提煙稅后更要禁煙

聶日明

漫畫/ 謝馭飛

5月8日財稅部門發文，從5月10日起，將卷煙消費稅批發環節從價稅稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅。粗略估算，現價5元一包的卷煙，零售價可能上漲為5.3-5.4元。上一次的煙草消費稅調整是6年前，財稅部門調高了高檔煙和低檔煙的稅率，但調降消費量最大的中檔煙稅率。

消費稅是流轉稅，在商品普遍繳納增值稅的基礎上，選擇特定的商品額外征收的稅種，以此限制消費者對特定商品的需求，煙草、奢侈品即在此列。中國是世界上最大的煙草制品生產國和消費國。據統計，中國有3億多吸煙者，28.1%的成人、半數以上的成年男性是經常吸煙者，每年有100多萬人死于煙草相關疾病。

絕大多數國家都針對煙草征收較高的稅率，提高煙價是最有效的控煙手段，征收消費稅、增值稅最終傳導到消費者，最終達到控煙的目的。研究顯示，煙稅每包增加1元，會引導中國410萬人戒煙，可挽救100萬人的生命。而低收入人群因為收入約束，更易因加稅而戒煙或少吸。但中國目前的煙草稅制結構并不利于戒煙、控煙。首先，煙草所涉稅種，以從價稅為主，從量稅比重較小。2009年修訂過的煙草消費稅率中，生產環節的甲乙兩類卷煙，每支卷煙僅從量征收3厘（合20支包裝每包6分錢）。其次，煙草消費稅采用了針對奢侈品征收的策略，煙價越高，稅率越高。這些征稅策略不利于抬高低端卷煙的價格，使得大量中低收入者有能力消費煙草，擴大了煙草的消費量。

正因為高煙價對煙草消費量的抑制，煙草行業主導出臺的《中國煙草控制規劃》中，對“提高煙草制品稅率和價格”以控煙的手段絕口不提。2009年煙草稅的調整，稅率也是有升有降，總體是以提高財政收入為目的，并未考慮控煙的目標。那次調稅，煙草行業在內部奉行“調稅而不調價”，強壓加稅帶來的煙價上調，使得加稅效果未能傳導到消費端，未能抑制煙草消費。

煙草消費最多的仍然是中低收入人群，他們對煙價相對敏感。吸煙對他們的危害也最大，因為他們不像高收入者那樣可以用醫療服務來彌補煙草對健康的影響。從控煙的有效性來看，應該提高中低收入者吸煙的門檻，全面抬高中低端煙草的價格，抑制其消費。因此，煙草消費稅應該做進一步調整，大幅提高生產與批發環節的從量消費稅，以此抬高低端煙草的價格。

煙草稅只是從價格手段介入控煙。如果是一般的奢侈品，對煙草消費的抑制大可止步于此。但煙草是上癮品，一旦吸煙成習慣，很難戒除，煙草成為相對剛性的需求。這個時候，持續對煙草征稅，或征較高的稅率，只是提高財政收入，并不利于控煙，實際效果是讓吸煙者負擔的稅率大幅提高。對于低收入人群，反而惡化了他們的自身處境。

因此控煙必須匹配其他手段，包括在煙草包裝采用國際通行的圖形警示等，這些圖形包括黑肺、黃牙、潰爛肢體等。在這一方面，中國控煙進展并不樂觀，中國煙草的部分領頭企業強調，這些煙草危害警示圖形，與中國“文化不同”、“公眾不能接受”。目前中國境內銷售的煙草包裝，只顯示了“吸煙有害健康”等字眼。除此以外，影視中的煙草廣告和吸煙鏡頭也沒有得到徹底的禁止。

控煙之難，還在于公共場所的控煙。吸煙的外部性很大，公共場合的吸煙行為對他人健康造成嚴重影響，有時二手煙的危害更甚于自己吸煙。據測算，還有7億多人經常接觸二手煙;二手煙每年導致約10萬人死亡。因此公共場合應當全面禁煙。早在2005年，全國人大就表決加入了聯合國《煙草控制框架公約》，隨后中央和地方的控煙條例及規定相繼出臺，在公共場所、公共交通工具、醫院和學校等全面禁煙，但政策執行的效果并不好。

加入控煙公約9年來，全國僅有北京、上海、廣州、深圳、天津、哈爾濱等16個城市頒布地方性公共場所控煙法規，缺乏全國性控煙條例或法律。在僅有的控煙城市里，控煙履約的績效也不好，國際比較中，處于落后地位。這種局面的形成一方面是因為政府缺乏足夠、有效的干預手段，煙草業龐大的納稅總額、利潤和強有力的游說也使得政府很難對煙草痛下殺手。這意味著，要解決公共場所的控煙問題，首先要加強控煙主管部門的獨立性，盡可能地消除煙草業對控煙行為的障礙。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）