精準立法力促精細管理

孫萬蓮

城市精細化管理和精準化立法環環相扣。特大型城市的發展，必然對不斷提升城市服務管理精細化水平提出新的要求。而城市精細化管理又對規范化提出新的要求，即，精準的規范化。

3月1日起施行的《上海市市容環境衛生責任區管理辦法》（以下簡稱《辦法》）當屬精準立法推動精細化管理的范例。

2月27日，市政府新聞辦舉行新聞發布會，介紹了《辦法》相關情況。市政府法制辦高級法律專務江子浩、市綠化市容局副局長魯建平參加新聞發布會。據悉，為貫徹實施《上海市市容環境衛生管理條例》，2014年11月24日，市政府第67次常務會議審議通過了《辦法》。

新聞發布會會上，魯建平說，本市市容環境衛生責任區制度是由上世紀80年代本市的“門前三包”制度發展演變而來。1986年，本市提出了包環境衛生、包公共秩序、包綠化管理的“門前三包”要求;1988年，“門前環境衛生責任制”正式寫入地方性法規;2001年，修訂后的《上海市市容環境衛生管理條例》規范了“市容環境衛生責任區制度”名稱，同時用專章予以闡述。

宣傳造勢馬不停蹄。2月28日，市綠化市容局在靜安區廢棄物流轉中心舉辦了“《上海市市容環境衛生責任區管理辦法》主題宣傳活動”。

要明責無盲區：三級管理

新聞發布會上，江子浩指出，目前，市、區兩級主管部門在責任區管理上的具體職責尚有待細化，街鎮層面的管理職能也需要進一步落實。因此，《辦法》擬進一步明晰三級管理主體在責任區管理領域的具體職責。首先，明確市綠化市容部門作為行業主管部門，從全市層面制定相關政策、標準、指導意見，對區（縣）進行相關檢查、考核;其次，明確區（縣）綠化市容部門具體負責本轄區內責任區管理工作的布置、落實、監督和指導等;最后，完善街鎮在轄區內落實責任區制度的職責要求，包括：落實具體責任人和責任區范圍，推進建立責任區自律管理機制，以及引入社會第三方，對責任人履行責任要求的情況和政府推行責任區工作的社會滿意度進行測評等。

也要啟動“內因”：重視自律管理

外因是通過內因起作用的，通過自律達到自覺，則是管理更高境界。

據了解，近年來，本市一些街鎮對責任區自律管理機制進行了探索、創新，形成了一批以浦東北蔡鎮、徐匯康健街道等為典型的地區經驗，取得了較好效果。比如，浦東北蔡鎮以道路沿街商戶為基礎建立了“責任區自律考核獎勵制度”，全鎮23條主要道路的1650家門店均已主動申請加入責任區自律管理，占鎮區主要道路店面總數的95%以上。同時，鎮政府出臺了若干配套獎懲措施，進一步促使責任人自覺履行責任區義務。目前，該鎮責任區的市容環境衛生狀況已大為改觀，在2013年的本市市容環境公眾滿意度測評中，該鎮從實行自律管理之初的全市郊區街鎮第33名躍升為第3名，而行政管理成本卻大幅降低。

江子浩強調，實踐效果表明，通過自律機制，責任人主動履責意識明顯增強，并有效降低了行政成本，是一項具有創新意義的社會治理長效模式。目前，市綠化市容部門已著手開展相關推進工作。鑒此，《辦法》擬對實踐中的成功經驗進行固化和完善，為推進責任區自律工作提供立法支持：一方面，從責任人自身角度，鼓勵其建立責任區自律組織，對履行責任要求實行自我管理。同時，明確了自律組織制定、遵守自律性規約以及規約的主要內容。另一方面，從街鎮推進角度，明確由街鎮做好相關的指導、服務以及制定配套措施等具體推進性工作。

要“掃好門前雪”：厘清責任范圍要求

江子浩表示，責任區范圍是責任人履行責任要求的地域界限，直接影響到責任人所承擔的義務量和履責效果。具體范圍如何劃分，《條例》原則性規定為，按照市綠化市容部門制定的標準進行。從多年來該項規定的實施情況看，有必要結合實踐經驗，將其中有效的基本劃分規范從規章層面予以確立，作為主管部門今后制定完善劃分標準的基本依據。由此，《辦法》區分不同的建筑、場所、單位等類型，對相應的責任區劃分要求作出基本規定。另外，鑒于實踐中確實存在按照劃分標準難以劃分責任區的個別情形，對此，《辦法》明確，如不能確定責任區范圍的，由街鎮根據實際情況提出劃分建議，報區（縣）綠化市容部門確定。

對于責任要求，《條例》明確了保持市容整潔、保持環境衛生整潔和環境衛生設施設置維護等三方面內容。在此基礎上，《辦法》擬根據實踐管理需要，除了重申《條例》明確的三方面責任要求外，還增加了清掃門前積雪殘冰、按規定投放生活垃圾和不跨門經營三項要求。

也要“一起上”：豐富協同配合措施

為充分調動各類行政、社會資源，實現責任區制度的齊抓共管，《辦法》擬確立三項協同配合措施：一是通過相關行業主管部門的指導，促使各行業單位遵守責任區責任要求，并將責任區責任要求納入相關行業協會的行業自律性規約中;二是通過街鎮指導，將責任區責任要求納入物業服務、商鋪租賃、單位裝飾裝修等合同內容中;三是將責任區制度的實施情況納入本市文明小區、文明單位、文明行業等精神文明創建項目的評選標準。

還要“推一把”：第三方參與增強責任落實測評客觀性

責任明確是前提，落實是目的，但如何通過測評推動責任落地？

對此，江子浩指出，對責任人履行責任要求的情況，和對政府落實責任區工作的社會滿意度進行測評，是鼓勵責任人自覺履責、促進政府有效推進工作的重要抓手和參考依據。考慮到此項工作涉及面極為廣泛，而作為第三方的社會組織，在參與社會管理、提供效果評價服務等方面往往具有其自身經驗和優勢，實踐中也收到了較好效果，為此，《辦法》擬建立第三方參與測評的機制，規定在對責任人進行測評和對區縣政府、街鎮進行績效考核等工作時，可以通過采購服務的方式，委托社會組織進行相關工作。

《辦法》實施也靠“聲勢浩大”：“百、千、萬”宣傳培訓和主題宣傳

新聞發布會上，魯建平表示，市綠化市容局將會同相關部門開展“百、千、萬”宣傳培訓工作。一是積極開展社會宣傳動員。以“我的門前我清潔，我的區域我負責”為主題，加強《辦法》的主要內容和工作重點的社會宣傳。市、區和街鎮將圍繞《辦法》實施，舉辦“百場主題宣傳”，并通過各類傳媒渠道提高《辦法》知曉率。二是加強各類管理人員的專題培訓。全市將通過分級分類教育培訓方式，完成數千人次的各級管理人員培訓，引導各級管理人員和各相關行業自覺地將責任區制度融入行業管理工作中。三是積極探索實施責任人的教育培訓。年內，全市將開展對沿街中小商鋪門責責任人的“萬名責任人培訓”項目，進一步提高中小商鋪人員對責任區制度的了解和落實。此外，還將積極推進責任區管理“先行先試”工作，加強推進責任區管理工作統籌協調，積極探索責任區管理社會自律措施，注重結合提高責任區管理工作推進實效等。

2月28日上午，在市綠化市容局“《上海市市容環境衛生責任區管理辦法》主題宣傳活動”中，市司法局與市綠化市容局交換了法制宣傳教育合作備忘錄;向責任人代表頒發了《責任區責任告知書》;申通地鐵靜安寺站作為責任人代表、上海肯德基有限公司作為企業單位代表向全社會作出承諾;“老娘舅”柏萬青向全市廣大市民發出倡議。

活動中，市綠化市容局陸月星局長發表講話，對下階段的市容環境衛生責任區管理工作提出了三點建議：一是要堅持依法行政，積極踐行《責任區管理辦法》，進一步深化落實責任區制度;二是要創新思維，依托社區綜合管理平臺，開創市容環境衛生責任區管理新局面;三是要齊心協力，各方面多層次地協同作戰，形成多維度的市容環境衛生責任區管理合力。