主任檢察官辦案責任制改革相關問題思考

魏再金

【摘要】主任檢察官辦案責任制改革到現在的關鍵階段，在改革推進路徑上要及時轉向，采取自上而下型；改革要具備科學性，要針對行政化弊病產生的病因進行制度設計；改革要具備同步性，尤其要注意與橫向公務員改革之間的同步和縱向的檢察系統內部的配套制度的同步；改革穩妥推進的核心在于加強監督而不是在于限權。

【關鍵詞】主任檢察官 辦案責任制 改革理念

【中圖分類號】D926.3 【文獻標識碼】A

主任檢察官辦案責任制改革的路徑

主任檢察官的改革主要有三種路徑：一是自上而下型，即頂層做好科學設計方案，然后在下面推行，根據推行過程中反映的情況來不斷修正。二是自下而上型，即基層探索，然后頂層根據基層探索出的經驗來制定具體方案。三是上下結合型，這是推行這次改革的高層聲音。顯然，第三種方案聽起來很完美，但是卻不一定適合司法改革，緣于不好操作。改革是一個嚴肅的事情，高層的每一個決定都必須縝密、慎重，顯然不可能根據各地試點情況來反復修改改革方案，否則就有朝令夕改之嫌。第二種路徑對于頂層來說要省事些，這次的主任檢察官改革基本上是采用的第二種路徑，這種路徑也有不少優點，能廣納民智、集思廣益，但是這種路徑也有不少缺點，那就是改革成本較大，改革效率低下。學界不少人士認為這次主任檢察官改革試點工作已經取得的成效與高層當初“可復制、可推廣”的愿想之間的暫時還存在差距，糾其主要原因就是這種改革路徑的選擇。

首先，自下而上的改革路徑導致改革容易碰壁。中國有自己的特色國情，以至于在檢察權這樣具有濃厚的司法屬性的權力定位上，我們也不得不承認其行政屬性，這被學者戲稱為“生于司法，卻無往不在行政之中”①。行政屬性的濃厚導致改革的被動，比如在物質待遇方面，除了極個別地方，絕大多數試點單位都沒有落實，究其原因是地方財政部門和人社部門通不過，通不過的理由在于檢察機關報的改革方案中關于改善職級待遇的的條文沒有明確的高層文件規定，容易被地方行政部門認為是“師出無名”，換言之這與當前的工資和財稅制度存在沖突。此外，有些地方探索和地方黨委溝通聯系，爭取取得地方的支持，這不失為一條捷徑，但是這是本末倒置，背離了此次司改去地方化、去行政化的主題，是走回頭路的表現，釜底抽薪之計應該是頂層對于財稅制度的匹配改革設計。

其次，自下而上型改革容易沒有中心。如關于主任檢察官的稱謂問題，有些地方的試點就稱之為員額制的檢察官，有些地方的試點叫主任檢察官，其實這不是簡單的稱謂差別的問題，而是稱謂背后檢察執法辦案主體的認識分歧問題。要從一組人里面選擇一定數量的優秀人才，有兩條路徑：一是宣布優秀人員的名單，沒有列入名單的自動淘汰，二是宣布不優秀人員的名單，列入不優秀人員名單的人自動淘汰，兩種路徑的目的是一樣的，但是最終的執法辦案責任主體卻又差別，一種是主任檢察官，一種是檢察官。其實檢察改革可謂是蓋一棟高樓，應該在基本框架確立的基礎之上，再進行其他的“細致裝修”，如果對于基礎框架性的東西沒有基本共識，那么有可能導致在吊角樓的框架基礎之上搞歐式風格的裝修，既根基不穩又不倫不類。

最后，自下而上的改革容易導致改革效率低下。檢察官辦案責任制改革是一個牽一發而動全身的系統工程，而這個系統工程最大的困難顯然不是來自系統內部，而是來自系統外部。比如在大部制還是小部制的取舍上，學界主流觀點認為“實行辦案組編制，行扁平化管理，則由于克服部門林立、人浮于事的弊端，更有利于辦案”②，但是多數試點單位卻并沒有采取取消內設機構、合并部門的實際行動。顯然這并非這些試點單位懶政消極，究其原因，有的是出于加強檢察機關內部監督的考慮，比如捕訴合一有可能導致逮捕權的濫用；有的是出于改革阻力的考慮，畢竟會有很大比例的部門負責人會被“削職為民”，這部分人會有意見；更多的是出于對中國現有體制的考慮，檢察機關平時向編辦要編制本來就十分困難，要撤銷二級機構十分容易，但是如果將來的最終方案還是采取小部制不撤銷二級機構，那么要恢復這些機構就會十分困難，顯然持觀望態度是一種不得已的穩妥選擇。

綜上所述，司法改革有其特殊性，自下而上的改革進路確實弊害較多，學者也認為“司法體制改革需要立足于系統觀基礎之上的‘頂層設計’，也需要設計者擁有縝密思維、理性精神，避免改革中肓動主義”③。如果高層設計改革方案越詳盡，下面的改革推行質量和效率就將大大提高。當下主任檢察官的改革已經進入到了關鍵時期，地方探索與頂層設計之間的不協調讓不少人士對此次改革持悲觀態度，亟待高層就某些根本性的問題做出明確的規劃方案。

主任檢察官辦案責任制改革的科學性

一個改革要科學推進有兩個基礎性問題需要明確，一是改革要解決的問題是什么，二是為什么會出現這個問題。第一個問題是改革的中心問題，第二個問題是改革的方向問題。對于第一個問題比較好回答，這次改革的一個重要主題是去行政化，究其原因是過去部分負責人審批案件，行政化色彩濃厚，既不能體現司法親歷性和判斷性的要求，也不符合“審理者裁判，裁判者負責”的司法規律。關于第二個問題則需要認真研究，如果沒有認識到癥結所在，再多的努力也是無用功。

第二個問題的實質是行政化的成因問題。以被學界詬病的檢察辦案“三級審批”制為例，有學者認為“《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》規范了檢察長、部門負責人、監察部門等監督主體的監督職責等事項”是強化內部監督的特點之一。④筆者認為，將規定部門負責人審判案件視為強化監督實際上是表面上的理解，真正帶來的后果是行政化色彩的強化，是行政審批的法律化。

查閱相關法律法規，并沒有出現部門負責人審核的規定，但《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第四條規定：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定?！边@就將長期以來默認的部門負責人審批案件的做法合法化了。這也反映出我們現在之所以推行主任檢察官改革某種程度上并非是“經不好”，而是“好經被念歪了”。因此，這次的主任檢察官改革必須具有科學性，要在制度層面上防止行政化的再次侵襲。

科學的定義十分廣泛，改革是否科學也只有不斷通過實踐來檢驗。主任檢察官改革要充分考慮制度規則可承受性、隊伍能力可承受性、民眾心理可承受性，緊緊圍繞完善檢察權運行機制這一核心，立足實際探索創新，不折不扣推進改革。一是理論準備。要就改革涉及的重大理論問題開展廣泛的研討論證，廣泛借鑒國外先進經驗和做法。目前全國范圍內已經就主任檢察官改革舉辦了多次理論研討會，就一些理論問題進行了探討，但是很多問題還沒有形成一致意見，還需要繼續深入。二是工作準備。要就試點情況開展主任檢察官理論實證研究，總結歸納好的經驗做法。三是人才準備。“巧婦難為無米之炊”，檢察改革終歸需要高素質的檢察隊伍的支撐，要按照專業化、精英化隊伍建設要求，加強對優秀年輕干部和業務骨干的摸排、培養、儲備、使用，確保檢察隊伍的全面優化。

主任檢察官辦案責任制改革的同步性

在宏觀方面，主任檢察官改革與橫向公務員的改革并非同步。雖然改革不是大家分紅利，但是改革中利益平衡卻是一個關鍵的問題，這里以公務員的工資改革為例。2014年《國家公務員及參照公務員管理人員工資改革方案》出臺，其中在待遇方面規定低一級的公務員滿一定年限可以按照高一級的公務發放待遇，比如正科級公務員滿十五年，按副處級發放待遇，而且沒有員額限制，時限屆滿自動升級。對比檢察機關的主任檢察官辦案責任制改革在待遇方面的規定，主任檢察官實行員額制，中央的紅線是不超過該單位政法編制39%，即能享受待遇改善的是少數人。因此最終的結果可能是檢察機關的平均待遇低于公務員平均待遇。顯然這不是真正意義上高層追求的“對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度”。檢察官辦案責任制改革追求職業化、專業化的結果不能是檢察官身份的低微化、待遇的微薄化。如果沒有良好的平衡，必然不利于檢察隊伍的穩定，也不利于改革的順利推進。

在微觀方面，檢察系統內部相關配套制度改革并不同步?！爸袊乃痉ǖ拇_需要大的制度化改造，但是改造不能畢其功于一役，它是一種漸進的過程，它需要一定的條件、觀念和具體制度的支撐?！雹輵撜f各地的試點實踐都是朝著檢察隊伍職業化和專業化的方向推進，大制度設計可圈可點，但是對于小制度的構建卻乏善可陳。比如在各部門主任檢察官比例的確定上，不少試點單位各部門主任檢察官的比重大致是依照該部門的總人數來配備的，但是這樣的平均主義卻隱藏著重大的矛盾。以自偵部門為例，針對自偵工作的特殊性，刑訴法第一百一十六條規定，“訊問的時候，偵查人員不得少于二人”，按照現在試點改革方案，將來檢察輔助人員將不能參與訊問，亦即反推自偵部門需要更多的主任檢察官；而對于公訴部門而言除特別重大案子之外，一般案件只需一名主任檢察官配備一個檢察輔助人員即可，亦即在現有制度框架下主任檢察官比例分配的平均主義也許能平衡利益訴求但是卻不一定能平衡辦案需求。如果不對這些小制度及時予以完善，很可能主任檢察官的改革成效堪憂。

主任檢察官辦案責任制改革的穩妥性

之前的主訴（辦）檢察官辦案責任制改革被認為是“沒有生機的死水”⑥，備受學界對于放權不徹底的指責。這次改革的一個重大主題就是放權，要把檢察權力盡可能地下放給主任檢察官，使主任檢察官能依法獨立辦案，權力清單的設置就是一個很重要的途徑。不少試點單位將檢察職權進行分級授權，有些試點單位直接由檢察長審批的案件減少了80%以上。應該說這種大尺度的放權值得稱贊，這也符合司法親歷性、判斷性的要求。但是改革也需要穩妥推進，改革成功與否的最重要標準是是否能保證案件質量。總的說來，關于穩妥推進主任檢察官辦案責任制改革有兩條路徑，一是在對主任檢察官放權時進行限縮，二是加強對于主任檢察官行使權力的監督。

關于第一條路徑，有學者提出了放權的五個原則，一是“大小原則”，即重大事項按三級審批原則不放權；二是“上下原則”，即如決定不起訴或撤銷案件，則因打破原辦案邏輯等下行（逆行）案件不放權；三是“書狀原則”，即重要案件的書面決定不放權；四是“爭議性原則”，即爭議性大的重要案件不放權；五是“強制性原則”，即如逮捕、拘留、拘傳等妨礙公民人身、財產權益的強制性偵查措施不放權。這五個原則能對放權進行必要的限制，有一定合理性，但筆者認為這種有選擇性的放權并非完善，相反有可能是買櫝還珠。

首先，不符合這次改革的基調。這次主任檢察官改革的基調是放權，尤其是改革肇始之期，更應該盡最大可能的放權，一開始就限縮權力的下放的做法，有可能使改革亦步亦趨，無法實現改革的初衷。其次，上述原則不一定準確。比如大小原則，對于基層院來說尚有合理性，但是對于地市級以上的檢察院而言，所辦案件多數是可能判處無期徒刑以上的重大案件，如若真的對于此類案件不放權，則主任檢察官辦案責任制改革似乎只能在基層推行。再次，不符合責任明確原則。眾所周知，原則具有概括性和抽象性，顯然與責任認定密切關聯的權力更應該是具體的、明確的，在檢察官權限方面顯然應該有明確的權力清單，而不能籠統的堅持“法無明文禁止即允許”，各地的試點方案中也鮮有以列明原則來限制放權的做法。最后，從比較法的角度來看，上述原則也不盡科學。以決定不起訴為例，美國的檢察官對于起訴或不起訴，是經大陪審團起訴還是檢察官直接起訴，均由檢察官獨立決定，基本不受任何審查?！叭毡倦S著發展的需要，開始奉行起訴便宜主義，賦予其檢察官起訴裁量權?！雹呖梢娝^的“下行”案件也并非不能下放。

筆者認為，限縮權力的下放雖然能使改革穩妥推進，但是如上所述，卻是弊大于利，正確的做法應該是第二種路徑，即盡可能放權，同時加大對于主任檢察官權力行使的監督。臺灣地區關于對主任檢察官的監督有司法監督、行政監督、檢察官評鑒及懲戒以及其它綜合監督機制。⑧就中國語境而言，應該從內部監督和外部監督兩方面完善監督工作。

在外部監督方面，一方面要自覺接受人大的法律監督和政協的民主監督。積極配合人大和政協開展專題調研，邀請代表座談調研、觀摩庭審、視察工作，爭取人大支持。另一方面要接受輿論和新聞媒體的監督。有些時候當局者迷旁觀者清，雖然過度的外部監督可能導致司法民主化，而司法民主化很可能會侵犯司法專業化、職業化，甚至破壞我國在司法職業化建設中所取得的成果，但基于中國的現實國情出發，“中國的司法改革必須尋求更為現實的司法權威樹立路徑—就當下來看只能是司法與民主相結合的路徑”⑨。

在內部監督方面，一是要強化自身執法活動的監督，規范司法行為。就當下而言要及時構建科學合理的遴選（懲戒）委員會，并制定完善的責任追究辦法和機制。二是要依托電子檢務工程建設，深度開發、利用、整合以統一業務系統為核心的信息化平臺資源，切實加強對檢察業務工作的監督制約效應，確保檢察權正確、規范、高效運行。三是完善案件質量評查制度，要完善案件質量評價標準，擴大案件評查范圍、豐富案件評查方式，科學處理案件評查結果。

（作者為西南政法大學法學院博士研究生、四川省成都市人民檢察院檢察官）

【注釋】

①龍宗智：“檢察機關辦案方式的適度司法化改革”，《法學研究》，2013年第1期，第169～191頁。

②龍宗智：“檢察官辦案責任制相關問題研究”，《中國法學》，2015年第1期，第84～100頁。

③陳衛東：“司法‘去地方化’：司法體制改革的邏輯、挑戰及其應對”，《環球法律評論》，2014年第1期，第57～61頁。

④楊圣坤：“檢察權內部監督的調整與發展—以檢察官辦案責任制改革為背景”，《時代法學》，2014年第6期，第56頁。

⑤孫謙：《檢察：理念、制度與改革》，北京：法律出版社，2004年，第453頁。

⑥謝佑平，潘祖全：“主任檢察官制度的探索與展望—以上海閔行區人民檢察院試點探索為例”，《法學評論》，2014年第2期，第191～196頁。

⑦王玨：“主任檢察官之域外經驗與借鑒”，《北京政法職業學院學報》，2014年第3期，第71～75頁。

⑧施慶堂，林麗瑩：“臺灣地區的主任檢察官制度”，《國家檢察官學院學報》，2014年第6期，第29頁。

⑨呂明，李巖：“司法民主的空間：必要性、可行性及限度”，《云南社會科學》，2013年第1期，第145頁。

責編 /許國榮（實習）