歐洲難民潮緣何遭遇“尷尬”

丁純

【摘要】歐盟及其成員國被不斷加深的難民危機程度、持續擴大的難民規模和不斷出現的慘案與人道主義災難逼迫著，亦步亦趨地被動應對，且處于各國分散應對、缺乏整體協調的尷尬局面。

【關鍵詞】歐洲 難民 歐盟一體化

【中圖分類號】D55 【文獻標識碼】A

今年夏天，對歐洲來說，煩心事可謂接踵而至，一波未平，一波又起。8月11日歐盟、歐央行和國際貨幣基金組織剛和希臘激進左翼聯盟政府達成第三次對希臘的救助協議，希臘“退歐”的警報得到緩解。正要暫舒一口氣之時，洶涌而至的難民潮又令歐洲陷入另一場危機。正如德國總理默克爾八月接受媒體采訪時指出：“難民問題將成為歐盟嚴峻挑戰，甚至比希臘債務危機更嚴重。”

難民潮規模大、慘案多，是真正的人道主義災難

此次歐洲難民潮有如下特征：其一，難民數量規模大、途中慘案多。據聯合國難民機構的數據：今年以來已有超過30萬難民和非法移民經過地中海等渠道涌入歐洲，有2500多人在途中喪生，而去年全年總計只有21.9萬和3500人。今年4月意大利瀕臨地中海的蘭佩杜薩海岸附近，偷渡難民800余人因船只翻沉而葬身魚腹，8月維也納附近高速公路汽車70余人窒息而亡，9月令全球扼腕垂淚的幼童溺亡土耳其海灘，一樁樁慘案顯示：難民遷徙途中，可謂海上、陸途噩耗連連，系真正的人道主義災難。

其二，此次難民大多為戰爭難民，而非經濟移民。略加統計分析我們很容易發現，近期大量涌入歐洲的難民主要是戰爭難民，大多數來自于近期戰亂頻仍的敘利亞、利比亞和阿富汗，隨著伊斯蘭國勢力范圍的擴展而不斷增加。據聯合國難民署的估計，今年以來，經地中海等涌入歐洲的30余萬難民中，近80%來自敘利亞。

其三，此次難民危機，波及歐盟成員國多。直接波及的“第一線”國家不僅有傳統的難民涌入國家意大利、希臘等，更有匈牙利等中、東歐新成員國；各國表態謹慎，難以迅速作出聯合應對、相互協同的決定，并高效地付諸行動。呈現給世界的是：歐盟及其成員國被不斷加深的難民危機程度、持續擴大的難民規模和不斷出現的慘案與人道主義災難逼迫著，亦步亦趨地被動應對，以及各國分散應對、缺乏整體協調的尷尬局面。

縱觀此次難民潮的緣由，應該說，主要不是為追求經濟和生活福利而引起的“經濟移民”，而是由戰亂和社會動蕩衍生出來、兼具求富的求生難民。這顯然與前段美、歐強力干涉西亞、北非國家內政，推動“阿拉伯之春”，以及更早時候進剿阿富汗塔里班等，造成敘利亞、利比亞和阿富汗等西亞、北非等地區的戰亂、沖突頻仍，極端的伊斯蘭國（ISIS）趁機做大、民生凋敝直接相關。某種程度來講，美、歐為首的一些國家在這一問題上，是典型的“始亂終棄”，負有不可推卸的責任，屬于“自食其果”。當然，難民會集中涌向歐洲，也與歐洲經濟富裕、生活水平較高，以及歷來崇尚和標榜“平等、自由和博愛”、具有接受和資助難民的歷史有關。大量難民不愿在匈牙利等國歇腳，而是直奔德國等歐洲核心國家，對此作了很好的腳注。

歐盟及其成員國應對難民潮遭遇兩難

今年早期就開始出現的難民潮，給目前深受歐債危機荼毒和疑歐、脫歐等反一體化思潮上升，及極端排外勢力困擾的歐盟及其成員國帶來極大的負面影響，對各國繼續走歐洲一體化的決心、在歐盟旗幟下統一行動的意愿，以及作出必要犧牲、貢獻與妥協的能力，提出了嚴峻的考驗。無疑，此輪二戰后歐洲遭遇的最大難民潮，給歐盟及其成員國帶來極大的“兩難”困境：

一方面，歐洲作為現代西方文明的發源地，自啟蒙運動、文藝復興以來一直高擎人權、民主和社會公正的大旗，令其面對大量難民偷渡途中溺斃海上和窒息于陸路等人道主義災難，無法袖手旁觀。今年4月，當難民偷渡船沉沒，大量難民命喪地中海的意大利蘭佩杜薩慘案發生后，聯合國秘書長潘基文、“國際移民組織”以及許多歐洲政治家紛紛指責當事的南歐國家和歐盟機構缺乏“人道”精神，未盡全力救助和安置“地中海難民”之責，使當事國和歐盟處于深深的尷尬之中。而當敘利亞3歲溺斃幼童尸體被沖上土耳其海灘的照片被廣泛轉發，成為此次難民危機的經典畫面后，輿論出現轉折，歐盟相關國家被迫給出了較前積極許多的反應：德法共同呼吁，盡快出臺有關難民分配的相對溫和的方案，力圖讓各國均接納一定數量的難民；匈牙利組織上百車輛，運送難民前往其向往的奧地利；德、奧均答應同意接受這批到來的難民；就連此前態度強硬的英國，首相卡梅倫也宣布英國將接受4000名敘利亞難民，并再花1億英鎊用于人道主義救援。

另一方面，經歷了歐債危機近六年的荼毒，歐盟國家消費和投資預期溺弱；經濟復蘇緩慢且乏力，通貨緊縮；失業高企，平均達到9.6%；公共債務居高難下，平均公共債務仍高達 92.9%。這些因素導致歐盟國家內部，無論是核心還是外圍國家，排外、極端勢力不斷崛起，借此鼓動民眾仇視外來移民。尤其是作為歐債危機重債區的南歐諸國，如意大利、希臘等一線國家本身就是外圍國家，經濟、社會指標均低于平均水平，如希臘本身國債高達175%，失業率高達25%，青年失業率甚至超過50%，剛剛勉強通過接受第三次援助而逃過脫歐一劫，本身財政就已捉襟見肘、寅吃卯糧，未來三年得靠國際債權人860億歐元的援助方能茍延殘喘。面對突如其來的洶涌難民潮，其壓力可想而知，確實有些力不從心之感。而此次危機涉及的另一個主角匈牙利，則屬于歐盟新成員國，本身的經濟實力和福利水平與“老歐洲國家”相比弱勢明顯，且持有的理念也有所不同。所以面對移民潮，匈牙利不惜公然違背歐盟“社會團結（solidarity）”原則，在短期內建起了阻止難民涌入的鐵絲網和隔離墻，被法國外長斥責為“可恥”和對歐洲共同價值觀的不尊重。甚至在庫爾迪溺亡，難民問題出現轉折，老歐盟國家紛紛接納新難民等之時，匈牙利、捷克、波蘭、斯洛伐克等中東歐四國仍然明確反對攤派難民。這完全屬于意料之外，卻也在情理之中。另外，由于歐洲、尤其是西北歐國家如德國、瑞典等國給予難民較好待遇，往往容易激勵大量境外尋富經濟移民的涌入，確實存在著巨大的道德風險。相關國家擔憂此風一開，尤其是建立固定的難民分配機制后，將激發更大規模的經濟移民潮，無法招架。凡此種種，顯示出徘徊于理想與現實、理念和實際運作窘迫之間的當事國家所表現的極端理性而無奈的選擇。

移民潮凸顯了歐盟成員國間的分歧和歐洲一體化的軟肋

面對如火如荼的難民潮，歐盟成員國間產生了嚴重的分歧，表現出的不是歐盟座右銘所顯示的“多元一體”原則，而是更多地遵循“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”的信條。觀察此次難民潮的應對，不難發現：

其一，希臘、意大利等前沿國家疲于應付，匈牙利等中轉國家拼命抵御和堵截，主要接受國家德國、瑞典、英國等也有分歧。傳統上友善難民的國家如德國、瑞典、荷蘭和奧地利等國主張伸出援手和善待難民，而匈牙利、英國等則對源源不斷涌來的難民潮持明確的反對態度。

其二，歐盟在司法、內務領域一體化程度不夠，難以作出迅速、高效和一致的反應。難民和非法移民的甄別等事務，嚴格來說屬于各成員國政府的主權范圍，該權利并未被各國完全讓渡給歐盟，管轄權主要在各成員國手中。同時，難民潮的應對、管理，某種意義上講，屬于司法和內務合作的范疇，與歐洲一體化中第一支柱經濟共同體和第二支柱共同外交和軍事合作相比，是一體化合作程度相對較低的領域，歐盟更多是通過“軟性約束機制”呼吁各成員國向其看齊，而非通過強制性地引入一體化，命令各成員國共同執行。

其三，逆水行舟，不進則退，原先業已形成的原則共識可能就此荒廢。此前，為了推進人員等要素的自由流動和申根協議實施，厘清內部責任，歐盟曾就移民接納、安置等通過了《都柏林公約》，規定了非法移民首個入境國家負責審核申請、不得向多個國家申請，以及再遣送時必須遣送至首個入境國原則。但實際執行中希臘、匈牙利等國幾乎使該公約形同虛設。今年4、5月為了應對難民潮，減輕前沿國家壓力，形成歐盟內部應對機制，在歐委會和德國等推動下，曾提出在自愿的基礎上，按照歐盟各國的GDP、人口總數、失業率及已安置難民數，綜合算出各自國家接受難民的“固定配額”，但遭到了英國、匈牙利、捷克等的反對而作罷。這也就形成了目前應對的特殊局面：各成員國對難民問題的應對策略大相徑庭。

難民潮的應對事關歐洲一體化和歐盟的走向

難民潮的應對不僅涉及到大量敘利亞難民的接收、安置和避免人道主義災難的問題，更涉及到后歐債危機時期歐洲向何處去的問題。如若處理不好，首先會沖擊到歐盟內部鼓勵人員和要素流動的申根計劃，變相鼓勵各國重新封閉起來；其次會加劇歐盟內部疑歐、脫歐勢力的大舉抬頭。在此次危機中，英國拒絕加入歐盟相關統一行動，反映出其擔憂相關內務主權的喪失和脫歐傾向的深化；捷克、匈牙利甚至以宗教等為理由，堅決不愿分攤相關責任，反映出中東歐新成員國對歐盟老成員國長期以來形成的理念認同感并不強，而是更多考慮自身的經濟利益，不愿承擔相應的義務。這無疑會引起老成員國的反感，離心離德，肯定對歐洲一體化進程產生負面影響。面對此次難民潮，最終達成某種一次性的分配解決方案，挽回一點面子，似乎可以期待，但關鍵是歐盟能否經過協商，建立起長期有效的移民檢視、甄別機制，打擊偷渡、走私，加強邊境監管。如若不行，則會直接影響到后危機時代的一體化的推進，對歐盟和歐洲一體化是個考驗。最后，難民問題釜底抽薪式的解決，還在于解決好難民流出地如西亞北非的國家和地區的社會穩定、經濟發展、民生進步，這才是解決難民問題的真正關鍵和根本所在。解鈴還得系鈴人，當年大舉介入西亞北非社會轉型的歐美，應該承擔起處理難民潮的主要責任，而美國則應該伸出援助之手，協助歐盟一起解決這一危機，同時反省以前鼓動顏色革命的后果和代價。

（作者為復旦大學歐洲問題研究中心主任、經濟學院教授，歐盟讓·莫內講席教授，中國歐盟研究會副會長兼秘書長）

【參考文獻】

①甘開鵬：《歐洲難民政策研究》，廈門：廈門大學出版社，2011年。

責編/周素麗 美編/于珊