法治思維和法治方式在全面從嚴治黨中的作用

袁達松　黎昭權

【摘要】“從嚴治黨”意味著高標準治黨，是黨性和領導能力與價值、組織和制度的統一，它要求治黨方式的制度化。而治黨制度化的關鍵就是要充分發揮法治思維和法治方式的作用，把黨的重要理念和思想轉化為黨內法規以及相關的法律規范。通過規范黨員干部的行為，完善黨內民主和黨外監督制度，實現治黨的規范化、常態化和長效化。

【關鍵詞】從嚴治黨 法治思維 法治方式 制度化規管

【中圖分類號】D261.3 【文獻標識碼】A

治黨效果的成因分析

治黨效果的影響因素。影響治黨效果的因素主要可以分為組織領導因素、黨內民主因素、黨外監督因素、制度因素四個方面：組織領導因素，主要指治黨過程中，各級黨組織貫徹中央指示精神，各級黨組織領導的作用。黨內民主因素，指治黨過程中，黨內民主對治黨起的基礎作用，通過黨內民主，治黨才能夠實現自我監管和完善。黨外監督因素，是指黨外力量通過監督的方式以確保黨的權力正確行使。制度因素，是黨章黨規黨法以及相關法律法規對于治黨過程的規管作用。

過去治黨主要以運動化肅整的形式進行，重點在于思想教育和防腐活動兩個方面：提高黨員的思想素質和自律能力、強化黨的信仰是思想引導；而黨的“純潔性”是通過一系列反腐活動來保持的。在一定時期內，運動化肅整取得了顯著成效。然而縱觀黨的歷史，運動化肅整具有“治亂”、“松緊”的循環現象。該現象產生的根本原因就在于組織領導因素、黨內民主因素、黨外監督因素和制度因素沒有充分發揮作用。要充分發揮各因素的積極作用，實現治黨方式的制度化，就要充分發揮制度因素作用：把黨的重要的思想理念轉化為黨章黨紀黨法以及相關法律法規，規范黨員干部的行為；保障黨內民主和黨外監督，確保治黨路線不因個別領導意志的改變而改變，實現治黨的規范化、常態化，擺脫治理亂循環的歷史頑疾。

組織領導因素起主導作用。從嚴治黨是黨的優良傳統，如何完善治黨機制是實現從嚴治黨的核心問題。組織領導因素處于主導作用，黨中央和領導人的思想、理念對于治黨實踐至關重要。但是，要科學地、真正地貫徹和落實“全面從嚴治黨”的戰略，須有制度保障。

其一，“全面從嚴治黨”戰略布局一個重點是實現治黨的常態化。人的意志是容易改變的，而法律規范是常態的。習近平指出：“要善于通過法定程序使黨的主張成為國家的意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施。”①要實現從嚴治黨的常態化規管需充分發揮相關法律規范的作用，使治黨不因領導意志的轉變而改變。

其二，運動化肅整強調的是治黨中人的作用，部分領導干部權力過大，容易導致肅整的性質異化。過分強調人的作用，導致黨員領導干部手中長期掌握著支配社會資源的公共權力，容易以公權謀私利。②在現實層面，容易發生“人整人”、排除異己，或者產生“走過場”的現象，甚至以公權謀取自己的利益。

總之，“全面從嚴治黨”戰略布局的實現，不僅需要發揮組織領導的核心主導作用，還需要制度以及黨內外民主的支撐。

發揚黨內民主的制度支撐不足。在治黨機制中，黨內民主是黨內民主因素的主要體現。黨內民主主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。十六大報告指出“黨內民主是黨的生命”，要“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督、讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。③黨內民主是實現“全面從嚴治黨”戰略布局的重要因素。

十一屆三中全會以來，黨的幾代中央領導集體在充分認識黨內民主建設重要性的基礎上，更加注重加強黨內民主的制度化建設，《關于黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨員權利保障條例》等規范相繼出臺。然而在實踐中，存在“貫穿民主集中制執行不力”、“黨員民主權利的保障和落實不夠”、“對違紀行為的查處疲軟”等問題④，具體而言有以下三方面：

第一，黨員的選舉權制度保障不足。選舉權是黨員享有的基本權利，是實現黨內民主的重要保障。我們黨已相繼出臺了《關于黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨員權利保障條例》等規范性文件，對黨員的選舉權搭建了基本制度框架，但相關規定不夠具體、執行力不強，在現實中存在黨員的選舉流于形式的情形，少數黨組織不按正常選舉程序進行選舉，黨員的選舉意愿無法得到充分表達等情況。

第二，黨員的知情權保障落實不夠。根據《中國共產黨黨員權利保障條例》的規定，黨員有權參加黨小組會、支部大會、黨員大會以及與其擔任的黨內職務和代表資格相應的會議。這些規定能在一定程度上滿足黨員知情權的需求。然而，在黨內的具體事務方面，如黨員在黨內干部選拔任用過程中的知情權，并未有具體規定。黨員知情權保障不足，導致部分具體事務透明度不高，難以形成對黨組織和領導干部的有效監督，防止權力腐化的現象產生。

第三，黨員的監督權落實不到位。監督權是黨員民主權利的重要組成部分，《中國共產黨章程》中規定，中國共產黨黨員享有的監督權包括批評權、檢舉權和要求罷免權。但在黨內政治生活中，黨員對上級領導監督的相關規定往往比較原則，比如《黨章》和《中國共產黨黨員權利保障條例》等文件規定了黨員享有罷免權，但對黨員在什么樣的情況下具有罷免的權利、在實踐中如何行使等相關問題并沒有具體規定。

黨外監督制度保障不足。黨外監督主要由政治協商和群眾監督制度兩部分組成。我國具有不同于西方的發展歷史，黨的執政地位和政治協商制度是由于我國社會制度的性質決定的。中國黨外民主完善的關鍵在于完善政治協商制度和群眾監督制度。

在政治協商制度方面，現行法律法規缺乏程序和剛性約束力。雖然《中華人民共和國憲法》在序言中規定“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”，但還沒有具體的法律保障它的落實。法律保障的欠缺導致政治協商監督很大程度上僅停留在政策操作層面上，不利于完善黨外民主監督體系的構建。

在群眾監督方面，相應的法律保障存在不完善的地方。我國現行憲法第二條、第三條明確規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和各級地方人民代表大會。”我國《行政訴訟法》等相關法律亦賦予公民批評建議、信訪、舉報、控告申訴等多種形式的監督權。然而在具體立法保障上依舊存在一些不完善的地方，如在聽證制度方面，《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》等僅規定聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等形式，并沒有硬性要求，導致部分地方聽證程序成為隨意取舍的環節。

制度建設操作性不強。從嚴治黨機制中的制度建設主要體現為黨章黨規和相關的法律法規。黨規和相關的法律法規是規范從嚴治黨的制度關鍵。完善的黨內規范體系能有效地保證黨內民主的實現和規范黨員干部和黨組織的行為，確保“全面從嚴治黨”戰略布局的實現。

黨內的規范性文件已經初步形成了制度體系，涉及的范圍包括程序性規定、黨內民主、黨員建設、廉政防腐等，涉及機構不僅包括國家機關，也包括企事業單位和軍隊。從黨章的修改上看，除黨的九大、十大報告以外，《黨章》的修訂都高度重視黨的制度化建設，強調黨內民主的重要性。十三大通過的《黨章》修訂明確規定黨必須在憲法和法律范圍內活動。2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》以及《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》進一步強調了黨內規范性文件在制定過程中的程序性與規范性，是法治思維和法治方式在黨內法規體系構建中的具體運用。

然而，黨內法規制度體系存在以下不足。一方面，黨章黨規的制定與修改缺乏具體、科學的程序性規范，少數規則間存在矛盾。《黨章》關于黨的各級代表大會代表選舉和任期上存在矛盾的現象，第十一條明確規定“黨的各級代表大會代表實行任期制”，即在代表大會代表任期范圍內舉行的代表會議應不需另行選舉，然而第十二條卻規定“黨的中央和地方各級委員會在必要時召集代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題。代表會議代表的名額和產生辦法，由召集代表會議的委員會決定。”在沒有其他條例或規范性文件進行解釋的前提下，大會代表任期內臨時舉行的代表大會是否需要重新選舉存在兩種不同的依據。

另一方面，黨內規范在執行層面上的可操作性不強。如《中國共產黨黨內監督條例（試行）》第四十二條指出“鼓勵、支持、保護黨組織和黨員領導干部、黨員、黨的代表大會代表在黨內監督中發揮積極作用。”然而對于如何防止監督者的信息泄露和被打擊報復，還缺乏具體的制度構建和規范保障。制度的不明確以及責任追究機制的不完善導致權力濫用以及違紀腐敗現象的滋生。

同時，黨內規范體系與國家法律之間存在不協調的現象。黨內規范對于違反黨紀黨員的處理主要采取懲戒與教育相結合的方式，在實踐中，當出現黨紀與法律競合的情況，過于強調教育的方式，而忽略法律懲戒作用，不時出現“黨法黨規”優先于“國法”的現象，應由法律來追究的案件轉由黨規來處理，損害國家法律的尊嚴。⑤而且，由于黨規工作部門與國家法律部門之間溝通協調工作機制還不夠科學合理，黨法黨規與法律法規間銜接不順，出現調整斷層、空檔甚至沖突的現象。

法治思維和法治方式在“全面從嚴治黨”戰略布局中的作用

法治思維和法治方式是“全面從嚴治黨”戰略布局的需要。法治思維在本質上區別于人治思維和權力思維，它要求各級領導干部在想問題、作決策、辦事情時，必須依法的精神和法的邏輯來分析和解決社會問題，其中不僅包含著法的價值導向，同樣強調法的運用過程和作用效果。法治方式是建立在法治思維上的行為方式，是在通過法治思維分析問題并提出解決方案之后以此進行的實踐活動。

黨十八大報告中首次提出法治思維的概念。法治思維首次出現在黨中央文件中，表明了黨作為執政黨對法治基本治國方略的堅守， 體現了黨作為執政黨全面推進依法治國的決心。對于法治思維和法治方式的具體運用，大多文獻都集中于國家或政府治理之中，指出法治思維和法治方式是建設法治國家、法治政府和法治社會不可缺少的工具，而忽視其治黨機制的作用。事實上，法治思維和法治方式作為法治觀念的衍生，其適用范圍不僅僅在于國家治理，政府管理中，對于治黨工作也可發揮重要作用。

法治思維和制度化規管。法治思維強調解決問題和處理事務只有一個標準，即“法”的標準。⑥規范思維是法治思維的核心。規范思維需要有既定的制度規范作為支撐，把治黨行為置于制度之中，使得治黨行為規范有序。正如有學者指出，“全面從嚴治黨”中的“全面”二字要求從在主體上全面落實從嚴治黨責任，從內容上全面涵蓋黨的建設的基本內容，從依據上嚴明黨的紀律，堅持黨內法規和憲法法律相結合。⑦法治思維是“全面從嚴治黨”戰略布局的要求。只有實現治黨機制的制度化規管，實現從嚴治黨的制度化、常態化，才能使從嚴治黨的戰略目標不因地域、時間的改變而改變，才能促進黨的發展和提高黨的活力，保障黨執政的合理性，有利于黨的長期執政。改革開放以來，黨法黨規的制定較多，黨規黨法的制定缺乏規范化、制度化的思維，其中相當部分缺乏可操作性，損害了黨規黨法的權威性。從嚴治黨的制度化不僅強調制度建設，還應注重制度的可執行性。

權利保障思維和治理民主化。法治的根本目的是維護公民的權利，法治思維的根本也是權利保障思維，法治思維屬于權利本位的思維形式，政法思維屬于權力優位的思維形式。法治思維要求以維護、保障權利的實現為依歸，要求不僅根據法律進行思考，而且把法律作為思維的關鍵詞，進行通過講法而實現說理的思維決斷。治理民主化，是權力保障思維具體表現。

民主化的關鍵是確保黨內民主制度和黨外民主監督的行之有效。黨內民主是黨的生命，只有發展黨內民主，才能有效防止和克服黨內各種不良現象。只有將“全面從嚴治黨”的戰略目標貫徹落實到思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設各個環節，管好黨員干部隊伍，嚴格遵守黨紀黨規，加強反腐倡廉建設，才能確保黨內民主的實現。

完善黨外民主對于“全面從嚴治黨”戰略布局的實現具有重要意義。西方的黨外民主主要通過政黨制衡制度的構建來實現，有學者指出，政黨制約的關鍵是維護不同人群的利益，民主實現的關鍵是實現政黨規模的均衡，提出政黨在國會的比例有利于滿足不同人群的利益，實現真正的民主。⑧通過有效的制衡制度，才能有效限制政黨私利，維護不同人群的利益。西方對于黨派的規制集中于對執政黨的規制以及選舉制度的完善，雖然其目的是維護在野黨的合法權益以及保護公民民主的實現，但對于我國政治民主化也有一定參考價值。

推進全面從嚴治黨的制度化規管

明確治黨機制立足于制度化建設。制度化規管是我國政黨治理現代化的要求。要實現黨的制度化規管，關鍵把法治的基本思維和方式內核貫徹到治黨活動中去，充分發揮制度因素的作用。實現黨的制度化規管不僅需要完善黨內法規體系，也要厘清黨內法規與國家法律法規的關系，防止斷層或者沖突。

一方面，要進一步推動黨內法規體系建設。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》指出：“力爭經過五年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架。”這是黨中央對于我國黨內法規建設的要求。加強和完善黨內法規體系建設應在以下三方面著力展開：實現黨內法規之間協調統一，修改或清理矛盾的規定，注意黨規黨法間的銜接性、協調性；增強對已有黨內法規制度的配套建設，完善既有規定的實施辦法和細則，完善相關程序性、保障性、懲戒性規定；針對黨的建設和黨的工作中存在的突出問題及時出臺相關規定，以保障黨內民主和規范權力的行使。

另一方面，要厘清黨內法規與國家法律法規的關系。雖然從廣義角度而言，黨內法規屬于“軟法”的一種，具有規范性。然而從現實層面，黨內法規與國家法律無論在制定機構、強制力還是效力范圍上均具有區別。如不能正確厘清黨內法規與國家法規的關系，將兩者雜糅而談，不僅會損害黨內法規和國家法律的權威，還會阻礙治黨機制的制度化目標的實現。王岐山指出“黨紀嚴于國法”并不意味著黨內法規與國家法律相一致或在此之上，相反黨內法規在其制定與執行上必須嚴格遵守國家法律的規定，國家法律是黨內法規應遵守的準則。在現實層面兩者是相輔相成的，一方面，黨內法規可通過法定程序將其相關規定上升為國家法律，增強其權威性，另一方面，通過發揮黨內法規的作用，推動“依法治國”的戰略，進一步完善國家法律體系。

規范組織領導機制。限制公權，防止權力濫用是一個重要的法治原則，而規范黨員干部行為，約束組織領導因素是法治方式在從嚴治黨機制的具體運用。要實現從從嚴治黨的“常態化”規管，需要發揮組織領導的積極作用，限制約束消極因素，消解“治亂循環”現象的產生。約束組織領導因素不代表忽視治黨機制中的人的主觀能動性，而是將組織領導的意志通過法治思維和法治方式實現，關鍵在于強調制度執行的程序性和強調黨員干部行為的規范性。

其一，強調制度執行的程序性。習近平總書記指出，黨的制度建設既要“有實體性制度，又要有程序性制度”，“減少制度執行的自由裁量空間”。⑨通過完善制度化程序，明確執行的具體細則以及違規責任，才能有效約束規范領導干部行為，切實落實“全面從嚴治黨”的要求。如在黨內選舉監督機制方面、黨規黨法方面增加對違規黨員的罷免辦法和處分規定，國家法律方面建立起對選舉中的違法行為的訴訟機制，對其進行法律制約和懲處。

其二，強調黨員干部行為的規范性。要實現治黨機制的制度化規管，必須規范各層領導干部的行為。規范黨員干部的行為一方面需完善黨內法規制度，明確違規責任，另一方面，要推進黨內民主制度建設，切實實現民主集中制。黨員干部是黨建工作的核心，因而更要強調其行為的規范性，防范權力腐化現象的發生。

完善黨內民主的制度保障。黨內民主是實現“全面從嚴治黨”戰略布局的重要保障。只有真正實現黨內民主，保障黨員民主選舉權、民主決策權、民主管理權、民主監督權，才能有效防止權力腐化。黨內民主的完善需要制度建設的推動，只有實現治黨機制的制度化規管，使相關制度都有章可循，有“法”可依，才能有效規范部分領導干部行為，保障黨內民主的實現。

在完善黨內民主的制度保障上，對于每一項民主權利規定都要具有可操作性，明確相關程序性規則，防范民主權力成為表面文章。就黨員的知情權而言，可在《中國共產黨黨員權利保障條例》中補充黨內的具體事務方面，如黨員在黨內干部選拔任用過程中的知情權，以提高當黨員干部選拔過程中的透明度。在選舉層面，可在《黨政領導干部選拔任用工作條例》中明確具體選舉程序，應以無記名投票的方式進行差額選舉，在投票之后公開唱票、記票、監票，讓整個投票過程公正、客觀、透明。

發揮黨外監督相關制度的作用。政治協商制度是我國協商民主的重要制度載體，在我國人民民主的發展中發揮著極為重要的作用，群眾監督也是我國黨外監督的重要組成部分。完善黨外監管制度、充分發揮黨外協商以及群眾監督的制度化是實現“全面從嚴治黨”戰略布局的重要環節。但法定程序以及剛性約束力的缺失，嚴重削弱了協商民主和群眾監督的效力。完善黨外監管制度的關鍵是推動黨外協商監督以及群眾監督制度化，充分發揮民主黨派和人民群眾的監督作用。

將政治協商制度納入國家法律體系，可使人民政協在我國民主政治中發揮更大的作用。對此，可以通過制定《人民政治協商法》和修改《人民政治協商會議章程規范》的相關條款，將政治協商制度、機制、程序固定下來。通過政治協商制度的制度化和法治化切實保障“全面從嚴治黨”戰略布局的實現。

群眾監督制度方面，應進一步發展和完善現有的保障措施。首先要健全群眾監督責任追究制度。黨的各級組織要認真負責地對待群眾的舉報和申訴，對推諉扯皮、無故拖延、打擊報復等行為，要嚴厲追究有關領導和工作人員的政治和法律責任。其次，完善聽證制度。聽證制度是群眾了解黨的決策以及實現監督權力的最重要的方式，要進一步完善信訪制度的程序規定以及相關處罰規定，確實保障群眾的聽證權。

（作者分別為北京師范大學法學院教授，北京師范大學法學院碩士研究生）

【注釋】

①習近平：“在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話”，中國共產黨新聞網，2015年5月12日。

②吳建華，葉國英：“依法治國的關鍵是以法制權”，《求索》，2005年第8期。

③江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面—在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》，新華網，2002年11月5日。

④梁瑞英：《新時期中國共產黨黨內民主集中制建設研究》，北京：中國社會科學出版社，2014年，第108頁。

⑤劉長秋：“軟法視野下的黨規黨法研究”，《理論學刊》，2012年第9期。

⑥羅志堅：“領導干部要以身作則帶頭具備和運用法治思維”，《求實》，2012年第8期。

⑦黃小軍，朱勇：“習近平全面從嚴治黨思想的內在邏輯”，《學術探索》，2015年第3期。

⑧Choi， Suk Bong， Soo Hee Lee， and Christopher Williams. Ownership and firm innovation in a transition economy： Evidence from China. Research Policy 40.3 ，2011.

⑨辛鳴：“習近平‘全面從嚴治黨’有深意”，人民網，2015年5月12日。

責編 /張蕾