，尤其是租賃行業，對城鄉結合部經濟形態和發展效率均產生較大影響。

第二，城鄉結合部的人口特征。城鄉結合部的人口結構往往呈現出“人戶分離、農居混居特征”。[11]

首先，由于城鄉結合部在經濟功能上成為城市經濟發展的新的增長點，大量工業園區、科技園區、儲運中心座落于城鄉結合部，這同時也意味著城鄉結合部具有了更多的就業崗位，再加上相對于中心城市而言，城鄉結合部的居住成本較低，因此城鄉結合部往往成為外來人口的聚集區。由于我國特有的戶籍屬地管理制度，使得外來人口的戶籍無法轉移到居住地，因此存在大量“人戶分離”的外來人口，他們雖然在城鄉結合部工作、居住，但并不具備本地戶籍，也因此無法歸屬本地社區管理，更無法獲得本地的社會保障，成為長期居住在本地的外來人。

其次，城鄉結合部還存在較為明顯的“農居混居”的特征。所謂“農居混居”是指農業戶籍人口與非農業戶籍人口的混居。城市化發展進程中，城鄉結合部大量土地房屋被征收改建，很多農民失去耕種的土地和居住的村落，他們被安置在新建小區之中，由于不愿放棄村籍利益，很多被征地農民雖然已經脫離了農業生產與生活方式，遷居到新建的城鎮化社區，但他們依然保留農業戶籍和“村民”身份。另一方面，中心城市的重建改造，使許多城市居民在拆遷后被安置到城鄉結合部的新建商品房社區之中，同時，許多開發商也利用城鄉結合部毗鄰中心城市的優勢地位開發建設商品房項目，吸引城市居民買房定居。從而形成了城鄉結合部農業戶籍居民與非農業戶籍居民混居的特征。

此外，還存在一些農業戶籍居民在征地拆遷后，或者主動或者被動地將農業戶籍轉變為非農業戶籍;一些城市居民雖然從中心城市遷移到城鄉結合部，但出于種種考慮，并沒有將戶籍轉變過來等等現象，使得城鄉結合部“人戶分離、農居混居”的特征呈現多樣化。

四、有針對性地解決城鄉結合部的獨特問題

正是城鄉結合部所具有的獨特空間特征，導致其所面臨的問題也具有獨特性。由于城鄉結合部是城市擴張和城市化變遷影響最為顯著的地帶，迅猛的社會變遷在給城鄉結合部帶來巨大的發展機遇和現代化轉型的同時，也為城鄉結合部帶來了前所未有的問題、矛盾和沖突，它們成為城鄉結合部穩定發展的隱患，需要予以關注，并進行有針對性的探討和解決。

第一，城鄉結合部作為城市外際空間的新型功能地域，成為政府規劃征地的首選區域，大量土地被征收，用于建設工業開發區、住宅小區和公共設施。通常認為“法律和社會所接受的是符合公共目的的土地征用”，[12]因此，各國都嚴格按照“土地用途是否為公共用途或具有公共利益”[13]來判斷土地征用的合法性。但是，由于農業用地轉變為城市經營性開發用地，其回報率大大提高，使得土地功能的轉變帶來巨大的收益，由此產生了非法占地、不合理補償等問題。在地方政府和開發商實現“以地生財”的過程中，被征地農民對于土地補償、征地安置等環節的權益問題日益關注，圍繞征地和拆遷，利益矛盾和沖突比比皆是，被征地農民的不滿甚至抗爭也是此起彼伏。征地和拆遷既是城市化背景下城鄉結合部正在經歷的重要現實，也是關系被征地農民利益和城鄉結合部發展的重大問題。因此，必須處理好征地補償和拆遷安置，切實維護被征地農民的應有權益，獲得被征地農民對征地和拆遷的積極評價，這樣才有利于被征地農民自身的身份轉換，有利于城鄉結合部社會的順利轉型和穩定發展。

第二，由于城鄉結合部成為中心城市設施、生產力要素、經濟發展實體外移的載體，因此，需要占用大量的土地，這也帶來了城鄉結合部土地資源和耕地減少等生態問題。此外，許多城市設施和工業廠房向城鄉結合部的外移，也帶來了環境污染、資源流失等問題。顯然，在城鄉結合部成為支持城市發展的重要空間和城市經濟貿易發展的新的增長點的同時，要注重維護城鄉結合部的生態資源和生態環境，不能以犧牲資源、環境和生態為代價，換取城市的發展。

第三，城鄉結合部經濟發展不均衡現象十分顯著。農業經濟需要集約化和現代化發展;工業經濟需要調整傳統和現代產業結構，改變傳統產業為主導的不合理結構;第三產業需要高端化發展，實現資產的高效使用。在城市化的沖擊下，城鄉結合部所面臨的問題最為復雜和突出。城鄉結合部的產業結構復雜，層次高低差異顯著;經濟活動多樣，正規經濟與非正規經濟并存;資本構成多樣，集體資本地位突出，運營效率低下;勞動力構成復雜，弱勢群體集中，無業、失業比率高;多元管理主體并存，經濟管理交叉矛盾……這些問題都成為城鄉結合部經濟社會協調發展的障礙，需要加大力量促進經濟要素的整合提升，協調經濟結構的均衡發展，發揮高端產業力量的帶動作用，從而推進城鄉結合部經濟的健康轉型和快速發展。

第四，城鄉結合部較為復雜的“人戶分離、農居混居”的現象，不僅帶來了人口身份差異和待遇區別，造成人口隔離、社會距離等現象，而且也帶來人口管理的困難。由于很多社會管理工作，例如安置就業、申請低保、婚育證明等，都需要通過戶籍所在地的證明和審批，而人戶分離情況的增加，帶來了戶籍所在地人口管理工作的困難。同時，無戶籍居民也無法在其居住地獲得社會管理與社會服務。此外，由于農居居民享有不同的待遇，例如農業戶籍的生育政策、村籍福利不同于非農戶籍居民，非農戶籍居民的就業與社會保障也不同于農業戶籍居民，這也造成了人口管理的復雜性。正因為如此，一些地方采用了分而治之的方式，分別管理農居居民，但這樣做的結果，導致了農居居民在社區生活中的隔離，也造成社區資源和人力的浪費。因此，必須改革和創新戶籍與人口管理制度，推動城鄉結合部的人口城市化發展與融合。

第五，城鄉結合部是城鄉各種社會矛盾和沖突相對集中的地帶。由于空間開發不平衡，社會結構不穩定，城鄉結合部常常存在社會管理與防控的失調失控。[14]首先，城鄉結合部人口來源廣泛，流動性強，結構復雜，管理困難，導致違法違規行為有了可乘之機;其次，城鄉結合部房屋出租量大且管理不規范，地域寬廣且交通便利，容易成為犯罪活動的集散和藏匿地;再次，城鄉結合部的監管制度尚不健全，導致非正當行業、特種行業和非法行業的集中。以上種種，造成城鄉結合部治安問題和犯罪隱患較為突出，威脅城鄉結合部的社會穩定和發展。因此，需要加強城鄉結合部社會管理與綜合治理，完善城鄉結合部的管理體系，為城鄉結合部的發展創造良好的治安環境。

第六，城鄉結合部公共管理與公共設施滯后。城鄉結合部往往存在公共物品提供不足，公共環境、衛生、基礎設施落后的問題。[15]首先，城鄉結合部的很多地區并沒有納入城市管理體系，存在政府投入不足、管理不完善的情況;其次，由于城鄉結合部存在城鄉管理體制并存的情況，造成多個管理主體對公共事務的管理既可能交叉重復，又可能推諉扯皮，從而導致一些公共問題和公共死角的出現。因此城鄉結合部公共設施和公共管理的問題，需要政府更多的關注，不僅要增加投入，而且要規范、創新管理體制和提升管理標準，以促進城鄉結合部公共管理水平的提高。

結語

有研究者認為城鄉結合部是兼具城市與鄉村雙重特性的區域，是從城市向鄉村的過渡地帶，它一方面會逐漸被中心城市吞噬，一方面又會不斷向外擴展，侵入更廣闊的農村地區，所以它是具有變動性和過渡性的地帶。然而，本研究認為，城鄉結合部確實具有變動性，但它在變動中存在相對的穩定性。中心城市不會無限擴展，人口可以向外遷移、交通線可以向外延伸、住宅區域可以向外擴展、工業貿易功能可以向外轉移、城市基礎設施也可以向外搬遷，但中心城市并不需要無限的擴張，現代城市規劃也會限制這種不必要的擴張。城市的擴張并非大規模拓展中心城市的區域面積，而是要在中心城市的功能、要素外移過程中，構造出一個具有獨特功能與特征的地帶，它的面積不斷擴展，在功能上與中心城市和農村連為一體，成為連接城市與鄉村的中間地帶：一方面它將城市輻射與帶動的影響傳遞給鄉村，另一方面它將鄉村的功能和作用傳遞給中心城市。城鄉結合部的存在有其獨立的景觀、獨特的社會經濟特征和獨有的功能，它作為第三空間的特征日益明顯，它連接城市與鄉村、消除城鄉二元隔離的功能也越來越顯著。因此，不應將城鄉結合部簡單視為從鄉村轉變為城市的暫時過渡，而應將其界定為具有獨立特征的第三空間。廣義上可以認為城鄉結合部是城市的一部分，但如果從狹義上看，城鄉結合部的未來不是轉變為中心城市，它將是中心城市的外圍空間，是城鄉交流、功能傳遞的中間地帶，還是城市影響輻射鄉村的傳送地帶。也正因為如此，針對城鄉結合部的問題，不能簡單照搬中心城市的經驗方法，而要采用獨立視角，在城鄉關聯中審視城鄉結合部的獨特環境、元素和功能。城鄉結合部的未來不是轉變為中心城市，而是日益形成具有現代性和城鎮化特征的獨立的第三空間。

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【責任編輯：孫巍】