“能下”新規可能面臨的最大現實難題

程文浩 楊詩哲

【摘要】領導干部能上能下《規定》是將“要么原地踏步，要么進步”的單向激勵完善為“干得好就進步，干得不好就退步”的雙向激勵，填補了負面激勵的缺位。期待《規定》能夠在實踐中不斷豐富，汲取更多經驗智慧，真正成為全面從嚴治黨戰略走向動態化的治本之策。

【關鍵詞】 能上能下 全面從嚴治黨 治理現代化

【中圖分類號】D264 【文獻標識碼】A

學術界與實踐界普遍認為，《關于推進領導干部能上能下的若干規定（試行）》的出臺是落實全面從嚴治黨戰略的具有里程碑意義的一步，也是黨的干部管理制度改革的一次突破性進展。

打破多年改革頑疾。“能上不能下”一直制約著干部工作的最優化和國家治理的現代化，是干部工作的老大難問題。問題的本質在于當前領導崗位淘汰機制的底線過低。只要沒有達到違法違紀的程度，即使為官不正、為官不為、為官亂為和能力素質不適應等問題再顯著，也沒有“庸者下、劣者汰”的剛性機制發揮作用。中央政府多年來對“能上能下”的探索始終停留在局部和碎片化的水平上，“能上不能下”的狀況沒有顯著改觀。本次《規定》出臺，正是對這一多年疑難問題的迎頭痛擊。

開啟干部管理現代化進程。“能上不能下”是平庸哲學在干部工作中的體現。這種得過且過的思維，實際上還有人情臉面、關系照顧等落后的官場文化縈繞其后，與現代化的公共治理精神格格不入。要實現治理現代化的全面深化改革目標，必然要求把合適的人放在合適的崗位，人盡其才，實現人力資源配置效率的最大化。這需要干部工作實現動態管理，“能上能下”則是動態化管理的先導舉措。

全面從嚴治黨戰略的深化與升華。十八大以來，中央出臺了一系列的制度規定，包括干部選拔任用、教育培訓、個人事項報告、檔案管理等各方面，對“裸官”、兼職等現象進行了專門治理。對于未及違法違紀的情況，從嚴治吏真正起作用的核心機制就是“上和下”，因此本次《規定》出臺正是前期治理和清理行動的制度化鞏固，是對一系列管黨治黨制度建設的整合打包。同時，現代責任政府要求對官員有詳盡的退休、任期、問責和復出制度。

示范地運用了改革創新方法。《規定》出臺體現了一種不畏復雜障礙、不放過疑難雜癥的精神，這一治黨舉措既體現了全面、又體現了從嚴。治理中的許多問題并非缺少制度，而是制度沒有獲得生命力和權威性。將過去已經出臺卻沒有發揮作用的文件或者相關動議，審視其可資借鑒處、為之灌注新的內涵、賦予其完整的權威、喚醒其內在生命力，是低成本、高效率的改革創新方法。能上能下《規定》正是這一方法的體現，值得在更多領域推廣。

任何制度與政策都有特定的目標指向。領導干部能上能下《規定》的現實指向非常明確，就是要為黨和人民的事業提供堅實保障。在全面深化改革的當下，公共治理工作特征是開拓創新遠多于墨守成規，創業高于守成，必須建立“能者上、庸者下、劣者汰”的氛圍才能回應時代的要求。客觀事業要求給干部隊伍建設下達了艱巨的任務：將那些不適宜擔任現職的人從其崗位上調整下去。不適宜擔任現職又包括主觀和客觀兩方面的情形。無論屬于何種情形，內在衡量的標尺實則是一致的：能不能很好地干事創業、會不會辜負黨和人民預期、是否能形成完善的工作機制和良好的用人導向。

可以想見，《規定》將面臨的最大現實難題是：如何保障“下”始終運行在公平公正的軌道上，使對干部的組織調整始終符合規定本意？這是該項制度的最大執行要點。可以看出，已經公布的《規定》對于下的標準有表述、下的方式有列舉、下的渠道也有總結。這一系列規范表述都是防止執行走偏的努力。但是，文本表述在現實中難免是不能一時判定的，例如“單位工作或者分管工作處于落后狀態”、“其他不適宜擔任現職的情形”、“區分不同情形，采取調離崗位、改任非領導職務、免職、降職等方式予以調整”、“對非個人原因不能勝任現職崗位的，應當予以妥善安排”等規定，就具有操作上的巨大空間。

一切政策和制度的執行都面臨著“自由裁量”這一難以控制的影響變量，因應的唯一辦法是根據實踐細化規定。對當前“下”的適用情形需要有更詳盡的表述，明確指出考察點、觀測點是什么，甚至可以給出指導性的指標，對一些指標還要有量化的標準。對“下”的程序、“上”的條件，除了更為詳盡而完善的規定外，還要將監督檢查工作執行到位。一定要防止“能上能下”《規定》異化成少數貪腐勢力掌控干部人事上下的工具和武器。

任何政策的執行和落實，必不可缺的是與之配套的一系列環境要素。過去“能上能下”始終沒能形成常態、得到普及、固化為制度，其根本原因是始終就事論事，沒有從要素入手、從整體入手去為之營造適宜的政策環境。

推動領導干部能上能下，首先要營造從嚴執行的氛圍，破除情面考慮。情面是首要障礙，干部違紀違法給了我們堅決查處的心理依憑，但沒有違紀違法的干部就往往使人拉不下臉、狠不下心、下不去手，這是“能下”問題遲遲不能解決的根本原因。其次，要保障公正性，全黨共用一把尺子量到底。對于《規定》所涉及的十種情形、六種調整方式，文本描述是“區分不同情形”，實踐中就要杜絕出現“相同情形、不同調整”的情況，適當時候向全黨公布一批典型案例、典型判例，形成參照標準。再次，要形成統一的客觀認識，對事不對人。應讓黨員領導干部對“下”逐步脫敏，認識到“能上能下”本身是對傳統政治智慧的借鑒，貶謫升遷在我國古代政治史上非常普遍，無論是上還是下，均無足為怪。最后，要落實好從嚴管理干部責任制。黨委（黨組）書記作為第一責任人要扛起領導責任，組織（人事）部門作為具體工作主體要肩負起工作責任，應調整而未調整、調整有失公允或者調整失當失誤，黨委書記和組織部門要被問責并承擔責任。

從本質上而言，領導干部能上能下《規定》是將“要么原地踏步，要么進步”的單向激勵完善為“干得好就進步，干得不好就退步”的雙向激勵，填補了負面激勵的缺位。這種激勵機制的完善是時代的需要、事業的需要。目前的政策文本還相對單薄，我們期待《規定》能夠在實踐中不斷飽滿，汲取更多經驗智慧，真正成為全面從嚴治黨戰略走向動態化的治本之策，讓我們的領導干部真正做到忠誠、干凈、擔當，不斷為國家和人民的事業提供更為堅實的隊伍保障。

（作者分別為清華大學公共管理學院教授，清華大學廉政與治理研究中心主任；中共中央紀委駐人民日報社紀檢組干部）

【參考文獻】

①《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，《人民日報》，2015年07月29日04版。

責編/周素麗 張寒（見習）