城市軟法治理實踐與啟示

陳永蓉

【摘要】推動國家治理體系和治理能力現代化，市民公約等軟法體系對于城市治理具有重大意義。武漢市在創建文明城市中，注重發揮軟法治理的作用，典型的軟法運用有營造和諧社區關系的廣場舞公約、促進市民文明出行的地鐵文明公約、優化城區公共環境的洪山宣言等。夯實城市文明的社會基礎，通過市民公約建立社會規范，要注重政府、社會組織、市民的多元參與，以民主協商精神理性制定，以貼近生活實際滿足市民訴求完善內容，以媒體等宣傳平臺強力傳播推動其入心踐行。

【關鍵詞】文明城市 軟法治理 科學路徑

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

現代文明城市治理中，在國家制定法（硬法）之外，軟法的柔性治理作用日益受到重視①。中共十八屆四中全會首次提出，發揮市民公約等社會規范在社會治理中的積極作用。作為推進多層次多領域依法治理的重大舉措，市民公約等軟法規范與國家法律協同建構起多元融合治理方式。武漢市經過12年的努力，2015年2月獲評“全國文明城市”稱號。創建過程中，政府引導多元主體共同參與，特別注重倡導廣大市民通過市民公約建立起社會規范，積極踐行社會主義核心價值觀，夯實了城市文明的社會基礎。

和諧社區鄰里關系的營造：《廣場舞文明公約》

廣場舞是近年非常流行的一項群眾性文化活動，隨著廣場舞的盛行，部分不和諧現象也暴露出來。比如，武漢市廣場舞擾民問題引起社會關注，要溯源于青山區武東街船機社區的廣場舞噪音擾民，社區居民與廣場舞者甚至相互用大喇叭對抗，矛盾一度激化。社區居委會通過向社區居民進行問卷調查，了解到廣場舞音量確實太大、跳舞時間太長。在獲得政府環保部門的噪音環境測評科學數據基礎上，社區協商議事會組織召開專題聽證會，最終在民主協商基礎上表決通過《船機社區休閑廣場文明公約》，內容有：“在廣場組織開展活動需提前告知社區居民，盡量做到不擾民。廣場舞活動時間安排上，晨練隊夏季為早7點半到早8點半，中考期間暫停晚間鍛煉。同時，跳舞隊攜帶或者安裝的播放器音量控制在60分貝以內”等。該公約還規定了監督的措施和溝通反饋的渠道。

在社區的積極宣傳下，該公約在社區居民中廣泛傳播。隨后，在武漢市舉辦的首屆社區廣場舞大賽上，數千余名參賽者簽署了《武漢市廣場舞文明公約》。浙江溫州市、吉林長春市、湖南瀏陽市等地紛紛效仿并加以推行，在全國范圍掀起締結廣場舞公約熱潮。廣場舞公約在武漢市的萌芽和在全國的滿地開花，破解了如何平衡跳舞者健身權利與居民休息權利的兩難問題，讓廣場跳舞者既能享受愉悅身心的快樂，也能兼顧周邊居民要求安靜祥和生活氛圍的訴求，社區居民生活便利指數上升，幸福感增強。

廣場舞公約制定的動因來源于市民生活中出現的焦點問題，制定的過程是市民在平等基礎上的相互協商，實施的保障是市民在認同基礎上的自我約束和自我監督，實施的目的是滿足市民切身需求②。武漢市廣場舞公約之所以能夠在城市治理中促進社區公共活動場所的和諧，在于秉持如下路徑：首先，社區公共活動場所的矛盾化解需要社區自治組織的有效主導。公共場域是市民的公共生活空間，在這個空間產生的摩擦或矛盾的調處化解，與擅自動用國家公權力相比，社區自治組織的“和事佬”或“調停人”角色擔當，治理實效可能事半功倍。船機社區居委會通過問卷調查掌握民意，召開聽證會匯聚民智，最終締結公約解決矛盾；其次，政府環保部門的環評為協商確立科學依據。為徹底弄清廣場舞音樂音量擾民，政府環保部門以中立的姿態，用專業噪音分貝測試設備對休閑廣場附近的音量進行測試，獲得了遠超60分貝的科學數據，權威的技術標準是衡量利益雙方的行為尺度，對于協商制定公約十分重要；最后，市民在公共場所和諧共處需要制度性權利讓渡。不同群體對于公共空間有不同需求，具體到廣場舞中，舞者有追求運動健身的權利，而居民享有追求安靜居住環境的權利，各自需求都是合理的，但濃縮到一個公共空間，就會產生利益沖突，這就需要居民和舞者都讓渡出一部分權利，建立起社會行為規范—廣場舞公約。在公約指引下，行使各自權利，履行各自義務，實現“人人讓出一小步，社會前進一大步”的和諧局面。

市民文明出行的引導：《地鐵文明公約》

武漢市城市公共交通發展日新月異，到目前為止已有四條線路投入運營，地鐵已經成為市民主要出行方式。當地鐵為武漢市民帶來便利時，乘客服從工作人員管理、模范遵守地鐵運行秩序尤為重要。2014年3月，網友發微博稱一年輕女子在地鐵上吃面，舉起手機拍照被該女子發覺后，該女子竟直接將一碗熱干面扣在其頭上。微博發出后，立刻成為市民熱議話題，當多數媒體還在關注“潑面姐”本人信息的時候，武漢晨報記者展開深度調查，輾轉聯系到發帖人及兩位目擊者，還原事發經過，在此基礎上整合網友呼聲，為引導市民文明出行，倡議制定一部《地鐵文明公約》，并邀請市民為公約建言獻策。總共收到上千條建言，其中223條內容十分具體并且很有針對性，還有以詩詞、歌曲或倡議書等形式的來稿，充分體現市民的參與熱情和群眾智慧。在統計整理網友建言的基礎之上，武漢晨報牽頭制定出《武漢市地鐵文明公約》：“電梯握扶手，站內穩步走；排隊上下車，有序不推搡；車內不進食，按鈕別亂觸；酒醉需陪同，吸煙去站外；座位不爭搶，主動讓他人；站立不霸桿，入坐不蹺腿；文明多自律，勸阻要得體；撿到遺失物，及時交站長；垃圾別亂扔，輕言莫喧嘩；規定要遵守，和諧你我他。”公約內容成型后，為了讓更多市民知曉，媒體和志愿組織還在各地鐵站等地舉行了大型的現場簽字承諾活動，呼吁每個市民“文明從腳下起步”，成為一棵文明的種子，從自身做起，共建地鐵文明，共創文明城市。

地鐵不文明行為的治理，一直存在著較大困難，外界的強制干預治標不治本，文明需要市民內在的道德修養和自我約束。在沒有國家強制力保證實施的情況下，媒體引導市民自己討論制定，獲得市民的廣泛認同，《武漢市地鐵文明公約》體現的軟法治理路徑創新尤為可貴：首先，基于網絡輿情焦點推動公約出臺。信息社會的發展，網絡已經成為輿論的重要匯集地，能夠較為直接的反映社會焦點，“潑面姐”事件由微博媒體促發并迅速在網絡傳播，引起社會反響，成為矚目的社會熱點，在于對地鐵不文明行為的反感早已在市民心中聚集，地鐵文明公約出臺，成為疏導市民不滿情緒，營造舒適文明出行環境的重要渠道；其次，新聞媒體的敏銳發掘和正面引導有利公約內容完善。潑面事件發生后，當一些媒體和市民關注點在潑面姐本人身上，有些網民甚至運用人肉搜索這種較為極端的方式表達對潑面姐本人的憤怒。而武漢晨報懷著高度的社會責任感，把握事實原貌、傳播正能量，積極回應市民制定公約的呼聲，邀請市民建言獻策優化公約內容，從被動的新聞報道者成為文明城市建設的正面引導者；最后，公民的建言獻策需要有效凝煉轉化。在擬定公約之初，武漢晨報鼓勵市民通過投稿、來信以及發送電子郵件等形式建言獻策，市民從地鐵出行的具體感受出發，集思廣益，有效歸結廣大市民集體智慧，在此基礎上制定的公約必然最大程度體現市民意愿。

城區公共環境的優化—《洪山宣言》

洪山區是武漢市七個中心城區之一，教育是這里最大的特色，有16所部屬或省屬高校和10個國家重點實驗室坐落于此，在校生超過50萬，是聞名的大學城區。作為科教智力密集的中心城區，為了讓洪山區這個教育大區能成為文明大區、文化大區，由洪山區創建文明城市指揮部發起，聯合轄區高校共同倡議制定文明宣言，由此誕生了《洪山宣言》，主要內容包括：“踐行社會主義核心價值觀；理解、領悟中國夢內涵；支持創建全國文明城市；愛護公共設施和市容環境；文明出行、文明旅游；學校圖書館向全社會開放；大力弘揚志愿服務精神；加強校園環境衛生保潔工作等”。

《洪山宣言》文本簡單凝練，短小精悍，直面文明建設的主要矛盾，立足解決文明建設的主要問題，注重發揮洪山區文明建設的主要優勢，具備較強的路徑指向性：首先，充分利用地緣優勢資源。結合洪山區科教興盛的特點，將社會主義核心價值觀、中國夢、志愿精神等內容嵌入《洪山宣言》，政府攜手轄區高校共同發布實施。目前已有近八十個社區和數十所高校的六十多個院系簽訂了共建協議。憑借各大高校的公共設施和校園環境，共同營造干凈整潔的文明城市形象。利用大學圖書館、城市博物館等設施，逐步實現免費開放和資源共享，為武漢文明城市建設加力；其次，創新理念促使“管理對象”轉化為“治理主體”。洪山區眾多的學生人口，在校園內外管理上有很大困難。《洪山宣言》充分考慮到這一因素，因地制宜將學生多、難管理的矛盾轉化為本地區的治理優勢，在《洪山宣言》的倡導下，轄區大學生成為城市文明建設的生力軍，高校與周邊社區結對，共建大學生志愿服務基地和社會實踐基地，在社區開展志愿服務，不少大學生在交通運輸高峰期提供引導服務，大大緩解該區交通擁堵現象；最后，城市治理貴在政府與社會有效互動。洪山區政府注重把文明城市建設中出現的問題及時與高校溝通，對落實《洪山宣言》優秀的學校進行嘉獎，政府與事業單位、社會組織和廣大市民的有效互動與密切合作有助于政府職能轉變，推進基層民主、改善社會管理。

武漢市運用軟法治理的路徑啟示

第一，政府、自治組織、社會組織、市民的多元參與。社會發展日趨多元，國家公權力無法規制所有領域，需要讓渡一部分空間給自治組織、社會組織和公民參與治理，法治政府建設也意味著政府應向有限政府轉變，從管制型政府向服務型政府轉變。要實現這種轉變，各類市民公約這種軟法之治已然成為良好的實現途徑。推動城市“管理”向城市“治理”轉變，意味著每一位市民都應該成為文明城市治理的主人，實現政府與社會組織和群眾的多元共治。武漢市軟法治理實踐中，充分體現了政府與社會組織和市民的互動。在公約制定過程中，政府直面廣大市民，詳盡闡述政府決策和行為的意圖和愿景，耐心解釋政府在城市治理中面臨的困難和問題，不僅獲得廣大市民的理解，保證市民對城市治理的知情權，也為市民參與提供全面的信息；市民則可以通過多種渠道與政府部門面對面溝通協調，建言獻策，與政府進行有效的協商。市民公約使市民、自治組織、社會組織與政府的多維互動有了制度載體，促進政府和民眾之間建構起多元互動共建的和諧關系。各級黨委政府發揮其引導作用，積極倡導和支持市民在合意基礎上形成市民公約，成為市民公約形成機制中強有力的推。

第二，以民主協商的精神推動公約理性制定。協商民主是我國人民民主的重要形式之一，而將民主協商運用到市民公約，則是我國人民民主深入發展的體現。以市民公約為代表的城市軟法治理需要基于民主協商的共識，市民公約應該是市民心聲的表達，在公約制定過程中要體現協商性和民主性，無論是市民還是社會組織，都應運用理性思維進行平等的溝通對話。在平等交流的基礎上，各方充分表達自己對特定事項的意見，也充分聽取他人的觀點，根據各方意見適當修正自己的理由或者價值偏好，從而相互理解，相互妥協，相互支持，在達成共識基礎上形成能夠普遍接受的決策。如廣場舞公約制定中，經過社區聽證會的民主協商形式，基層組織回應市民呼聲，著眼解決突出問題，滿足大多數市民切身需求。這樣一個在民主協商基礎上產生的公約，市民愿意用自己制定的東西來約束自己。即便最終不能達成共識，市民也愿意在投票表決的民主形式下形成公約，理性接受經過充分協商的票決結果③。同時，在這種協商和民主基礎上形成的市民公約也必定更加的理性和科學，建立在協商民主基礎上的市民公約成果才能促進社會和諧。

第三，以貼近生活滿足市民需求完善內容。法律要滿足人民群眾知曉和可以理解的要求，因此法律的表達在除了必須用到特定的法言法語以外，盡量的通俗化，讓人們一看就能理解和明白。市民公約雖然不是國家硬性法律規范，但是作為軟法系統的重要組成部分，其在一定程度上也體現出這一特點。除了市民公約本身文本通俗易懂之外，它還應該更加貼近市民生活實際，滿足市民衣食住行和城市公共空間治理的現實需求。市民公約針對具體問題而起，由一部分有利益關聯的市民倡導，集中反映他們的利益和訴求，對問題的解決存在著較強適用性，最大程度的滿足每一個締約主體的利益需求。在市民公約文本產生過程中，市民將自己在生活中的直觀感受傾訴表達出來，在市民和政府近距離的傾聽和訴說中，提出自己的規制建議，將建議和意見進一步整合后，集中在公約文本上體現出來，以文本的形式外化市民內心的呼聲。只有貼近市民生活實際的公約文本，才能得到全體市民的自覺遵循。

第四，以媒體等宣傳平臺推動公約入心踐行。在城市軟法治理實踐中，新聞媒體發揮的作用尤為關鍵。在公約形成階段，充分利用新聞媒體發布城市治理的系列報道，以得到社會各界和廣大市民的重視、參與、支持，營造市民參與的氛圍。通過電臺、報紙、網絡平臺收集廣泛的市民意見，向公約建言獻策，讓參與到市民公約制定中的主體更加廣泛，參考的信息更加全面。公約文本制定出臺以后，在宣傳和告知環節，充分利用多元宣傳平臺，營造濃厚的宣傳氛圍，如創建宣傳街、主題廣場、示范學校、示范企業、示范社區等形式，積極開展有關公約內容與主旨的宣傳教育，讓公約體現的文明治理精神走進每家每戶，走進每一個市民的內心。注重發揮窗口優勢，在抓牢陣地宣傳上下功夫，如在跳舞的廣場或者小區周邊拉上橫幅，在人來人往的地鐵站出入口豎起文明市民公約展板，在參與的企事業單位、社區和公共活動場所或其它市民觸目可及的地方，將市民公約展現出來，時刻提醒市民注意文明行為等。

武漢市的軟法治理實踐表明，市民公約等軟法體系對于城市治理具有重大的現實意義，軟法治理也必將發揮更大作用，有效推動國家治理體系和治理能力現代化④。

（作者為武昌首義學院新聞與法學學院講師、華中師范大學政治學研究院博士研究生）

【注釋】

①韓春暉：“社會主義法治體系中的軟法之治”，《國家行政學院學報》，2014年第6期。

②法國學者施耐德·弗朗西斯認為，軟法是“原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規則”。其制定主體是有共同利益訴求的群體而非國家立法機關；其實施的保障是公民在承諾、誠信、輿論或自律與互律約束下的自覺行動而不是依靠國家強制力，其爭議的解決是在平等基礎上民主協商或調解以被更多人接受認同而不是法院裁決。

③閻孟偉：“協商民主中的社會協商”，《社會科學》，2014年第10期。

④姜明安：“軟法在推進國家治理現代化中的作用”，《求是學刊》，2014年第5期。

責編 /于巖（實習）