“區間征繳”抑或“強制足額征繳”

馮輝

內容摘要：《社會保險法》規定，養老保險等社會保險費實行強制足額征繳，試圖改變養老保險費已經形成的區間征繳慣例。區間征繳模式與強制足額征繳模式具有不同的制度效應。在當前的現實國情下，推行強制足額征繳制將導致用人單位和勞動者的負擔過重;形式威懾重于實質效果，損害征繳的公信力與權威;缺乏體制性支持和配套制度協同，激化社會不公和矛盾;對經濟轉型與產業升級產生負面影響并形成惡性循環。應在立法中明確區間征繳制原則，強化養老保險個人賬戶的名義做實并實現繳費與計發之間的精算平衡，增加政府投入并完善保險基金的資產管理，構建準確、有效的養老保險費征繳減免機制，并加強延遲退休、異地轉續、社會化養老等配套制度的改革與協同。

關鍵詞：養老保險費 強制足額征繳 區間征繳 個人賬戶權益 征繳減免

一、問題及其意義

養老保險是我國社會保險體系中最核心的部分。我國現行的養老保險因費率過高而一直飽受指責，特別是企業界多年來強烈呼吁要求降低費率以減輕用人單位成本。2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）也提出“適時適當降低社會保險費率”，顯示出最高決策機關也認識到調整包括養老保險在內的社會保險費率問題的必要性。但也有觀點認為，在現行征繳體制下，我國養老保險費在實際征繳中存在許多誤差，名義費率和實際費率之間有較大差別。在整個社會面臨的養老金給付壓力日益增大的情況下，如果盲目降低名義養老保險費率會影響養老金的給付能力，從而引發更嚴重的社會問題?！? 〕此外，我國實行現收現付型養老保險，同時又分設統籌賬戶與個人賬戶，勞動者在繳費階段對個人賬戶并不具有實際權益，養老保險費繳納與養老金領取之間并非直接關聯，個人賬戶“空轉”也引發勞動者對未來養老保險支付能力的擔憂和質疑?？梢?，養老保險費率的調整，實際上牽涉整個養老保險費征繳機制以及整個養老保險體制的改革。

從養老保險費及其他社會保險費的實際征繳來看，根據1999年國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》（以下簡稱《征繳條例》）的規定，我國的五種社會保險（養老、醫療、失業、工傷、生育），“繳費單位、繳費個人應當按時足額繳納社會保險費”，但出于各種原因，這一規定在實踐中并未得到嚴格執行。社會保險征繳工作由各地方完成，實踐中“五險一金”（前述五種社會保險加上住房公積金）的征繳區間，一般為上一年本地職工月平均工資的60%至300%（具體費率稅率各地略有差異），即社會保險費的征繳基準為上一年本地職工月平均工資，企業可以選擇繳費的具體比例。但2011年實施的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）卻明確規定了強制足額征繳制度。以養老保險費為例，《社會保險法》第12條規定：“用人單位應當按照國家規定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養老保險費，記入基本養老保險統籌基金。職工應當按照國家規定的本人工資的比例繳納基本養老保險費，記入個人賬戶?！睂τ谟萌藛挝贿`反強制足額征繳義務的行為，《社會保險法》規定了明確、嚴格的法律責任，并且鼓勵勞動者舉報用人單位在繳納社會保險費中的違法行為。強制足額征繳制度顯著提高了用人單位的用工成本，也增加了勞動者的個人負擔。從公開報道來看，《社會保險法》實施近4年來，強制足額征繳的落實仍然面臨著嚴峻挑戰，用人單位在養老保險費征繳上因發生違法行為而被處罰、特別是勞動者以用人單位違法繳納養老保險費而舉報的案例大量增加，客觀上惡化了本就緊張的勞資關系。〔2 〕可見，如何正確定位《社會保險法》規定的養老保險費強制足額征繳制，并解決其在實踐中遇到的問題，不僅事關養老保險費的有效籌集，還關乎《社會保險法》的公信力。

最后，在中國經濟步入低速增長的“新常態”背景下，以養老保險費為核心的社會保險費已成為企業最主要且不斷增加的剛性用工成本之一?？梢婐B老保險費的征繳不僅事關民生，也與經濟增長、企業生存及發展緊密相關。養老保險應是政府最重要的公共產品供給義務之一，《決定》提出“建立更加公平可持續的社會保障制度”，“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度”，“完善社會保險關系轉移接續政策，擴大參保繳費覆蓋面，適時適當降低社會保險費率，研究制定漸進式延遲退休年齡政策，加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系”。在各種社會保險中，養老保險占據了最主要部分，對企業和對勞動者的影響最大，也是政府面臨的社會保險金給付壓力的最核心部分。筆者擬以養老保險費的征繳機制為核心，從征繳機制以及養老保險體制改革等視角，對《社會保險法》推行的強制足額征繳制予以反思、解析并提出相應的完善對策，以期在人口老齡化的新形勢下，為構建更加公平和高效、更有利于代際利益平衡以及政府、企業與勞動者之間利益平衡的養老保險制度盡綿薄之力。

二、“區間征繳”與“強制足額征繳”：不同征繳模式的制度效應差異

養老保險等社會保險費以及住房公積金的征繳，涉及許多技術性的規則與計算方法。不同征繳模式對于政府、企業及個人的差別化影響，從形式上看并不突出，需要通過具體的計算和對比才能顯現。

比如，據上海市統計局發布的數據，上海2013年的職工平均工資為5036元。則按照上一年本地職工月平均工資的60%至300%，繳費基數的具體區間為3022元至15108元。2014年上海的養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險與生育保險五大社會保險及住房公積金的勞動者（在前）與用人單位（在后）的費率依次分別為8%/21%、2%/11%、0.5%/1.5%、0%/0.5%、0%/1%與7%/7%。那么對一個在上海就業、月薪為11000元的勞動者而言，在足額征繳制下，個人要繳納五種社會保險共1155元（總稅率10.5%）、公積金共770元、個人所得稅560元，合計2485元，即個人稅后工資為8515元。而該勞動者的用人單位要繳納的五種社會保險為3850元（總稅率35%）、公積金770元。企業付出的用工成本為15620元（這也是該勞動者的實際稅前全部收入）。勞動者共繳納7105元（不含公積金為5565元），承受的實際稅率為45.49%，不含公積金為35.63%?！? 〕而在同樣情況下，如果采取區間征繳制即允許用人單位選擇具體繳費區間，比如用人單位選擇60%的下限作為繳費基數，則個人繳納的五種社會保險費共計317.27元（5036×60%×10.5%）、公積金為211.51元（5036×60%×7%）、個人所得稅為560元，合計1088.78元。個人稅后工資9911.22元。用人單位繳納的五種社會保險費共計1057.56元（5036×60×35%）、公積金為211.51元（5036×60×7%）、企業付出的用工成本為12269.07元。勞動者承受的實際稅率為19.21%，尚不及足額征繳模式下45.49%的一半。勞動者增加近1400元收入，用人單位在單個勞動者身上的成本減少近3400元。〔4 〕顯然，區間征繳與強制足額征繳兩種征繳模式存在著顯著的制度效應差異，導致了目前以養老保險費為代表的“五險一金”在征繳機制的紙面規則與實踐效果之間出現了顯著不同。

從費用征繳對養老保險負擔、養老保險成本的分配來看，由于我國實行現收現支為主導附加個人積累的養老保險模式，〔5 〕區間征繳制實際上是客觀承認在費用征繳規則的制定上，養老保險費等“五險一金”將整個社會的養老成本、政府提供養老服務義務的一部分、在某些情況下甚至是主要部分，轉嫁給用人單位和勞動者，且在具體征繳過程中因各種原因而不可避免地存在遺漏和誤差。而強制足額征繳制則是不承認養老保險費的強制足額征繳帶有減輕和轉嫁政府負擔的客觀功能以及在征繳實踐中發生遺漏和誤差的客觀現實，而突出養老保險等社會保險費征繳的法律強制性，將社會保險費變成了“社會保險稅”?！? 〕

從費用征繳對用人單位和勞動者的實際影響來看，區間征繳制的實質在于從制度上設置相應的機動空間滿足實踐需求，并構建相應的誘導機制促進用人單位與勞動者對征繳機制的認同。無論稅或費，在實際征繳中均面臨著“成本與收益分析”的客觀約束?！? 〕征繳的制度本質在于通過強制手段、集中性地從分散的組織及個人手中獲取資金，這在客觀上給征繳績效增添了障礙。從管理的視角來看，征繳對象的主動遵從是減少征繳成本、提高征繳績效的保證。對違法行為的懲罰雖然具有威懾作用，但其實際效果則取決于對違法行為的追究可及性。因此，稅費征繳往往需要借助獎勵、表彰等手段強化組織與個人的積極性，通過利益誘導減少征繳成本。區間征繳制的核心在于承認征繳中的遺漏和誤差，并以此為基礎在制度上預先留出相應的空間，以此避免強制征繳的機械適用。允許并鼓勵用人單位和勞動者可以在一定區間內享有選擇權，能夠形成利益誘導機制，促進用人單位和勞動者對社會保險的認同。而強制足額征繳的實質在于拒絕采用利益誘導的方式，轉而依靠法律強制力保障養老保險費的征繳，并通過對不足額征繳行為的懲罰來保障強制足額征繳制的實施。

從費用征繳面臨的實際約束來看，區間征繳制更加符合目前不同地區和行業的參保水平參差不齊、不同用人單位及勞動者的參保訴求不一的實際情況。養老保險最突出的功能，在于由公共權力集中組織分散化的個人養老需求。而不同個體對養老需求的具體時間、內容、標準不同，自然產生差異化的養老保險需求結構。需求結構對參保人的意愿存在重大影響，而養老保險資金的主要來源是現在和未來受益人的繳費，這樣就導致參保人的意愿對整個養老保險體系的規模和支付能力具有基礎性影響。以此為標準分析，無論現收現支還是強制性的個人積累，實際上都屬于以公共權力替代個人決策，通過公共行動組織個人需求。〔8 〕盡管近年來有關社會保險“費改稅”的呼聲不絕于耳，《征繳條例》和《社會保險法》對強制足額征繳制的強調也在以不亞于稅收征管的力度強化養老保險費征繳，但養老保險費與已有的稅種之間還是有很大差別。具體而言，稅收的征繳盡管也針對差異化的個人，但是對于納稅人來說，政府征稅之后提供的公共產品天然是抽象的，是針對所有國民的。所以，納稅人很難將自己的繳稅與自己直接享受政府征稅之后提供的公共服務緊密捆綁。但養老保險費則不同。個人繳納了養老保險費，財產的直接損失或收入的直接減少是顯性而直接的，《征繳條例》、《社會保險法》規定勞動者符合法定條件時可以享受的養老待遇是與繳費者個人的繳費義務直接捆綁的，這就導致勞動者會在繳納養老保險費問題上形成強烈的個人成本與收益的對比。在現收現支的養老保險制度下，自己的眼前利益損失巨大，而未來的收益卻處于不確定狀態，自然會降低參保人的意愿和訴求。對于用人單位而言，既沒有政府基于公共利益而組織養老保險的法定職責，也沒有勞動者基于自身利益而繳納社會保險費的意愿，完全是為了履行法律規定的強制義務。這種義務的履行將實實在在地轉化為用人單位的成本，形成巨大的負擔?？梢?，區間征繳制比較客觀地考慮到了各個地區、行業在養老保險成本和收益上的差別以及用人單位、勞動者在履行繳費義務上面臨的不同考量，與實踐需要相符。而強制足額征繳制則否認上述差別，或者說拒絕在征繳制度上體現出這種差別，而傾向于通過轉移支付、特別豁免等方式予以再分配和調節。

綜上所述，區間征繳制和強制足額征繳制作為養老保險費等社會保險費征繳的兩種基本模式，在實踐中體現出比較明顯的制度效應差異?？傮w而言，區間征繳制更符合養老保險的制度原理、征繳對象的實際需求以及征繳制度面臨的宏觀背景，尤其是在我國以現收現付型養老保險為主導、區域和行業之間經濟發展水平差異較大、勞動人口流動比較頻繁等現實國情下，實行強制足額征繳制會引發比較突出的負面作用。

三、養老保險費實行強制足額征繳制的弊端

評價一種法律制度的實際效果，不能簡單地看其中規定的權利和義務是否得到落實以及落實的程度，而應基于制度的整體經濟和社會背景，全面評價其綜合性的社會影響?！墩骼U條例》和《社會保險法》規定的強制足額征繳制，其實質在于不顧經濟、社會發展的實際情況和養老保險制度的現實國情，以法律強制力保障養老保險費的足額征繳，其弊端及負面效應主要包括以下方面：

（一）用人單位和勞動者負擔過重，影響參保積極性和對養老保險的認同

目前，我國用人單位和勞動者個人負擔的社會保險的五險總費率平均在40%以上，其中勞動者個人負擔11%（8%的養老保險費、2%的醫療保險費和1%的失業保險費），用人單位負擔29%（20%的養老保險費，平均為6%的醫療保險費，2%的失業保險費，平均為1%的工傷保險費和生育保險費）。與其他國家相比，據美國社會保障署提供的24個經合組織成員國（包括北歐福利型國家在內）的數據，雇主費率為18%，社會保障方案平均總費率為32%。根據對世界上127個建立了社會保險制度的國家情況的總體分析，全部社會保險費率在10%以下的有13個國家，占10.2%;費率在10%—20%之間的有43個國家，占33.8%;費率在20%—30%之間的有33個國家，占26%;費率在30%—40%之間的有26個國家，占20.5%;費率在40%以上的國家有12個，占9.4%。〔9 〕從現實情況來看，據調查，東北某市某企業2012年企業人工成本構成的第一大項目是職工的勞動報酬，占企業總利潤的65.8%;第二大項目是社會保險費用，占21.8%（還沒有計算應繳而未繳納的社會保險費）。另據湖北省2011年對部分企業和私營企業從業人員的調查，被調查的130多名私營企業或靈活就業人員的年均收入只有21017元，年人均繳納社會保險費達到7600多元，扣除繳納社保費后，實際年收入只有13000余元，月均只有1000多元?！?0 〕

盡管理論界和實務界對這些數據的來源和統計方法頗有爭議，但我國養老保險及其他社會保險費率總體偏高則是共識，也與實踐中用人單位和勞動者普遍的切身感受相一致。過高的養老保險費率直接增加了用人單位與勞動者的負擔，且從根本上損害了他們的參保積極性和對養老保險的認同。無論稅還是費，面向分散性征繳對象的集中征繳的效果總是面臨著征繳遵從度的制約。我國養老保險費征繳的低效率與形式上過高的費率密切相關。

（二）形式威懾重于實質效果，損害征繳的公信力與權威

養老保險的高費率以及強制足額征繳導致用人單位和勞動者負擔過重，進而損害征繳遵從度的弊端，養老保險征繳部門不可能不知情。從理論上而言，如果沒有替代性辦法，面向分散征繳對象的集中征繳制解決征繳中誤差或遺漏的辦法，就是在形式上提高征繳標準，并以追究違法行為的法律責任作為強制力的形式保障。但這種“提高標準”和“強制保障”之所以只能稱之為“形式上”的，是因為提高標準和強制保障的實際效果取決于執法機構是否能夠嚴格落實。而受制于面向分散對象的集中征繳制在實踐中的客觀障礙，這種嚴格落實很難得到保證，由此形成了“法乎其上、見乎其下、得乎其中”的執法模式。

這種執法模式的形成，客觀上與集中征繳制面臨的實際障礙密切相關。但主觀上也與養老保險費征繳的立法者、執法者認同和堅持“形式威懾重于實質效果”的理念具有根本關聯。在這種立法和執法理念的影響下，強制足額征繳制呈現出規則與實踐相脫節的顯著弊端，不僅在事實上進一步降低了養老保險費征繳的效率，而且損害了征繳的公信力與權威。

（三）缺乏體制性支持和配套制度協同，激化社會不公和矛盾

一個制度要想充分發揮應然功能，除了其內容本身應科學、合理，也離不開整體制度環境的支持和其他配套制度的協同。強制足額征繳制之所以在實踐中出現規則與實踐脫節、征繳部門之所以被動堅持形式威懾重于實質效果的投機性理念，與養老保險費征繳缺乏體制性支持和配套制度協同密不可分。

一方面，之所以設置形式上過高的養老保險費率，在宏觀體制上是因為整個社會的老齡化以超越常規預期的幅度加速，超越了正處于建設中的社會養老保險體系所能負擔的能力?！?1 〕以現收現付制為主導的養老保險體系，實質在于“下一代人養上一代人”，所以不僅要滿足已經退休和即將退休的勞動者的現實養老需求，而且必須在形式上展現出整個養老體系能夠滿足潛在的任何一代勞動者未來養老需求的能力。在任何一個環節上出現問題，都會影響社會對整個養老體系的信賴和預期。而要實現這種效果，客觀上就需要源源不斷并且具有持續增長能力的經費支持。只要現收現付為主導的養老體制不變，這種壓力就會長期存在。解決辦法只有兩條路徑：一是增加政府投入;二是提高征繳標準，包括提高養老保險基金的保值增值能力。在目前政府投入規模及其增長幅度有限、養老保險基金的投資管理能力與保值增值能力有限的現實條件下，提高征繳標準、堅持強制足額征繳制也就順理成章。

另一方面，養老保險費的征繳制度客觀上需要一系列的配套制度協同，否則就會在養老保險問題上引發不公平和矛盾。對于用人單位而言，由于單位已經不再承擔勞動者退休后的直接養老義務，用人單位在社會保險問題上的義務就直接體現為其承擔的繳費成本。而不同地區、不同行業、不同規模的用人單位對社會保險費率的承受能力不同，客觀上需要差別化的制度安排。比如，允許一定的征繳區間以及明確、有效的征繳減免制度等。如果一律強制足額征繳，對成本比較敏感的用人單位必然會在巨大的壓力和負擔下以各種規避應對征繳。對于勞動者而言，特別是大量的流動性勞動人口，由于工作地點和退休地點基本上不一致，現收現付制為主導的養老保險模式將導致其個人在退休前所繳納的費用與其退休后所獲得的待遇之間出現較大差距。比如對于在北京、上海、廣州、深圳等大城市就業、繳納養老保險費而戶籍地卻在中西部地區的勞動者而言，其所繳納的高額養老保險費實際上主要滿足了大城市已經退休或即將退休人員的養老需求。這些勞動者退休后回到戶籍地養老，成本遠小于就業時所在的大城市，則他們從自己所繳養老保險費中的受益程度也將大打折扣。這種類似于“剪刀差”的養老保險城鄉差距、區域差距普遍存在，也是為何養老保險異地轉續制度已經建立并實施，卻仍有相當一部分流動性勞動人口參保意愿低、主動要求用人單位不上養老保險的主要原因。盡管這個問題的形成有著比較復雜的宏觀背景，但是在這種客觀背景之下倘若推行強制足額征繳制，將引發比較嚴重的社會不公和矛盾。

（四）對經濟轉型與產業升級產生負面影響，形成惡性循環

社會保險費率高低及征繳模式選擇，不能僅僅定位于行政機關費用征繳的管理問題，而屬于整個經濟與社會改革的重要組成部分，并對改革具有重要影響。從我國面臨的實際情況來說，促進經濟轉型、實現產業升級是我國經濟在低速增長的“新常態”下取得增長和發展的關鍵。對于我國這樣以制造業為根基的新興經濟體而言，經濟轉型和產業升級的根本在于企業特別是制造業企業的轉型和升級。而對于制造業企業來說，無論是傳統的勞動密集型企業，還是資本與勞動密集型企業，逐年上漲的工資和養老保險等社會保險費構成的巨大而持續上揚的用工成本，均是繞不開的負擔和障礙。〔12 〕“如果目前現收現支的社保不變，那隨著年輕人與工作者的數量與比重越來越小，老年人與退休者的數量與比重越來越大，社保稅負擔（流向上一代的代際財富再分配）越來越重是不可避免的趨勢。意味著企業將拿出利潤來繳納社保稅，沒有利潤，企業拿什么來投入創新與轉型升級？意味著員工尤其是城市白領必須犧牲工資水平增長來繳納社保稅，沒有儲蓄，城市白領拿什么來投資養育后代，培養未來的生產者？這就會陷入一個惡性循環。” 〔13 〕盡管包括工資和養老保險費在內的用工成本上升體現出勞動者生存和發展條件的改善，客觀上也符合人力成本伴隨經濟與社會發展而逐步上升的規律，但工資和養老保險費的上漲對用人單位和勞動者的直接影響則具有重要的差異。對于用人單位而言，盡管工資的支出也是成本（絕對值還要大于養老保險費的支出），但其對勞動者的激勵功能卻是養老保險費所不具備的。對于勞動者而言，在用人單位總的用工成本固定的情況下，單位為個人所繳納的養老保險費反而成為減少其個人當期收入的直接原因。特別是對于就業地與戶籍地分離、退休后主要依靠戶籍地養老的流動性勞動人口而言，用人單位和自己所繳納的高額養老保險費主要用于貢獻全國養老保險的統籌，對個人參保積極性的阻卻以及對養老保險體系不公平的主觀感受就會更加突出。

四、構建并完善養老保險費區間征繳制的進路

（一）在立法中明確區間征繳制原則

盡管強制足額征繳制存在以上諸多弊端，但自其在2011年《社會保險法》中得到明確規定并正式實施以來，中央政府的主流聲音仍然是堅持強制足額征繳、明確各種與強制足額征繳不符的繳費行為的違法性、強調將加大對違法繳費行為的懲戒力度。比如2014年11月，在財政部公布2013年全國社保基金決算報告、社會保險費收不抵支再次引發媒體關注后，人力資源和社會保障部新聞發言人李忠強調，“下一步各級政府和有關部門將通過擴大養老保險覆蓋面、核實基本養老保險繳費基數、加強基本養老保險費征繳、清理企業欠費、鞏固省級統籌、嚴格控制違規提前退休、加大財政投入等多種手段，不斷增強基金的收支平衡能力，確保企業離退休人員基本養老金的按時足額發放”?！?4 〕

而從一些地方政府的聲明及行動來看，則一方面表現出對強制足額征繳無法嚴格落實的擔憂，另一方面也表現出對用人單位和勞動者負擔過重的焦慮?？梢?，改變目前過重的養老保險費等社會保險費負擔已成共識，難在如何盡快作出有實質效果的改變。目前我國已進入養老保險支出剛性增長的階段，即使增加財政投入、強化全國社?；鸬馁Y產管理，“節流”空間也已十分有限，因此直接降低費率將對養老金支付產生巨大的現實和預期壓力。而且對于養老保險體制來說，費用征繳是“降低易提高難”、養老金計發則是“提高易降低難”。對于中央政府來說，放任各省自行降低費率甚至為降低區域內用人單位負擔而展開惡性競爭，將養老金計發的主要壓力甩給中央政府，也是不可接受的結果。綜上所述，至少在短期內，直接、大幅降低養老保險費率并非最佳方案。

比較可行的辦法是恢復并在立法上正式確認《社會保險法》實施以前在社會保險費征繳實踐中實行的區間征繳制，刪除《社會保險法》關于強制足額征繳制的規定，同時修改《征繳條例》，明確規定區間征繳制，即允許用人單位按照上一年本地職工月平均工資為繳費基數，按照60%—300%的區間選擇繳費的具體比例，以重塑我國社會保險費費征繳的立法模式。從進一步完善的角度而言，人力資源與社會保障部可以根據區域和行業的實際情況，確定并調整不同區域和行業具體的繳費區間。

（二）強化養老保險個人賬戶的名義做實并實現繳費與計發之間的精算平衡

無論何種征繳模式，都面臨著如何減少違法行為以及提高征繳遵從度的難題。對于用人單位而言，養老保險費的征繳完全是一種經濟負擔和成本，其天然具有少繳或不繳的傾向。因此從根本上而言，提高征繳遵從度的關鍵在于通過利益綁定激發勞動者的認同，從而形成對用人單位最有效的監督，從根源上提高征繳遵從度。這種“利益綁定”是任何征繳模式成敗的關鍵。換言之，即使實行區間征繳，如果不能解決對勞動者個人的利益綁定難題，也必將極大削弱區間征繳的績效。這就要在純粹的征繳方式問題之外進行宏觀和配套制度完善，特別是強化做實個人賬戶、完善養老金計發。

我國實行的現收現付型養老保險，最大的問題就是對于勞動者個人的利益綁定效應嚴重不足。盡管理論上每個繳費的勞動者都能夠在退休時享受到單位和自己繳納的養老保險費產生的養老金，而且已經退休的勞動者已經現實地獲得了這種制度的效果，但這種“現實繳費”與“未來受益”之間的差距本身就削弱了勞動者對養老保險體制的認同，過重的繳費負擔（特別是用人單位承擔的過重繳費義務，勞動者傾向于認為其屬于對自己工資的剝奪）、不斷上升的通脹水平等因素則進一步強化了這種否定性效果。長遠看來，徹底解決這個問題的根本是從現收現付制改為個人強制積累制，即用人單位和勞動者的繳費全部納入個人賬戶，以此構建個人繳費與收益之間的直接關聯。而在目前維持現收現付制的大前提下，則應從實質上加快做實個人賬戶的改革步伐。所謂做實個人賬戶，是指在維持現收現付制、區分統籌賬戶和個人賬戶的前提下，加強個人賬戶的獨立性。盡管目前《社會保險法》也規定用人單位和勞動者各自的繳費分別納入統籌賬戶和個人賬戶，但在現收現付制的養老保險實踐中，統籌賬戶資金與個人賬戶資金基本混同，個人賬戶“空轉運行”成為常態。個人賬戶獨立性的欠缺不僅為挪用、侵占個人資金埋下隱患，也加劇了民眾對養老保險體制支付能力的擔憂和質疑。個人賬戶做實又分為“名義做實”和“實際做實”兩種，區分標準是其是否允許勞動者在個人退休之前領取個人賬戶資金及收益，允許則是實際做實，反之則為名義做實。〔15 〕從2001年起，中央政府在遼寧進行了做實養老保險個人賬戶的試點，目前已有13個省開展了做實養老保險個人賬戶的試點，至2013年年底已累計做實個人賬戶資金2700多億元?！?6 〕但是由于不允許勞動者退休之前領取養老保險個人賬戶資金，所以目前做實個人賬戶的改革實際上屬于名義做實。其弊端在于，原本做實個人賬戶是為了通過透明化和滿足勞動者知情權實現個人繳費與收益之間的綁定，但名義做實不允許在退休前領取，加上收益無法得到保證，反而加大了勞動者對個人賬戶高額繳費的排斥，這是比“空賬”更為復雜的難題。

如果允許個人賬戶資金能夠在退休前隨時提取，則個人賬戶資金將喪失強制儲蓄的意義，個人賬戶對養老保險體制的意義也將不復存在。盡管用人單位繳納的費用是整個養老保險費用的最主要來源，但一旦缺失個人賬戶的存量及增量資金，對正處于養老金支付壓力剛性增長階段的我國養老保險體制而言，將產生無法預知的風險?？梢娫诰S持現收現付制的大前提下，只能采取名義做實的方法，即強化個人賬戶資金的獨立管理、保障勞動者知情權，但資金及收益只能在退休后領取。但同時應以此為基礎進行必要的改革。其一，可以設置提前領取的時間。以成年男性勞動者22歲工作繳費、60歲退休為例，可以允許其在繳費滿30年后部分領取或全部領取其個人賬戶資金及收益。其二，應建立統籌賬戶與個人賬戶的關聯，明確統籌賬戶資金向個人賬戶劃轉的進度和比例。總體而言，勞動者繳費時間越長，統籌賬戶資金向個人賬戶的劃轉比例應逐步提高。從維護整個養老保險體制能力的角度考慮，可以設置劃轉的最高限額以及允許劃轉時的最低繳費年限。其三，應完善養老金計發機制，實現養老金繳費與計發之間的精算平衡。盡管近年來我國養老金計發的絕對數值在增加，甚至能夠跑贏當年的CPI，但養老金替代率（勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率）逐年下降并常年維持在不足50%的水平，已引起社會各界的擔憂?！?7 〕從現收現付型養老保險的客觀規律來看，通過提高用人單位和勞動者的繳費比率保證養老金的高替代率是不現實、也是不科學的，但更不能坐視水平過低的養老金替代率累及整個養老保險費的征繳體制。除了設置個人賬戶彈性領取機制、統籌賬戶向個人賬戶的彈性劃轉機制，加強政府投入、統籌賬戶與個人賬戶資金管理以強化養老金收益外，還要在養老金計發上實現精算平衡。即以簡單、明確、易懂的規則，滿足勞動者對成本和收益的知情權，通過構建養老保險繳費與養老金領取之間的精算平衡，形成對勞動者及用人單位的激勵。

（三）增加政府投入并完善保險基金的資產管理

在人口老齡化和通脹壓力逐年增大的情況下，倘若維持現收現付型養老保險體制基本不變，則無論為激發勞動者對繳費的認同感，還是為提高養老金替代率，增加養老保險體制的支出和收益能力無疑是治本之道。

首先，應當增加政府投入。近年來在中央政府的財政預算支出中，社會保障支出占整個支出的比例基本維持在13%左右，有些年份還出現下降。〔18 〕以此推算，養老保險支出在整個財政支出中的比例還會更小。盡管國情不一，但相比其他發達國家和主要經濟體平均30%左右的社會保障支出比例，我國的比例顯然過小，應結合國情和經濟發展逐步予以合理增加，至少應確保社會保障支出比例的增長比例超過GDP增長比例。不過政府財政預算支出的總體規模相對穩定，且背負著各方面的支出壓力，要想增加對社會保障支出的投入，必須開拓另外的籌資渠道。對此，一方面應順應社會各界的呼吁，從國有企業上繳利潤中加大對社會保障支出的投入;另一方面應加強全國社?；鸬耐顿Y管理能力，為增加社會保障投入塑造市場化的資金來源。全國社保基金的資金來源并非用人單位和勞動者所繳納的社會保險費，而是中央財政撥入的資金、減持國有股所獲資金及其他方式籌集的資金。全國社?；鹄硎聲拇嬖诿黠@是中央政府為統籌養老保險資金籌集和支出、加強社會保障支出能力而單獨創設的制度，屬于廣義政府投入的一種表現。2001年頒布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》啟動了全國社保基金從事市場化投資的步伐，也帶動了全國社?；鸾Y余的逐年增加。2006年頒布的《全國社保基金境外投資管理暫行規定》進一步拓寬了全國社?；鸬耐顿Y管理渠道，顯示出中央政府通過市場機制增強社會保障支出能力的決心。應在此基礎上進一步推進全國社?；鹜顿Y管理的市場化，同時加強風險控制與合規管理，防止出現不可控的損失危及整個社會保障支出體制等問題。

其次，應當積極探索養老保險統籌賬戶和個人賬戶的資金管理即保險基金的資產管理，增強養老保險體制的支出能力。1996年國務院辦公廳發布《關于一些地區擠占挪用社會保險基金等問題的通報》，其中規定“社會保險基金結余主要用于購買國家債券，購買國家債權后仍有結余的應按規定存入銀行賬戶，不得用于其他任何形式的投資”，導致長期以來我國養老保險統籌賬戶的資產管理局限于國債和定期存款。在養老基金規模日益增加、養老金支出壓力日益增加的大背景下，通過市場化投資獲得更多收益的需求也日益迫切。2012年3月20日，國務院批準全國社?；鹄硎聲軓V東省政府委托投資運營廣東城鎮職工基本養老保險結存資金1000億元，資金分批到位，委托期限暫定兩年，〔19 〕從而開啟了養老金入市的大門。但財政部在3月26日即發布《關于加強和規范社會保障基金財政專戶管理有關問題的通知》，重申除國債和定期存款外，地方不得動用基金結余進行任何其他形式的直接或間接投資，從而否決了后續及其他地方養老保險統籌賬戶資金市場化投資的可能性。中央對統籌賬戶投資管理的謹慎和保守是可以理解的，在整個資產管理市場和養老金投資監管體制均尚不成熟的情況下，巨大的養老金支付壓力迫使監管部門不得不以安全為首要目標。這一點應該會隨著資產管理市場和監管體制的成熟而改變，但當下也不應毫無作為。特別是在養老保險統籌賬戶資金將逐步實現全國統籌的背景下，〔20 〕應允許財政部統一委托全國社?；鹄硎聲嵤┦袌龌顿Y。當然，從風險控制的角度出發應要求全國社保基金理事會實行單獨賬戶管理，并對投資范圍、方式、單項投資限額、損失計提、風險準備金等問題實行更嚴格的規定。

與對統籌賬戶投資管理的嚴格限制不同，養老保險個人賬戶資金既沒有全國統籌的趨勢，在投資管理上也沒有嚴格的限制。自2005年12月啟動9省份“個人賬戶的中央財政補助部分”委托全國社保基金投資管理試點以來，截至2011年底，全國社保基金理事會共受托管理個人賬戶基金本金543.62億元，年均投資收益率為10.27%，超過同期通貨膨脹率近8個百分點，比承諾收益率高出6.8個百分點?！?1 〕這還是個人賬戶資金中的一部分——中央財政補助部分委托投資的結果，倘若全面放開個人賬戶投資管理，收益應會進一步增加。如果個人賬戶資金實行省級統籌，短期來看可以要求各省級地方政府只能委托全國社保基金理事會投資管理，以便于中央監管，但應允許全國社保基金理事會采取比統籌賬戶投資管理更靈活、更市場化的方式。長期來看，應允許各省級地方政府將部分資金選擇市場化投資機構，以此塑造投資管理機構之間的競爭機制，進一步增強養老保險基金的收益能力。

（四）構建準確、有效的養老保險費征繳減免機制

從切實減輕用人單位的負擔考慮，在大幅降低社會保險費率尚不可期的情況下，征繳減免機制無疑是一個可操作性較強的替代方案，實際上這也為中央在內的各級政府所采納。據報道，李克強總理2015年2月25日主持召開國務院常務會議，確定進一步減稅降費措施、支持小微企業發展和創業創新，將失業保險費率由現行條例規定的3%統一降至2%，單位和個人繳費具體比例由各地在充分考慮提高失業保險待遇、促進失業人員再就業、落實失業保險穩崗補貼政策等因素的基礎上確定。初步測算，僅這一減費措施每年將減輕企業和員工負擔400多億元?！?2 〕此外設置征繳減免機制的效果并不止于為用人單位減負，還可以借此塑造社會保險費率征繳的彈性機制，從而與區間征繳制產生協同效應。

征繳減免的實質在于變相的政府補貼，因此也應最求準確性和有效性。各個區域、行業的情況不同，不同用人單位的規模和主營業務不同，同一單位在不同發展階段對社會保險成本征繳的承受能力也有差別，“一刀切”的減免往往是杯水車薪、收效甚微。考慮到社會保險費征繳實行屬地管理，實踐中社會保險費率的確定和調整也由地方政府進行，因此征繳減免權應明確授予地方政府。即使將來基本養老保險（養老保險統籌賬戶）實行全國統籌，減免設定及審批權也仍應歸屬省級地方政府。

中央政府應從宏觀調控的角度出發對各地方的征繳減免工作予以指導和監管。人力資源與社會保障部應協助各地政府完善職工平均工資的統計工作，特別是將民營企業的職工工資納入平均工資的統計范圍，避免作為征繳基數的職工平均工資出現虛高。此外還應出臺相應的規定和辦法，對于征繳減免的標準、流程和規則作出基本的原則性規定，對區域性減免、行業性減免、個別性減免的具體適用情形出臺分類指引。為防止地方政府出現惡性競爭妨礙整個征繳機制，可以規定減免的限額或最高比例，并加強對地方征繳數據的統計、分析和監測。

（五）加強延遲退休、異地轉續、社會化養老等配套制度的改革與協同

除了強化個人賬戶的名義做實、完善養老保險繳費與計發的精算平衡、增加各種形式的政府投入、積極探索保險基金的投資管理、強化并完善征繳減免制度以外，要想最大程度地保障區間征繳制在實施過程中的積極意義、減少負面影響，還需要加強一些配套制度的改革與協同。從緊迫性和可操作性來看，延遲退休、異地轉續、社會化養老等問題無疑是其中的關鍵。

延遲退休的直接效果是增加養老保險的資金來源和延緩養老金的支付壓力。現收現付型的養老保險天然具有“上一代剝削下一代”的客觀效應，加上不同行業的勞動者對于退休年齡的意愿差別，延遲退休引起許多爭議也就不足為奇。延遲退休確實是眾多步入老齡化社會的國家所采取的共同措施，但在改革初期不能急于求成，只能逐步實施，最終形成達到一定繳費年限后靈活退休的狀態。此外延遲退休必須與減輕用人單位負擔（區間征繳、征繳減免）和增加勞動者收益（個人賬戶名義做實、繳費與計發之間精算平衡、提高養老金替代率）的眾多制度相配合，否則遭遇的阻力會越來越大。

近年來養老保險改革的首要與重點是擴大基本養老保險的覆蓋面，而在覆蓋城鄉的城鎮職工基本養老保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險均已建成后，下一步的核心則是擴大養老保險的支付能力以及解決養老保險的異地轉續問題。盡管《社會保險法》等法律法規均明確了異地轉續制度，但實踐進展令人堪憂，也成為損害勞動者對養老保險認同感的關鍵因素。解決的方法除了應簡化轉續流程和手續、促進轉續便捷性，關鍵是要對在工作地繳納較高費用而在戶籍地領取較低養老金的流動性勞動人口予以補貼，提高其養老金替代率。

最后，區間征繳制的實施，客觀上需要減輕現收現付型養老保險背負的巨大支出壓力，從而為減輕企業繳費負擔塑造基礎。這就需要在通過社會保險的政府養老之外，完善企業年金、商業保險、家庭養老等社會化養老體系。隨著我國養老體制改革的推進，上述社會化養老體系的各個制度均已啟動，但距離有效分擔現收現付型養老保險的壓力尚有距離，有待于政府以各種激勵方式予以推進。這些制度雖然與區間征繳制問題距離較遠，卻是其有效實施和運行所必不可少的配套制度體系。