治理現(xiàn)代化是重拾 東北輝煌的基石

李春苗

【摘要】新常態(tài)下東北振興不是簡單的政策扶持，而是要快速建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。但現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的關鍵是要有符合發(fā)展需要的治理結構保證。要打造服務型政府，按照十八大精神，盡快完成政府職能的轉變，努力推動政府行政權力在陽光下運行，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進民營經(jīng)濟和混合所有制經(jīng)濟發(fā)展。只有這樣，制約東北的體制機制性因素才能徹底消除。

【關鍵詞】 東北現(xiàn)象 治理現(xiàn)代化 對策 【中圖分類號】F207 【文獻標識碼】A

東北在2014年突遭經(jīng)濟增速大幅回落，引發(fā)社會廣泛關注和思考。分析東北政府和企業(yè)的治理問題，有助于人們正確理解和認識“東北現(xiàn)象”，從而找到更有效的破解之策。

計劃經(jīng)濟體制下的權力運行方式在今天的東北仍然表現(xiàn)得相對典型和突出，其巨大的慣性在一定程度上消解和解構了市場經(jīng)濟帶來的巨大影響力和沖擊力。政府的治理行為常常帶有以下典型特征：一是權力對經(jīng)濟生活直接的干預過多。從東北地區(qū)這些年經(jīng)濟發(fā)展的脈絡看，幾乎每一個大大小小的決策、每一個細小行動，都是在政府一手操辦和干預下進行的，行政權力對資源配置長期以來都在起決定性的作用。二是全能型政府特征明顯。政府包攬的社會事務過多、過雜、過細，即使是社會力量可以參與和承辦得好的教育、醫(yī)療、健康、養(yǎng)老等公共性事務，也隨處可見政府微觀干預的影子。這讓許多社會力量止步各類公共事業(yè)之外，也沒有機會合作參與社會管理。三是權力壟斷。政府基于利益而不是服務的行政行為在職能部門和基層比較普遍，有利益的好事互相爭搶，有時還要驚動上級來協(xié)調沖突；對部門和個人沒有好處的事情，能躲就躲，能推則推。四是群眾難以行使對政府及官員行為有效的監(jiān)督權。兩年來東北大大小小“老虎”、“蒼蠅”的劣跡，可見一斑。五是庸政懶政，作風懈怠。這在全國都比較常見，但在東北和經(jīng)濟落后地區(qū)表現(xiàn)得相對突出些，政府不知道應該做什么、怎樣去作為。庸政懶政，看似渺小，實則是政府治理上的腐敗。

東北傳統(tǒng)的治理文化有依賴政府的強烈色彩

在東北傳統(tǒng)的治理文化中，有著極其強烈的對政府依賴的色彩。在上世紀90年代掀起的簡政放權浪潮中，東北的許多地方政府也在積極嘗試著把企業(yè)推向市場。為此出臺了許多政策和措施，但都沒有收到沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)簡政放權后，企業(yè)活力增強和地方經(jīng)濟大幅提高的效果。政府簡政放權并沒有給企業(yè)帶來經(jīng)營上的活力，許多企業(yè)不習慣于成為獨立的市場主體面向市場，不習慣于在沒有政府的干預下經(jīng)營，一些企業(yè)還出現(xiàn)了離開政府管制的拐棍不知道如何經(jīng)營的尷尬現(xiàn)象。

當然，產(chǎn)生這種“東北現(xiàn)象”的原因很多，但重要的一點可以肯定：即在這一輪政府的簡政放權中，并沒有同時建立現(xiàn)代企業(yè)制度，公司的治理結構并沒有發(fā)生明顯或實質性的變化，利益（害）相關者的責任和權利都沒有明確并落實到位。在所有權和經(jīng)營權并沒有分離的條件下，行使資產(chǎn)所有權的政府常常還要以所有權者身份干預公司的日常經(jīng)營。即使是進行了股權多元化改制的企業(yè)，國有資產(chǎn)的所有者，在確保國有資本不流失的借口下，哪怕只有1%的股權，也要行使100%的權力。這就是前期東北企業(yè)改制過程中出現(xiàn)的治理亂象。本來平等地對待每個利益相關者的產(chǎn)權權益，是《中華人民共和國公司法》規(guī)定的法治原則，但在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，許多代表資本所有者的政府部門，在GDP指標考核下，逐步異化成資本市場上的尋利者，而真正為企業(yè)的生存和發(fā)展傾注了大量人力資本的經(jīng)營者和職工，是不能夠按公司治理結構行使決策或建議權的。當他們連相關者的權力都不能行使，其義務擔當就逐漸喪失。受傳統(tǒng)治理文化的影響，東北沒能分享到多少這一輪企業(yè)改革的紅利。

當然，從歷史上看，當年東北老工業(yè)基地輝煌的背后，有與之發(fā)展相適應的治理結構。“企業(yè)辦社會”就是其典型的特色之一，這種明顯帶有“政企合一”色彩的政府和企業(yè)“合二為一”的治理形態(tài)，在共和國的歷史上、乃至改革開放的今天仍然有其特殊的合理性。主要原因不外乎企業(yè)所在區(qū)域政府管理缺位，社會服務供給不足或幾乎沒有，為了方便生活、生產(chǎn)，解決好職工購物、住房、就醫(yī)、子女上學等難題。在這里，企業(yè)是把它作為給職工的福利承擔起來的。其積極的作用：一可以吸引人才；二可以提高職工的歸屬感和凝聚力。

作為有著濃厚計劃經(jīng)濟色彩的國有企業(yè)，當效益不錯時，可以自行消化一切辦社會的成本，可是一旦企業(yè)效益不好，就難以承擔辦社會低效帶來的經(jīng)濟損失。以東北某國有資源型企業(yè)為例，年均負擔辦社會的成本費用高達數(shù)億元（僅管理費用年均高達近2億元）。在能源緊缺、企業(yè)效益好的時候，企業(yè)并不在乎這些成本，但隨著市場需求疲軟、煤價不斷走低，企業(yè)收入和利潤持續(xù)下滑低迷，幾近虧損狀態(tài)。此時若分離辦社會職能，企業(yè)又無力支付屬地社會化管理的巨額費用。長期形成的“福利定勢”，又使得職工根本不愿意分離辦社會職能，寧可工資低些也不愿意取消這種企業(yè)辦社會的福利；而企業(yè)決策者從國有資產(chǎn)保有和職工穩(wěn)定等因素考慮，主觀上也沒有分離辦社會職能的積極性。即便成為企業(yè)發(fā)展的包袱，也不愿去設法甩掉。

沉重的辦社會成本，影響社會資本的進入；不引進社會資本，現(xiàn)代企業(yè)制度根本就不可能建立起來，沒有現(xiàn)代企業(yè)制度，就形成不了在現(xiàn)代企業(yè)制度框架下的公司治理結構，也不存在真正意義的市場化程度。企業(yè)沒有活力、不能面向市場，當資源（本）壟斷的地位逐漸消退，經(jīng)濟下滑成為必然。如果區(qū)域內企業(yè)增速放緩或虧損發(fā)生量變，就會產(chǎn)生整個區(qū)域的“斷崖式下滑”現(xiàn)象。只有分離辦社會職能，企業(yè)才能夠輕裝上陣。

大慶油田，一直創(chuàng)造和書寫著共和國自力更生的輝煌和傳奇。早在上世紀連續(xù)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)三十年的九十年代初，許多有真知灼見的專家學者就論證了國際上資源型城市的興衰，呼吁不要讓大慶成為前蘇聯(lián)的巴庫。傳承了第一代具有創(chuàng)業(yè)精神和高度的歷史責任感和危機感的大慶領導集體，吹響了“二次創(chuàng)業(yè)”的號角，成為我國提出“二次創(chuàng)業(yè)”概念的最早城市。但是在二次創(chuàng)業(yè)的過程中，源自管理體制及其產(chǎn)生的治理結構，成了二次創(chuàng)業(yè)中的最大的資源利用障礙。從大慶二次創(chuàng)業(yè)的條件看，最直接、有效的路徑莫過于延伸、拓展以石油化工為基礎的產(chǎn)業(yè)鏈，形成新的可持續(xù)的經(jīng)濟增長點。但由于管理體制的問題，導致該市沒有尋找到相對完善的治理結構，無法利用資源稟賦拓展或構建以石油化工為基礎的循環(huán)經(jīng)濟新產(chǎn)業(yè)體系。在穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的大好形勢下，深層次的治理問題、體制機制障礙及矛盾都被深深地掩蓋著，一旦出現(xiàn)原油減產(chǎn)，這些深埋著的問題都慢慢暴露出來。替代產(chǎn)業(yè)乏力，新的經(jīng)濟增長點沒有形成足夠的替代能力，導致地方稅收的銳減。①此外，東北資源型城市的治理問題還直接導致單一產(chǎn)業(yè)結構的轉型乏力，也是“斷崖式下滑”現(xiàn)象產(chǎn)生的又一主要原因。

從政府對經(jīng)濟領域的治理看，在國有經(jīng)濟為主要支柱性來源的東北，政府自然有掌控資源配置權的偏好。這就有可能構成對“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的挑戰(zhàn)和沖擊，從而也抑制了民營經(jīng)濟的發(fā)展，也有可能成為壓抑國有企業(yè)作為市場主體自主經(jīng)營的積極性和創(chuàng)新力。實踐表明，凡是市場作用發(fā)揮得比較充分的地方，資源利用率就高，經(jīng)濟活力就強，可持續(xù)發(fā)展的趨勢就明顯。其根本原因在于市場有強勁的利益刺激、良好的經(jīng)營導向、高效的資源配置、靈活快速的市場反映、獎勤罰懶的激勵功能等治理優(yōu)勢。在受計劃經(jīng)濟思想禁錮了多年的東北，很少能夠找到一個真正意義上的、充分的市場經(jīng)濟條件下崛起的區(qū)域樣本。我們反而看到，近幾年利用行政資源產(chǎn)生的各類不是政府、不像企業(yè)的所謂“平臺企業(yè)”怪胎。今天，在全國民營企業(yè)500強榜單中，我們很少看到東北民營企業(yè)入圍。

政府長期掌控和行使對市場資源的配置權力，對混合所有制經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的發(fā)展極其不利。企業(yè)經(jīng)營方式的非市場化運作，也是政府長期的治理錯位，讓國有和民營企業(yè)都進入了經(jīng)營的誤區(qū)。企業(yè)通過非市場化的方式變現(xiàn)資源和購買資源，嚴重地扭曲了企業(yè)作為市場主體的經(jīng)營權利和創(chuàng)造精神。

東北經(jīng)濟的“斷崖式下滑”決非一日之寒，但重振東北經(jīng)濟的雄風不需要“滴水穿石”，關鍵是要盡快形成有利于推動各方積極參與東北振興的治理結構。

治理模式的轉變應對之策：一是打造服務型政府，按照十八大精神，盡快完成政府職能的轉變，努力推動政府行政權力的陽光下運行；二是在治理現(xiàn)代化的過程中，要特別重視社會各界合作參與對社會公共事業(yè)的管理工作，在不斷規(guī)范政府行政行為的過程中，完善權力制約機制和群眾監(jiān)督機制；三是繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)結構調整的力度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)掘比較優(yōu)勢，發(fā)揮政府在推進產(chǎn)業(yè)結構調整中的引導作用；四是加快推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設，完善法人治理結構，促進民營經(jīng)濟和混合所有制經(jīng)濟發(fā)展；五是資源型城市轉型的過程中，更應該注意政府和企業(yè)治理的現(xiàn)代化建設。

新常態(tài)下東北振興不是簡單的政策扶持，而是要快速建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。但現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的關鍵是要有符合發(fā)展需要的治理結構保證，只有這樣，制約東北的體制機制性因素才能徹底消除。雖然，市場化或私有化不一定是東北老工業(yè)基地改革的唯一發(fā)展方向，但有效的治理體系必須建立，否則市場經(jīng)濟的活力就一定激發(fā)不出來。從這個意義上看，治理的現(xiàn)代化就成為重拾東北輝煌的基石！

（作者為中國人力資本研究院秘書長；首都經(jīng)濟貿(mào)易大學博士研究生李莉對本文亦有貢獻）

【注釋】

①《新東北現(xiàn)象調查：部分國企守著金飯碗沒飯吃》，新華網(wǎng)，2015年02月15日。

責編/張夏夢