鄉鎮治理的結構、功能及法治化研究

胡蕭力

內容摘要：鄉鎮政府在整個國家的政權體系中處于最基礎的地位，同時也是最直接接觸農村社會的政府。鄉鎮治理方式的變革如何既能夠滿足國家政權代理者的角色和基層社會民眾對公共產品的需求，又能夠最大程度地化解日益增多和加劇的基層社會沖突，創造一個和諧、穩定的農村社會？構建一個作為公共治理單位的鄉鎮政權才是鄉鎮改革的重點與目標。但與此同時，改革并不必然帶來好的結構，它可能有助于問題的解決和政治的穩定，但歷史的經驗告誡我們不穩定也常常孕育于改革之中。將鄉鎮的治理模式從管理主義的模式轉向參與治理的模式是一個能很好滿足這些需求的改革路徑。

關鍵詞：鄉鎮治理 鄉鎮組織 地方政治

鄉鎮是自由人民的力量所在。……在沒有鄉鎮組織的情況下，一個國家雖然可以建立一個自由的政府，但它沒有自由的精神?！锌司S爾 〔1 〕

引 ?言

一百八十二年前，26歲的托克維爾與好友步下船舷，踏上了為期九個月的美利堅合眾國之旅。在短暫而美好的旅途中，年輕的法國小伙兒發現了使美國繁榮昌盛的秘密，那就是源自新英格蘭的鄉鎮自治。新英格蘭的鄉鎮自治不僅是自由的搖籃，還是民主的學校，“新英格蘭的文明，像高地燃起的大火，除烤暖了周圍地區之外，還用它的光輝照亮了遙遠的天邊”?！? 〕

無論在美國，還是在中國，鄉鎮作為最直接面對民眾的一級地方政府，是國家和社會交接的平臺，也是國家意志和民眾訴求的交匯點，在整個國家治理的體系中無疑占據著基礎性的地位和作用。正如亨廷頓所言，農村在現代化政治中“扮演著關鍵性的‘鐘擺角色’。……如果農民默許并認同現存制度，他們就為該制度提供了一個穩定的基礎。如果他們積極反對這個制度，它就會成為革命的載體?！?〔3 〕正因如此，歷代統治者都十分重視對鄉村的控制，如何在汲取資源的同時又保持鄉村社會的穩定就成為了一個重要的課題。然而，在農業稅業已取消的今天，鄉村的治理已經擺脫了“國家需要以更好一些的方式來控制地方社會以便從那里獲得更多的資源” 〔4 〕這一目的，而轉變為提供更多更好的公共產品，鄉村的治理正由“汲取制”向“供給制”轉型。

然而，近些年來，鄉鎮的治理似乎辜負了國家和社會對它們的期望。鄉村的空殼化、政權的內卷化 〔5 〕等問題日益引起關注。鄉鎮治理存在哪些問題？這些問題如何產生？鄉鎮到底應該由誰來治理？如何治理？怎樣才能發揮鄉鎮應有的作用？甚至鄉鎮政府自身的存廢問題，都引起了人們無限的關注和思索。

一、鄉鎮政權的歷史沿革

“中國是世界上唯一從公元前迄20世紀始終直接向各個農戶抽稅的國家?！?〔6 〕雖然中國封建歷史上一直有所謂“王權不下縣”的說法，即國家的正式權威置于郡縣，郡縣之下的鄉村治理則主要依靠“鄉紳”等地方精英來維持。然而事實上，在國家對鄉村的控制力量較為薄弱的大前提之下，國家的正式權威一直滲透進傳統中國的基層鄉治中，只是這種正式權威的滲透與地方的非正式性權威（如宗族、鄉紳等）之間一直互有進退，在古代中國大概經歷了以下歷程：第一段歷程，從西周實行的“井田制”到“鄉遂”乃至“鄉亭”“鄉里”，遠古社會自然形成的鄉村自治逐漸被不斷下沉的國家正式權威侵蝕，“自商周至隋唐，國家權力通過鄉里制和鄉官制一直沉至鄉域。這一時期，無論是商代的里，周代的鄉、里，秦漢的鄉、里亭，以至隋唐的鄉、里、村等，都是國家設于鄉域社會的基層政權組織，是這一時期國家權力的微觀基礎。而此時國家于這些基層組織所設之官職，皆為整個國家正式權威——官僚體系的重要組成部分，即‘鄉官’”?！? 〕第二段歷程從隋唐直至宋明，古代中國的鄉村治理又出現結構性的變遷，即由有正式“鄉官”的“鄉里制”變成了“職役化”的鄉保和“保甲制”，國家的正式權威回彈到縣一級。宋明兩代保甲制下的鄉治結構，不再是國家權力結構的正式組成部分，而是具有基層自治性質的基層單位，各種鄉村的非正式權威和自治力量逐漸復興;直到清末民初，以鄉紳為中心的多元鄉治格局出現了新的變化。在內憂外患之下，晚清政府為了加強對日漸失序的鄉村社會的有效控制，再次將國家的正式權威下沉，“在清末時期，征收賦稅成為國家政權統治鄉村社會中的主要體現，它不允許地方精英染指此事”，〔8 〕鄉間民間的自治力量被打壓?！? 〕民國時期，鄉村的治理開始實行區鄉制，在鄉村設立區公所，國家的正式權威再一次深入到鄉村。

“鄉”和“鎮”真正成為農村基層政權組織，開始于清末的“新政”時期。1908年，清朝政府頒布了《城鎮鄉地方自治章程》，對“城”、“鎮”、“鄉”作出了比較清晰的界定：“凡府廳州縣治廂地方為城，其余市鎮村莊屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮，人口不滿五萬者為鄉;地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為輔”?！?0 〕從這一章程中可以看出，清末政府雖然想要加強對地方的行政控制，但是由于種種因素的制約，在對地方，尤其是鄉鎮的治理中，仰賴鄉紳和宗族的自治仍然是一個重要的手段，地方自治甚至被視為中國變法、新政的主要內容之一。清末的城鄉自治主要是為了解決官制的非本地化和胥吏專權的問題。然而，從民國時期開始，“中國鄉村治理中的行政化傾向完全壓倒了自治化傾向，鄉土利益、鄉紳利益等均被國家利益所籠罩”，〔11 〕鄉土的中國逐漸被國家行政的深度滲入所瓦解。官員非本地化和胥吏專權卷土重來，影響至今。

新中國成立以后，鄉鎮經歷了從小鄉制到大鄉制的變遷。1950年12月，中央人民政府政務院頒布了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，將鄉和行政村確認為農村的基層政權組織。1951年，政務院下發《關于人民民主政權建設工作的指示》，要求“已完成土地改革的地區，應酌情調整區、鄉（行政村）行政區劃，縮小鄉、行政村范圍，以便人民管理政權，密切政府與人民群眾的聯系，充分發揮人民政權的基層組織作用，并提高行政效率”。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》將縣以下的農村基層行政區劃為鄉、民族鄉和鎮，取消了行政村這一級建制。1995年12月，國務院發布《關于進一步做好國家機關精簡工作的指示》，提出“小區小鄉制已經不能適應農業合作化運動迅速發展后的新形勢，區鄉行政區域應當適當調整”。由此開始了有小鄉制到大鄉制的全面調整。

從20世紀50年代后期起，鄉鎮的治理體制變為“組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化”的政社合一的“人民公社”，從清末民初開始的鄉村治理行政化的潮流在人民公社運動中達到了頂點。人民公社時期又經歷了以公社為基本核算單位到以生產隊為基本核算單位，實行以生產隊為基礎的三級集體所有制的過程。

“文革”結束后，人民公社體制也走向了終結。1982年憲法重新恢復了鄉、民族鄉和鎮的基層政權建制，在鄉鎮一級掛起了黨委、政府、鄉鎮經濟組織（經聯社、總公司）三塊牌子。然而在這一時期，“鄉鎮這個基層政權盡管身在鄉村，但其使命是為城市服務，而不是為鄉村居民服務。鄉鎮的任務就是把八億農民穩定在農村有限的土地上。同時，從農村、農業和農民身上盡可能地汲取資源，以支撐在城市展開的國家工業化運動”。〔12 〕

雖然法律上正式的基層政府建制只有縣鄉兩級，但實際上農村的政權層級曾多達五六級，在人民公社時期有縣、區、公社、生產大隊、生產隊或者縣、公社、管理區、生產大隊、生產隊，有的縣還同時設置了縣轄區和管理區。在鄉鎮建制恢復以后，生產大隊和生產隊演變為村民委員會和村民小組。村民委員會對應著行政村，而自然村則包含一個或多個村民小組。雖然村委會和村民小組屬于基層自治組織，但仍然不可否認其實際上承擔了鄉鎮政府委派的行政職能。

二、職能界定與縱向關系

改革開放三十多年來，鄉鎮的體制經歷了一系列的重大變革，從廢除人民公社、重建鄉鎮政府、實行村民自治，到現在仍在進行中的農村綜合改革。1986年，中共中央、國務院發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，作出了基層政權改革的整體部署，提出了黨政分工、政企分開、簡政放權、職能轉換等鄉鎮體制改革的目標和要求?！班l鎮在機構設置、權力劃分、治理結構等方面進行了改革努力。這種嘗試取得了一定成效，但是，到目前為止，最初的改革基本目標并沒有達到?！?〔13 〕鄉鎮作為一級地方政權和治理單位，在職能界定上存在著很多的混亂甚至錯亂。同時，縣鄉關系和鄉村之間的關系也深刻影響著鄉鎮的職能界定和治理效果。

（一）職能界定

從《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）的規定可以看出，法律將縣及縣以上的地方政府的職能和鄉鎮政府的職能分開規定，說明了鄉鎮作為最基層的地方政府，在職能界定上有其特殊性。

《組織法》第61條規定了鄉鎮一級政府的職權。鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：（1）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令;（2）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算、管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作;（3）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利;（4）保護各種經濟組織的合法權益;（5）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣;（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利;（7）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

與縣級和縣級以上的地方各級人民政府不同，鄉鎮政府的所有職權都是由它自己直接行使的，而非通過所屬的工作部門和下級人民政府。這就表明鄉鎮作為最基層政權組織其治理的直接性，鄉鎮政權的恢復“標志著國家與社會的二元關系變成中央-地方-農民三者之間的關系”。〔14 〕“此時的鄉鎮政府有三重任務：一是維護基層社會秩序，組織提供公共品服務;二是執行上級政策和各項行政安排，保證國家權力的有效滲透;三是設置良好的溝通渠道以保證民間利益訴求的有效表達，同時對國家的政策實踐進行相應的信息反饋和糾錯，保證國家與社會的良性互動?！?〔15 〕從組織法的規定也可以看出，鄉鎮政府的職權主要是執行人大和上級政府的決定，提供公共服務和管理社會。然而在實踐中，執行上級的政策、命令和“維穩”是基層政府最重要的任務，提供公共產品和服務的職能往往被主動或被動忽略。造成這一現象的原因是多元的，但其中鄉鎮財政和垂直問責的政權結構無疑是最重要的兩個因素。

正如熊彼特所指出：“社會的轉折，總是包含著原有財政政策的危機”，〔16 〕財政不僅僅是認識和觀察政府行為動力和規律的一把鑰匙，其本身在很大程度上就可以為政府行為提供解釋。鄉鎮政府結構及其行為的演進也可以從鄉鎮財政上找到原因。在上世紀80年代中期之前，鄉鎮一級（人民公社）不是一級獨立的財政單位。1983年中共中央、國務院發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》規定：“隨著鄉政府的建立，應當建立鄉一級財政和相應的預決算制度”。隨之而來的便是90年代大規模的鄉鎮機構和人員的擴張。在1994年分稅制改革之后，輻輳式的財稅體制造成“財政層層上收，事權層層下沉”的后果，直接導致基層政府，尤其是鄉鎮政府的財政壓力。在中央取消農業稅和鄉鎮統籌后，鄉鎮一級政府的財力更是捉襟見肘，“借”（向上級和民間借款）、“欠”（拖欠工程款）、“跑”（到上級跑項目）、“賣”（變賣固定資產或一次性出讓固定資產的承包權）成為鄉鎮財政勉強維持的方式。

在“制度性財政供給”嚴重缺乏的條件下，“找錢”成為鄉鎮干部的中心工作。這不僅導致了日益嚴重的“土地財政”、“肚皮財政” 〔17 〕和“政府債務” 〔18 〕問題，還使得鄉鎮政府進一步“公司化”?！肮净被颉胺▓F化”這一概念是由戴慕珍提出的。其是指地方政府直接介入經濟，擔任管理企業的角色的過程，以及基層各級政府、黨委與企業形成一個利益共同體。戴慕珍認為：“去集體化”和財政變革這兩項激勵結構一起導致基層政權被動員到發展經濟的努力當中。農村農業生產的去集體化在增加農民收入的同時大大減少了基層政府的財政收入，分稅制也使得基層政府致力于開拓新的財源?！?9 〕雖然戴慕珍是從積極角度解讀基層政府的“公司化”的，但基層政府的“公司化”在促進經濟增長的同時也帶來了嚴重的不良后果：鄉鎮政府的空殼化、農村公共產品供給不足甚至鄉村沖突的頻發等都與鄉鎮政府的“公司化”脫不開關系。

導致中國鄉鎮政府空殼化的原因除了為了彌補因稅費改革減少的財政收入，同時完成上級政府下達的任務而進行的招商引資之外，垂直的行政問責結構也必須對此負責?！皬暮暧^角度講，鄉鎮政府實際上是從內部被掏空的，因為鄉鎮領導和職員每天都有其他的‘優先任務’而無暇顧及本職工作。”這些優先因素就包括為了完成上級政府下達任務而進行的招商引資，接待和應付上級政府派來的檢查組，還有實行“一票否決”的計劃生育和社會穩定的指標。這就使得鄉鎮政府和官員迫于壓力，把本來就緊張的財政和資源轉移到這些上級重視的領域，從而主動或被迫忽視民生的建設。而農村公共事業建設的不利和公共產品供給的缺失使得在新的制度和發展環境下，農民的需求得不到滿足，反過來又加劇了基層的沖突，加大了維穩的難度。

財政體制和行政問責體制導致了鄉鎮政府的“公司化”，“公司化”的鄉鎮政府的職權發生了異化，職能異化了的鄉鎮政府注定承擔不起治理鄉村的重擔。“后權威時代的鄉鎮政府告別了‘一呼百應’的榮耀歲月，陷入到彌散而瑣碎的博弈斗爭中。公共服務的供給失效和社會管理的軟弱無力是這個時代地方治理的典型特征?！?〔20 〕

（二）縣鄉關系

在政治學領域，對縣鄉關系的代表性描述主要有“壓力型體制”、“縣鄉同構”、“縣鄉共謀”、“縣鄉互動”等理論模式?！?1 〕而從組織法角度而言，縣和鄉的關系是科層制、體制內的上下級之間的關系，縣是鄉鎮的上級政府，鄉鎮是縣的下級政府和執行機構，但同時鄉鎮政府也是一級獨立的地方政府。在20世紀80年代恢復鄉鎮建制時，鄉鎮政府是按照具有獨立意義的一級基層政府的地位來設計的。具體來說，中央政府曾積極推進建立獨立的鄉鎮財政，將行政管理權下放給鄉鎮等一系列的改革措施。但是，“在后來的政府演變中，鄉鎮距離獨立一級政府的設計目標越來越遠”。〔22 〕現在的鄉鎮改革實踐中除了政府職能轉變這一內容外，最重要的內容就是縣鄉關系的重構。在這一過程當中，鄉鎮作為一級政權和治理單位的獨立地位逐漸被侵蝕，鄉鎮逐漸演變為縣的派出機構，“縣鄉的關系實際上是縣政府領導下的鄉長負責制”。〔23 〕但同時，人口眾多，經濟實力較強的鄉鎮又有“強鎮擴權”，甚至逐步發展為鎮級市（在鎮的行政建制框架內擁有縣、市規模的經濟和人口）的趨勢?？h鄉關系出現兩極分化，但絕大多數鄉鎮，尤其是中西部的農業鄉鎮越來越淪為縣的附庸。

近十年來，鄉鎮經歷了大規模的撤并，鄉鎮的數量不斷減少，規模不斷擴大。1990年中國的鄉鎮數量是55838個，1995年為47136個，2003年是38028個，到2012年底只有33162個，其中鄉級有13281個，鎮的數量是19881個，遠遠超過了鄉的數量。〔24 〕鄉鎮數量的減少就意味著規模的擴大，不管是人口數量還是經濟體量，同時也應該伴隨著權力的強化。然而吊詭的是，鄉鎮在擴大規模的同時，其權力和獨立性不僅沒有得到強化，反而進一步弱化了。縣鄉之間的關系之所以沒有按照最初的設想發展，卻背道而馳，主要有兩個方面的原因：一是財政的原因;一是行政權力的原因。

1994年分稅制改革后留給鄉鎮的財源本來就很稀少，2005年之后農業稅的全面取消和“三提五統”的取消更是從根本上改變了絕大多數鄉鎮的財政格局。2006年，為了加強對鄉鎮財政的管理，中央政府提出了“鄉財縣管”的基層政府財政改革的思路。到2011年底，全國實行鄉財縣管的鄉鎮達到29300個，約占全國鄉鎮總數的86%。隨著“鄉財縣管”等一系列改革的實施，鄉鎮本身的財政壓力有所減輕，同時卻使得鄉鎮財政的自主性減少，原本獨立的鄉鎮財政基本上被整合進縣級財政中，增加了鄉鎮對縣的依附性。喪失了獨立財權的鄉鎮政府變成了縣級政府的行政部門和辦事機構。

在財權上收的同時，鄉鎮的行政權力也在進一步的萎縮。在鄉鎮機構精簡和行政改革的過程中，一些原來歸于鄉鎮政府管轄有實權的部門和事業單位被上收到縣，這種行政權力的“軟集權化”使得縣鄉的權力結構發生變化?！班l鎮政府在淪為縣一級政府事實上的派出機構的同時，不但削弱了鄉鎮政府的權力，也同樣減輕了它們肩上的責任，使得縣一級政府必須承擔更大的農村公共服務的職能”。〔25 〕

近十年來，隨著農業稅的取消、人口的高頻度流動、農村精英的大規模出走、農村適齡教育人口的急劇減少，導致鄉鎮行政功能不斷限縮，從而導致鄉鎮控制能力不斷下降。鄉鎮政府的財權、事權及人事權不斷弱化，一級完整的基層政權和治理單位仍沒有建立起來，甚至連鄉鎮政府本身的經費都已經成為了一個問題。同時，“從法律角度看，鄉鎮既沒有被法律賦予行政許可的權力，也沒有被賦予行政處罰的權力”?！?6 〕因此，有學者認為“事實上，鄉鎮作為政府權力的實體已經不復存在”。〔27 〕然而，在鄉鎮政府陷入“空殼化”和對縣級政府“依附化”的同時，“鄉鎮政府與上級政府（特別是縣市政府）關系微妙，既趨于緊密，也趨于梳理”。〔28 〕鄉鎮政府和干部作為一個利益集體，對于上級政府的命令和指示往往出現“上有政策，下有對策”的策略性執行，使得諸多的鄉村矛盾被上升到縣級政府;同時，鄉鎮政府對縣市在財權、事權及人事權上的集權也積聚了諸多不滿。

在鄉鎮不斷弱化的大背景下，東部地區如長三角、珠三角一些經濟發達地區卻出現了一些常住人口達到十幾萬人，財政收入達到三四十億元甚至更多的“超級鄉鎮”。這些地區在縣鄉一體化的大趨勢下開始了“強鎮擴權”的探索。強鎮擴權是指“在暫時不涉及行政區劃層級調整的情況下，將一部分屬于縣市的經濟社會管理權通過適當的途徑賦予經濟發達的鄉鎮一級政府，以推進鄉鎮經濟社會的發展”?！?9 〕“擴權強鎮”的改革發軔于經濟總量有三分之一是小城鎮創造的浙江省，后來逐漸擴展到江蘇、廣東等鄉鎮經濟發達的省市，其核心就是權力從縣到鄉鎮下放。這一改革創新可以說是被這些“超級鄉鎮”日益擴大的經濟總量、外來人口和社會公共服務的需求倒逼出來的。這同時也說明對基層政府“一刀切”的設置原則與我國區域發展極度不平衡的多樣性存在著深刻的矛盾。“過去按照行政級別來劃分（政府權力）的辦法已經不能適應現實，中國的地方政府需要結構重組，地方需要有更大的政府組織權?！?〔30 〕“強鎮擴權”的改革給我們提供了縣鄉關系的另一幅圖景和路徑。

（三）鄉村關系

鄉村在我國的政治實踐中有著非同一般的地位，不僅僅是因為有八億多農民還生活在農村，更是因為國家的政權一開始就生成于鄉村社會之中，“對鄉村社會和農民群眾的有效動員是革命成功及政權生存的條件”?！?1 〕這也造就了國家權力一直致力于深入和扎根于鄉村社會中的治理思路，國家對鄉村社會的動員和控制是鄉村治理中最原始的使命。

20世紀80年代以來，我國農村基層管理體制和治理方式發生的最重要和顯著的變化之一就是以村民自治的方式實行鄉和村的分治。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）的規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。在理論上，村委會作為基層群眾自治性組織，其與鄉鎮的關系與縣鄉這種科層制的體制內上下級關系有著本質的不同，村并不是鄉鎮的下一級政權，鄉鎮政府對于村委會的控制是基于指導、幫助和支持的軟性控制。然而在實踐中，鄉村關系有異化成上下級的趨勢，鄉鎮在全方位加強對村的控制，村級組織也明顯得呈現出行政化。當然，基于事實上共產黨在行政體制中發揮的作用，鄉村關系也包括鄉鎮黨委與村黨支部之間的關系。

“自20世紀80年代末以來，村級選舉的引入大大改變了鄉鎮和村之間的相對地位，使得二者之間出現了更多的協商?！?〔32 〕在具體的生產經營領域，鄉鎮政府對村級的直接干預明顯減少。但是，“從兩級組織的整體互動過程來看，來自鄉鎮的控制比前些年增多”，〔33 〕這些控制體現在人事權、財權和管理權等方方面面。

根據《村委會組織法》和黨的基層組織工作條例和組織原則，村委會成員由村民群眾民主選舉產生，村黨支部成員由村的支部黨員民主選舉產生。雖然如此，鄉鎮為了實現行政目標等原因一直試圖控制村干部的選任，除直接或間接影響選舉的方式，通過黨的組織進行控制也是一個重要且安全合法的途徑。雖然村干部在法律上是獨立于行政系統的，但國家事實上對他們實行的還是科層制的管理，村干部要接受上級下達的各種指令性的計劃、指標和任務，并接受考核。在財務方面，現在鄉村普遍實行的“村財鄉管”使得鄉鎮直接掌握了村級的財務，這就使鄉鎮利用財政控制了那些經濟欠發達的農業村莊。同時，在村的提留完全取消的現狀下，鄉鎮還擁有對村干部工資和獎勵等報酬的決定權。在人事權和財權的控制之外，鄉鎮還普遍建立了鄉鎮干部的包村制度和管片制度，將鄉鎮的監督和控制堂而皇之地伸入村級組織。

當然，在中國這樣一個大國，村莊之間、鄉村關系之間的情況不僅在不同地區，甚至在同一地區的不同時期差異也是巨大的，我們并不能以一種模式涵蓋所有的鄉村關系。在村級組織和鄉村關系行政化的主敘事之下，一些經濟狀況較好，資源較多或者“自主生產價值的能力” 〔34 〕較高的村莊，也會出現“弱鄉強村”或“強鄉強村”這樣的鄉村關系模式。然而這些看似“獨立”的村莊只是由于其“財大氣粗”或者“死要面子”才能稍微抵抗來自上級政府的控制沖動，但這種所謂的“強大”和“獨立”是脆弱的，并不足以抵抗村級組織行政化的浪潮。

鄉鎮對村的控制沖動并不僅僅來自于權力及其組織本身所固有的膨脹和擴張趨勢，也是來自于農村治理實踐的需要。一個普通的鄉鎮也平均擁有幾十平方公里的面積和幾萬的人口，這就意味著鄉鎮政府必須借助村自治組織才能實現對轄區的有效治理。如何在村民自治和行政目標的實現中尋找平衡點，是理順鄉村關系的關鍵。

三、鄉鎮功能及其變異——被動還是能動

鄉鎮作為我國最基層的一級政權組織，傳統上認為它的主要功能就是執行上級的指示和命令，主要工作就是“要錢”（收取稅費）和“要命”（計劃生育）。鄉鎮的權力設定和制度安排就是基于這種功能的設定而產生的。自上而下的功能設定決定了鄉鎮政權的權力設計是由上而下的，脫離了本地方由下而上的需求，而這樣的功能和權力設定模式又決定了對鄉鎮的自上而下控制模式，從而深刻影響了鄉鎮的合法性資源來源和治理模式，其后果就使得鄉鎮治理更關注上下之間的垂直關系而非與農民、農村需求之間的水平關系。

然而，“任何一個社會群體都不可能僅僅是某種制度和結構的影子”，〔35 〕鄉鎮政府及干部并不僅僅是也不可能是機械的執行者，而是有著自身的利益追求，可以在制度所給定的框架內進行思考、行動，反過來對制度本身構成影響的行為主體。鄉鎮作為最基層政權的性質決定了“國家”很難直接對其予以控制，鄉鎮政府及其干部具有很強的自主性，不僅可以“選擇執政”，〔36 〕還具有明顯的“自利性”。政治社會學角度的實踐和研究也發現，鄉鎮和干部實際上是一個能動的利益單位，而非被動的接受者。

德國學者托馬斯·海貝勒和舒耕德將縣、鄉的領導干部（尤其是地方黨政機關的黨委書記和其他主要領導干部）稱之為“戰略性群體”，“并把這一群體內部的目標導向型合作和自我認知看作地方精英（的集體意識）和地方干部服從中央意志的實踐”?！?7 〕中國的干部制度的一個重要的特點在于它將干部分為兩種不同的類型：負責政治決策的領導干部和實施決策和管理的一般干部。因此，在鄉鎮層面上，鄉鎮的黨委書記和鎮長（包括其副職）相對于鄉鎮其他干部而言，更重視與縣級領導之間的關系并在心理上將自己認同為與縣級領導干部地位相近、目標相同的統一的政治群體。鄉鎮領導干部的這種心理認同和政治實踐不僅是鄉鎮“空殼化”的一個重要原因，更因此導致了托馬斯·海貝勒和舒耕德兩人所提出的一種“有組織的無政府狀態” 〔38 〕：“一方面，中國的政治決策過程中的層次結構是穩定的、清晰的;另一方面，我們卻很難描述那種政策得到了執行以及這種政策的執行效果如何” 〔39 〕。“有組織的無政府狀態”這一理論描述很好地解釋了“政令不出中南海”和“上有政策、下有對策”的政治實踐。他們認為導致這種“有組織的無政府狀態”的原因有三個方面：其一是中央政策的模糊性和地方對中央政策偏好的不了解;其二是缺乏有效的制度化反饋機制導致公眾對選擇性政策的反饋結構不明晰;其三是由于資金等問題導致一些政策執行的基本條件得不到滿足。在這種“有組織的無政府狀態”下，縣、鄉干部形成了一個“團結”的利益主體，“能動地”執行著中央和上級的政策，通過“合謀”共同應付上級的測評和考察，乃至建立“攻守同盟”來應對來自上級和社會的壓力。此外，我國現行的干部升遷體制和由此導致的官員的“政績觀”也在一定程度上鼓勵了這種“主動的”和“創新的”政策實踐。

基于主動的地方政治這一事實，鄉鎮地方政府權力的行使以及對權力的控制需要重新評估權力的合法性和正當性的來源。相對與其他地方政府而言，鄉鎮作為農村的政權組織和治理單位有其特殊性，它的合法性來源既和所有的地方政府一樣源自“國家”，更重要的是來源于鄉村社會?；诠伯a黨取得政權的歷史實踐，我們甚至可以說整個“國家政權”的合法性來源在根源上也來自于鄉村社會，農村在我國具有著特殊的重要地位。因此，鄉鎮作為國家治理鄉村社會的主要和直接的力量，其制度安排和治理形式都必須符合鄉村社會的實際和需要，其權力也必須來自自下而上的和水平的利害相關者的控制和監督。

四、鄉鎮作為治理單位的組織變革和治理方式變革

農村治理中出現的種種問題鄉鎮政府難辭其咎，但問題的根源還在于政府體制。表面上看，從中央到地方各級政府的政治決策和執行體制是層次清晰、結構完善的，然而實際上整個政府體制運行卻很少主動涉及其最重要的作用者和接受者（如社會和公眾等）。無論從權力的合法性來源還是從利益制約與監督的角度來講，這些被忽略的主體不僅是基層治理中最需要關注的對象，而且在一定程度上來說正式治理的真正主體?；诘胤街卫淼闹鲃有赃@一前提，現有的基層政府組織結構和運行方式都存在著很大的問題，權力的濫用和組織的功能異化即源于此。同時，這種以政府“自利性”為導向的異化導致了基層政府不僅不能承擔起社會和民眾的期望，甚至偏離了“政策執行”這一最基本的政府職能設定，使得基層政府向上不能代理中央國家、向下不能代表基層社會，既不對上負責，也不對下負責。

對于鄉鎮治理過程中出現的各種問題，學者們將目光聚集在鄉鎮政府身上。在對鄉鎮政府的改革上，學界主要有三種意見：第一種意見是最為激進的，主張撤銷鄉鎮政府，實行完全的鄉鎮自治;〔40 〕第二種意見建議虛化鄉鎮政府，由一級獨立的政府改為縣的派出機關;〔41 〕第三種意見主張在原有的架構之內進行改革，保留鄉鎮政府并通過轉變政府職能和改革機構設置和建設基層民主的方式來解決鄉鎮治理的問題?！?2 〕雖說鄉鎮政府的存費及其建制在根本上其實應當由民眾在改革和發展的過程中自己決定，但筆者認為徹底取消鄉鎮建制的想法在現在的情況下至少是過于激進的。因為它有意無意地忽略了中國有8億多農民這個最基本的國情，讓縣政府直接對接如此眾多的農村人口是不可想像的，也是不可能完成的任務。同時，處在現代社會的農村已經不可能回到過去那種自給自足的狀態中，鄉鎮政府在農村社會中有著提供公共管理和服務等不可替代的職能。鄉鎮政府雖然面臨著諸多的質疑和難題，但一撤了之只是一個看似宏大實則偷懶的做法，農村的問題本質不在于鄉鎮政府的去留，而是在努力架構一個農村社會共同體的基礎上真正轉變鄉鎮政府的治理方式。

另一個極為重要的但卻往往被研究研究農村問題的政治學者和社會學者忽略的問題是，鄉鎮政府的建制涉及到憲法體制問題。鄉鎮在憲法層面上被規定為一級政府，并設有一級人大作為其權力機關，鄉鎮政府對其負責，受其監督。雖然說在我國發展的進程中，很多偉大的改革都是以所謂“良性違憲”的方式進行的，然而在全力建設法治社會、法治政府的今天，法律，特別是憲法，在改革中必須要遵守并尊重的。因此，撤銷鄉鎮政府和將其變為縣級政府辦事機構的方案直接涉及到鄉鎮人大和修改憲法的問題，在理論和實踐層面至少在目前可能性不大。因此，唯一可行的方案就是在現行的框架內對鄉鎮政府進行綜合改革，使其能夠適應新的時代要求和農村的需求，這其中最重要的兩方面即是鄉鎮組織的變革和治理方式的變革。

（一）組織變革

在恢復鄉鎮建制的初期，鄉鎮的組織架構直接復制了人民公社時期公社的組織，三十多年來鄉鎮發生了很大的變化?？梢哉f鄉鎮歷程基本上就是改革的歷程，鄉鎮自恢復之日起就開始了改革，其中組織機構的改革一直是鄉鎮改革中最重要的部分。而其中兩大最主要的變化是規模的變化和機構人員的變化，前者對應的是大規模的鄉鎮撤并，后者的原因則在于鄉鎮內部的機構精簡。

經過較大幅度的撤鄉并鎮，鄉鎮區劃的總數從20世紀90年代初期的五萬多個減少到現在的三萬三千多個，〔43 〕鄉鎮的數量減少，規模擴大。然而這項大規模的行政區劃調整運動至少從目前看來沒有達到人們最初對其賦予的期望和想象。減少鄉鎮數量、擴大鄉鎮規模的目的不在于，起碼主要不在于調整行政區劃，而是通過這種調整實現簡政放權、集中財力、裁撤冗員、提高效率。從現實來看，集中財力和簡政的效果比較明顯，這兩者也是鄉鎮撤并的直接后果。然而，除了鄉鎮領導干部的數量減少外，整體的人員精簡目標并沒有達到，財政供養人員在總量上并沒有明顯減少。同時，政府的行政效率也并沒有因為鄉鎮數量的減少而同步提高。相反，大部分鄉鎮還設立了鄉鎮和村之間的鄉鎮干部管區或管片的制度。

與鄉鎮撤并類似，鄉鎮內部的機構和人員的精簡效果在實踐中也大打折扣，有些甚至淪為“文字游戲”。這種“越減越多”的怪圈不僅僅源于組織自身的擴張本性，還于國家的整個政府架構、行政制度和“穩定壓倒一切”的觀念有關系。鄉鎮的機構設置在很大程度上是上下“同構”的，也就是說上級的每一個機構基本上都能在鄉鎮找到其對應。這種設置背后并不是鄉鎮治理的實際需要，而是與上級“對接”的方便。除卻已經普遍進行了改革的“七站八所”之外，在鄉鎮政府的領導層面還有著五套班子，包括黨委、政府、人大、紀檢、武裝部，有些鄉鎮還設有政協聯絡組。然而在這五套班子中黨委和政府掌握著最基本和實際的權力，鄉鎮人大作為憲法規定的權力機關并沒有發揮其應有的作用。

在實踐中，有些地區已經展開了對于鄉鎮組織的實質性改革。比如四川省南溪縣從2007年11月開始對鄉鎮的紀檢機構進行改革。撤銷了鄉鎮紀委，設立片區紀委，每個片區紀委下轄3-5個鄉鎮，并直接受縣委、縣紀委的領導。這種改革就不僅僅是簡單的裁撤機構和人員，而是根據政治和行政的原則使得紀委有可能真正發揮其監督作用。

然而，筆者認為鄉鎮組織變革的關鍵在于鄉鎮人大的地位提高和作用的真正發揮?，F在的鄉鎮人大基本上每年只開一次會，在閉會期間并沒有常委會進行日常工作，人大主席團的工作就是每年組織一次大會，主席也都是鄉鎮黨委或政府領導干部兼任的。當然，要發揮人大作為權力機關的作用并不一定要照搬上級人大的組織設置，而是要改變鄉鎮人大一年只舉一次手的現狀，讓鄉鎮人大在基層社會的日常政治生活中發揮其作用和影響。在這一層面上，始于浙江溫嶺的“民主懇談”模式頗有借鑒意義。溫嶺市的民主懇談是指“由村、鎮、政府職能部門的黨組織或領導層主持（由相應的黨政領導班子成員或村兩委成員參與主持），由公民和相關利益參加的，公共權利部門一方和公民、法人和社會團體一方之間就公共事務相互溝通、進行協商的活動”。〔44 〕初期，民主懇談會作為一種源于基層的民主創新，主要是一種政府與群眾的對話機制，并沒有相應的法律地位。在后來的發展中，溫嶺市逐漸探索出將民主懇談與基層人大相結合的途徑，一方面通過民主懇談“激活”基層人大，另一方面通過基層人大將民主懇談納入現行的制度框架之內。通過民主懇談與基層人大的結合，溫嶺市進一步探索出“參與式預算”這一中國公共預算改革的新亮點。溫嶺通過將“民主懇談”和“參與式預算”納入鄉鎮的基層人大制度，不僅在基層層面上激活了人大制度，落實了人大這一我國的根本政治制度。更為重要的是，通過這一過程，基層人大可以將各方利益主體吸納進來，從而為多方的民主對弈構建一個有序參與的制度平臺，從而在釋放基層民主活力的同時釋放了基層政府的壓力，為基層治理模式的轉變和推進有序、民主的基層治理提供了可參考的樣本。

（二）治理方式變革

從新中國鄉鎮恢復鄉鎮政權建制的30多年以來，歷經了“鄉鎮撤并”、“簡政放權”、“農村稅費改革”、“農村綜合改革”等一系列的改革措施，然而這些改革在渡過初期的運動式的轟轟烈烈之后，往往不是舊問題卷土重來就是又出現很多因改革而導致的新問題。當然，我們不能天真地幻想某一次改革能一勞永逸的解決鄉鎮治理中的所有問題，但如果鄉鎮的改革不在根本上觸及基層政權現行的運作模式和治理方式，所有的“修修補補”都只能收獲到“按下葫蘆浮起瓢”的成果。正如有學者指出的那樣，基層政府的運轉已經進入了某種“鎖定”的狀態，〔45 〕而打破這種狀態的唯一可行出路在于改革。然而，我們必須要認識到改革并不必然帶來好的結果，它可能有助于問題的解決和政治的穩定，但歷史的經驗告誡我們不穩定也常常孕育于改革之中。鄉鎮治理方式的變革如何既能夠滿足國家政權代理者的角色和基層社會民眾對公共產品的需求，又能夠最大程度地化解日益增多和加劇的基層社會沖突，創造一個和諧、穩定的農村社會？筆者認為將鄉鎮的治理模式從管理主義的模式轉向參與治理的模式是一個能很好滿足這些需求的改革路徑。

參與式、合作式的治理是一種強調公民和社會參與政治過程的治理的技術和體系，其理論來源是興起于20世紀六七十年代的“參與民主理論”?！?6 〕在參與式治理的理論和實踐框架中，“參與”不等同于傳統民主理論中的“投票”，而是讓公民能夠積極有序地參與公共事務，通過這種參與的過程可以推動個人負責任的社會行動和政治行動，從而使制度獲得一種“自我維持的能力”。在美國曾被托克維爾盛贊的新英格蘭的鄉鎮自治被看作是這種參與式和合作式治理的典型。〔47 〕

美國東北部的緬因、佛蒙特、新罕布什爾、馬薩諸塞、羅德島和康涅狄格六個州被成為新英格蘭地區。新英格蘭地區的鄉鎮猶如一個自治共同體，它的政府架構包括鎮民大會、管理委員會、各專門委員會和其他官員。其中最具特色也最受關注的就是鎮民大會。鎮民大會是鎮的決策機關，每年舉行一次，全鎮選民均可參加。會議的議題不僅包括一些本鎮的重大問題，如制定本鎮的規則、決定下一年度的撥款、征稅、選舉鎮的官員等，還包括眾多關系到鎮民切身利益的議題，如道路和橋梁的興建、街燈照明、鎮圖書館的管理、學校的課程、垃圾的處理等具體的事務。正是通過這種具體而微觀的政治實踐，使每個鎮民都可以感受到自己在行政過程中的影響和意義。正是通過這種民眾對公共事務的持久參與，造就了自律、積極、負責的公民。

這種時刻處在民眾參與、關注和監督之下的政府治理過程和方式，不僅適合在代議制民主發展充分的國家中，還能夠在我國基層政府的治理過程中發揮更為重要的作用。一方面，參與式和合作式的治理框架能夠彌補在鄉鎮政權中的“民主赤字”，為鄉鎮的治理提供合法性的新來源。這是因為，“鄉鎮政府是一級特殊的農村基層政權組織，它的合法性既源自‘國家’又來源于鄉村社會”?！?8 〕而通過將農民吸納進傳統的政治過程中，鄉鎮的治理的民主性得到增強，同時也能為封閉的政府運行體制提供新的力量源泉，促使鄉鎮政府在向服務型政府轉變的過程中獲取改革的動力。另一方面，這種治理方式可以在現有的政治制度之內開辟一個面向每一個普通民眾的溝通渠道。這樣不僅有助于提供社會所真正需要的公共服務，還能夠通過制度吸納基層社會的政治參與，構建一個穩定的基層生活共同體，從而實現國家與社會之間的良性互動。