行政公益訴訟試點亟待解決的幾個問題

應松年

【摘要】十八屆四中全會后，行政公益訴訟問題迅速成為輿論關注的熱點。學術爭議的焦點主要是制度構建中可能面臨的問題及解決方案，而必要性與可行性問題則退居其次。當前，試點工作啟動在即，無論是相關的基礎理論，還是具體的程序制度、機制，都面臨著不少亟待解決的問題。

【關鍵詞】 行政公益訴訟 制度建構 試點

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

在行政訴訟法修改過程中，是否規定行政公益訴訟制度是一個貫穿修訂論證全過程、引起持續而熱烈爭議的熱門話題。爭議點主要集中在兩個方面：一是關于必要性與可行性；二是關于制度具體構建的問題，其中第一個方面是問題的焦點。十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，習近平總書記在全會上還專門就這一問題作了說明，闡述了提出這一構想的緣由以及構建這項制度的一些基本考慮，包括案件的范圍、主要程序等。這之后，結合著會議文件的解讀和貴州金沙縣“行政公益訴訟第一案”等相關個案的宣傳，行政公益訴訟問題迅速成為輿論關注的熱點，但學術爭議的焦點卻發生了明顯的轉變：制度構建中可能面臨的問題及解決方案成為大家關注的新焦點，而必要性與可行性問題則退居其次。當前，試點工作啟動在即，無論是相關的基礎理論，還是具體的程序制度、機制，都面臨著不少亟待解決的問題，以下幾個方面尤其值得關注：

十八屆四中全會之后，雖然必要性的問題已經無關試點工作開展與否，不再是試點中首要的問題，但依然是一個十分基礎的問題。一方面，對必要性的認同程度，會對試點工作產生重要影響。如果行政公益訴訟的必要性能夠逐步得到相關部門、單位和社會各界充分的認同，試點工作就能得到方方面面的協調、配合和支持，就有可能順利開展。反之，試點工作將困難重重。另一方面，對必要性的認同程度，也關系到未來的立法。試點工作不僅是對這項制度的嘗試，也應當是一個不斷凝聚共識的過程。如果通過一定時間的試點，依然不能就這項制度的必要性凝聚起足夠的共識，其未來的發展前景恐怕也很難令人樂觀。

習近平總書記在說明中對必要性作了清晰的闡述，明確說明這項制度的提出，是因為現實生活中存在的一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，由于沒有適格的原告，“使其無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不得促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護”，體現了鮮明的問題導向。

必要性中另一個層面的問題是，為什么要賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力？從我國的憲法框架看，檢察機關是憲法規定的法律監督的專門機關，與行政機關又不具有隸屬關系，無論是從國家權力結構，還是從檢察職能的性質和運行機制等方面看，檢察機關比其他現有的國家機關都更適合擔當提起公益訴訟的職責。

習近平總書記在全會說明中列舉了三類案件，即國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等。從現實情況看，這些案件主要是行政行為違法損害重大公共利益、又沒有適格原告、現實需求也較為迫切的幾類案件。遵循這樣的標準，我們可以更加明確地確定公益訴訟范圍。建議通過列舉的方式明確可以提起行政公益訴訟的事項：導致自然環境和自然資源遭到破壞的行為；導致違法出讓、轉讓國有資產，或者非法侵占、毀壞公共財產的行為；導致食品、藥品等公共衛生、公共安全受到危害，致使社會公眾的人身權、財產權遭受到嚴重威脅的行為；導致行政相對人違法受益的行為；導致或者加劇壟斷，干擾社會經濟秩序的行為。考慮給行政公益訴訟制度的發展留下空間，可設兜底條款明確：對于 “其他法律規定可以提起行政公益訴訟的情形”也可以提起公訴。

當然，在試點階段，從推進試點工作順利開展考慮，案件范圍不宜一下子鋪得太大，可以根據實踐中問題的嚴重程度和公益訴訟的必要性、緊迫性再確定一兩類重點案件的范圍。

此次全國人大常委會正式授權開展檢察機關提起公益訴訟試點工作，但賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力，是否意味著這項職權由檢察機關獨享呢？修訂后的民事訴訟法已賦予相關公益社團提起公益訴訟權利，應當是可以為行政公益訴訟借鑒的。在行政訴訟法就行政公益訴訟制度作出修改之前，除授權檢察機關外，在未來一段時間里，可以考慮通過某些單行法律、法規的制訂和修改，賦予消費者權益保護、自然資源和環境保護等特定的公益社團享有相關行政公益訴訟的起訴權。

關于公民個人的原告資格爭議一直比較激烈。我們認為，公民個人提起行政公益訴訟的權利不能簡單地從訴權的角度來理解。因為限制公民的公益訴訟提起權，不光是防范濫訴的風險，更重要的，還是一種現實可行性的考慮——不當訴訟對行政機關工作的過度干預而影響行政效率。放寬對有關公民權利救濟的起訴資格，并不必然適用于維護公共利益的起訴資格。在大陸法系國家的行政訴訟中，都采取較為嚴格的態度，存在一定程度的限制。公民、法人或者其他組織發現行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請檢察機關等有權主體提起。

關于管轄。為便于檢察機關就地調查案件情況，履行公訴的職責，在地域管轄上應規定行政公益訴訟案件由被告所在地的人民檢察院受理，在級別管轄上則與法院的審判管轄協調一致。

關于調查權。為了證明其訴訟主張，檢察機關在辦理行政公訴案件時應當享有調查取證權。檢察機關在行政公訴中的調查取證權與在刑事訴訟中的調查取證權存在不同。在行政公訴中，檢察機關不應采用刑事偵查中訊問、搜查等帶有強制性質的偵查措施和手段。

關于檢察機關提起公訴的前置程序。檢察機關提起行政公訴是抗衡行政違法的最后手段，這種方式耗時較長且成本較為高昂，非確有必要不應發動。如果行政機關在檢察機關提起公訴前能及時糾正違法行為，行政公訴的目的即已實現。建立訴訟前置程序，一是能夠節約司法資源；二是體現了對行政自制的尊重；三是采取非訴訟形式解決社會矛盾，有利于促進社會和諧。

關于訴訟臨時禁令制度。臨時禁令制度在我國知識產權保護領域已經普遍建立起來。由于行政訴訟是一個程序繁瑣、期間較長的過程，為避免違法行政行為的進一步實施可能給國家和社會公共利益帶來無法挽回的重大損失，應當規定訴前臨時禁令程序。經檢察機關、公益社團甚至公民個人的申請，由法院審查決定迅即暫停該行政行為，是一種必要的訴前救濟措施和制度安排。

關于支持起訴制度。對于公益訴訟案件，各國一般均設有較為完備的支持起訴制度。根據我國有關法律，特定的組織①對于特定類型的案件也具備支持起訴的資格。在行政公益訴訟中，也可以規定檢察機關和公益社團具備支持起訴的資格，以更好地實現行政公益訴訟的價值目標。

（作者為中國政法大學終身教授，中國法學會行政法學研究會會長）

【注釋】

①這類組織包括消費者協會、工會、婦聯等。

責編/劉瑞一