論媒體輿論監督對立法建設的影響

劉楠　李臻

【摘要】在當代中國，媒體的輿論監督在法律確立、實施和完善方面都發揮著重大作用。以《旅游法》的制定和實施為背景，媒體報道形成的輿論監督不僅在立法初期對法律制定具有“催生效應”，通過跟進法律實施過程中的執行效果，對立法完善還起到“催化劑效應”，進而引起對媒體輿論監督與立法良性互動的思考。

【關鍵詞】媒體 輿論監督 立法 旅游法 履行輔助人

【中圖分類號】G210 【文獻標識碼】A

2015年3月15日，全國人大第三次會議表決通過修改《立法法》的決定，新《立法法》草案明確規定立法要擴大公眾的參與，以便更好地反映人民意愿。而媒體的輿論監督恰恰是公眾參與立法、影響立法的橋梁和紐帶。綜觀近年來我國的法律實踐，許多熱點事件經過媒體的報道或放大，在不同程度上促進了我國立法建設的自我反思與重建。①如“孫志剛事件”直接導致我國收容制度的廢止與新制度的出臺；對“秦火火”、“立二拆四”等系列網絡造謠傳謠者的嚴厲打擊在受到公眾支持和媒體輿論大量報道的同時，“最高法”和“最高檢”也對此類刑事案件的法律適用出臺司法解釋。而在旅游領域，近年來熱點事件的媒體報道量和曝光度呈現井噴趨勢，不僅使一些知名景區的聲譽和游客量遭遇“滑鐵盧”，社會公眾和整個旅游業要求制定旅游法的呼聲也進一步提高，我國第一部《旅游法》終于在2013年10月1日起正式實施。然而，法律實施兩年以來，經媒體報道的旅游亂象依舊“此起彼伏”，是法律本身存有缺陷還是執法過程有漏洞？媒體的輿論監督再一次給出了正面的答案。

媒體輿論監督對立法的“催生效應”

在西方國家的立法史上，媒體輿論監督對立法的“催生效應”或者能動作用歷史悠久，美國的《聯邦選舉競選法》就是媒體對水門事件大量轉播和客觀報道的產物。同樣，在當代中國，傳統大眾傳媒和網絡一道圍繞最新的熱點事件，自由展開討論與批評，使存在于現實社會中的既成事件形成強大的公眾輿論，促使立法部門依法完成對法律的制定和修改，在我國的立法進程中發揮著重要作用。其中，媒體輿論監督對立法的“催生效應”在旅游法的制定與出臺方面表現的尤為突出。

改革開放初期，制定旅游法這一立法項目就已確立，但是由于我國旅游產業正處于起步階段，立法條件并不成熟，這部法律草案無法提請審議。隨著中國在經濟、政治、文化等各方面的提升，國內旅游業蓬勃發展。然而，一片繁榮景象的背后卻充斥著各種亂象，整個產業的背后存在著諸多紕漏。代表公眾輿論發聲的各種媒體適時地、持續性報道旅游業中“零團費”、“黑導游”等侵犯旅游者權利的熱點事件，形成輿論壓力，不僅促使立法進程加快，也使《旅游法》在法律條文中明確各種主體之間的權利、義務和責任，以側重保護旅游者權益為目的，建立和完善旅游管理協調機制。

以“零團費”、“負團費”旅游團游客被強制消費為例，2010年7月26日，據香港《文匯報》報道，一位香港女導游辱罵游客并強制游客購物。該事件中，港女導游阿珍用普通話辱罵游客、強迫游客購物的情況被內地旅游者拍攝下來，并把視頻片段上傳至互聯網，內地至少10多個省市電視臺轉載該消息和視頻，央視也報道了相關新聞信息。而2012年春節發生在海南三亞海鮮排檔的三個菜4000元、一條魚6000多元的“宰客”事件，更是經由微博的大量轉載和報道，網友紛紛跟帖講述自己在海南三亞以及全國其他地區旅行時被狠宰的經歷，引發社會強烈反響。經調查，在海南、云南等地的旅游市場中確實存在“填坑團”，導游沒有薪水或者報酬很低，為了確保生計被旅行社要求必須帶游客進購物點消費，旅行社、導游、出租車司機等從業者從購物點、景區獲取大量回扣等不正當利益，而這一切全部都由旅游者“買單”。對于旅游業內這一嚴重侵犯游客權益的現象，各地媒體打破區域限制，整合區域資源，將發生在其他地區的類似事件整合報道、深度報道。傳統媒體和微博等不同類型的媒體互動，擴大了事件傳播的維度和廣度，對形成議題的廣泛討論和催生立法起到了相當重要的作用。②

一系列類似事件的報道促使《旅游法》第三十五條用“三個不得”明確不合理低價組織旅游為違法，同時第八十八條和第九十三條規定了旅行社強迫或者變相強迫旅游者購物以及導游索要小費應承擔的法律責任，旨在切斷旅行社、導游宰客的來源。同時新《旅游法》也考慮到了導游的利益，希望通過第三十八條的規定防止旅行社侵害導游的勞動者權益，逼迫其帶游客消費。媒體輿論監督促使立法做出的這一系列規定，對于保護游客權益、整頓旅游市場意義重大。

媒體輿論監督對立法完善的“催化劑效應”

媒體輿論監督對立法建設的影響還在于它是完善立法的“催化劑”。這是因為，法律在執行過程中是否發揮相應的效果會直接體現在社會生活的具體事件上，而媒體會對其中的熱點事件集中報道并發掘立法漏洞，一經網絡等新媒體的傳播將以更迅捷的方式為公眾所了解，在社會擴散后導致公眾輿論的形成，從而反作用于立法機關促使其完善立法。③2014年10月22日，時值《旅游法》實施一周年之際，國內最大的在線旅行社—攜程旅行網首次公布《旅游法一周年旅游者滿意度報告》，通過對數千名網友進行在線調查，其中45%的旅游者并不清楚認為自己的旅游權利是受《旅游法》保護，11%認為并未受到法律保護，在旅游體驗中仍有諸多方面不盡人意。筆者以下文所列兩種亂象為例，分析媒體輿論如何監督法律運行，進而促使立法完善的。

強制消費仍存在，“三個不得”條款難有效。旅游勝地香格里拉由于近年來接連爆出的游客被強制消費事件而如履薄冰，不少游客談及色變，曾經的“七彩云南”不再是游客心目中的“香餑餑”。2013年10月，香格里拉爆出“導游欲刀架游客脖子”事件；2014年1月，網上流傳出一段“石林景區內導游罵游客婊子”的視頻；11月，央視報道西雙版納發生“游客遭圍堵”一事等等。除了相關政府部門執法力度不夠以外，媒體也將矛頭指向被公眾給予厚望的《旅游法》，盡管在旅游購物環節、導游小費等問題上法律都有明確且嚴格的規定，但是關于第三十五條“三個不得”等條款的爭議一直不斷。爭議一，旅游期間游客確有娛樂和購物的需求，但是《旅游法》明文規定不允許指定購物，而國家旅游局又在發布的補充通知中指出，在游客和旅行社協商一致的前提下可以指定購物場所，這就和《旅游法》明確的禁止指定購物形成分歧，二者到底如何區分成為目前旅行社面臨的比較糾結的問題，最后的選擇或者是為了避免投訴和處罰取消一切購物環節，或者是打擦邊球，將購物點寫進旅游合同適用補充通知，變相強制購物；爭議二，《旅游法》第三十五條規定“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動”，如何界定“不合理低價”？執法部門如何把控？學者以及部分媒體均建議必須盡快完善旅游法實施細則，以便執法部門執法時正確界定何謂“不合理的低價”。④

旅游維權難成頑疾，相關術語需解釋。由央視報道的“香格里拉導游強迫交易事件”不僅使強迫游客消費這一旅游亂象被口誅筆伐，游客事后的維權之路更是猶如一場夢魘。據央視2013年10月6日報道，部分游客拒絕接受導游強迫其參觀的“自費項目”—藏民家訪后，在旅游中途被趕下旅游車。游客在后續的投訴和維權過程中，迪慶州旅游局的執法人員威脅并辱罵拍攝的游客并說出“滾蛋”、“我說拘留你就拘留你”等無理的語言。雖然事后迪慶州旅游局對外宣稱涉事旅行社、導游及相關執法人員已經予以處罰，但該事件被央視報道后，各大門戶網站競相轉載、評論，人們心中干凈而神圣的香格里拉“香氣”不再，景區游客銳減兩成。媒體在批判迪慶旅游局集體瀆職的同時，也對《旅游法》本身提出質疑，是否法律本身還存在缺陷和短板，才會讓它在實施后的首個國慶期間通過“大考”如此艱難。

缺陷一：按照《旅游法》第九十二條的規定，游客和旅游經營者發生糾紛時有四種解決方式。其中，由于地方保護主義等地權限制，第一種維權方式在強制消費面前根本無效；由于游客經常是異地旅游而且基本都是小額訴訟，后兩種仲裁和訴訟的方式也無法滿足耗不起人力和物力的大眾訴求，只適合于小眾人群；針對旅游糾紛，旅游者最傾向的還是向消協、旅游投訴機構或者相關執法部門投訴。但是，如果遇到的是迪慶旅游局工作人員這樣的執法者，旅游者不僅可能投訴無效，還可能受到“野蠻執法”的雙重傷害。

2014年兩會期間，有人大代表指出，“執法難是落實旅游法最大的難題”⑤。我國目前的旅游執法往往是旅游部門與其他部門聯合執法，多重執法導致的不良后果就是互相推諉、權力職責范圍內不作為。更有甚者一些地區的旅游執法部門充當違法旅行社、導游的保護傘，縱容其強制游客消費，使本屬于大眾的景區成為少數人斂財的工具，甚至自己就成為非法利益的瓜分者。媒體輿論建議對執法機構本身的規制和監督在立法當中也要體現，要使旅游執法部門既能做到權力不越位，也能在職責范圍內執法到位。

缺陷二：《旅游法》還規定，“旅游者索賠，可以要求地接社、履行輔助人承擔賠償責任，也可以要求組團社承擔賠償責任”。這本應是惠及游客維權的一條強有力的保障條款，但是由于《旅游法》對相關術語的界定存有瑕疵，并與最高院出臺的《關于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）存有矛盾，勢必會給司法實踐帶來一定的混亂。

首先，《旅游法》第九十七條第五款將履行輔助人定義為，“與旅行社存在合同關系，協助其履行包價旅游合同義務，實際提供相關服務的法人或者自然人。”這里存在兩個限定：第一，履行輔助人必須與旅行社存在合同關系；第二，履行輔助人只限定為法人和自然人。第一個限定明顯是對傳統民法下履行輔助人的范圍進行限縮。所謂“履行輔助人”是大陸法系民法學說的一個概念，意指輔助債務人履行合同債務的人，其與債務人有無合同關系在所不問。由于《旅游法》將“履行輔助人”的概念限定在與旅行社存在合同關系這一范圍，諸如景區、網上組織的旅游能否成為旅游經營者的履行輔助人，旅行社是否會主張與某些履行輔助人沒有合同關系而排除為其承擔違約或侵權責任將會困擾司法實踐。第二個限定從字面上理解排除了合伙組織、個體工商戶等非法人組織。當然，《民法通則》將“合伙”、“戶”等概念也納入自然人范疇，但還需要在旅游立法中加以明確以便更好地指導司法實踐。

其次，《規定》中使用的是“旅游輔助服務者”，并不存在履行輔助人的概念。兩者的外延不盡相同，后者包括履行輔助人和地接社，而前者在《旅游法》中與地接社并列，顯然互不涵蓋。并且，和《規定》相比《旅游法》為旅游者設計的索賠對象是同一順位并且沒有限制。具體而言，《規定》對于在旅游過程中因旅游輔助服務者原因使游客受到人身、財產損失時，認為旅游輔助服務者是第一順位責任人，而像組團旅行社這樣的旅游經營者只有在未盡謹慎選擇輔助人這一義務時，才承擔補充責任，而非同等責任。顯而易見，《旅游法》的規定可以有效避免組團旅行社和其他旅游輔助服務人員如地接社、履行輔助人之間互相推卸責任，也便于游客從中選擇對自己最有利的主體主張權利、進行索賠。雖然這一規定有利于游客維權，但與《規定》的立法沖突必然會給司法實踐帶來一定困惑，媒體建議通過修改相關法條使立法前后統一、協調。

《旅游法》實施一年來，媒體通過熱點事件的報道監督法律的運行，分析各種亂象屢禁不止背后的原因，反映公眾強烈要求完善立法的愿望。針對媒體的輿論監督，立法部門適時對既存法律進行修改和補充，從而達到媒體輿論監督推動立法完善的效果。

對媒體輿論監督與立法建設良性互動的思考

媒體作為公眾輿論的排頭兵通過對熱點事件的報道，監督法律運行，檢驗立法效果，與立法建設形成良性互動。具體表現在以下幾個方面：

不同層級監督，有利于樹立傳播的權威性，引起相關部門的重視。在當今社會，互聯網由于其零門檻、可接近性等特點更易放寬話題的廣泛性，由于其匿名性、互動性等特點對議題討論更富有持續性，因此就形成了一定的輿論壓力。在這種情況下，各級媒體網站由中央到地方或者由地方到中央紛紛對事件進行報道，由此又延續到傳統媒體，因此可以說，媒介在某種程度上是法律權力的延伸或對這種權力的補充，跨層次媒體的輿論監督有利于樹立傳播的權威性，促使立法機關加大重視，加快法律制定或完善立法的議程。

不同地域監督，有利于深化傳播的有效性，促進立法進程加快。某一旅游業不良事件發生后，由于接近性等原因，事件發生地的媒體最先報道形成一定輿論監督。隨著消息的擴散，其他地區的媒體也紛紛對事件進行報道。但與當地媒體報道不同的是，其他地區的媒體除了對事件單純進行客觀闡釋外，還會整合過去一段時間內的相關題材進行綜合報道，并在此基礎上對整個事件進行批判性分析，比如，為何會出現類似不良行為，如何才能抑制此種不良行為的發生等等，最后提出合理建議。在此種情況下，相關議題傳播的有效性得以深化和提升，從而使立法變得迫在眉睫，直接促使立法進程的加快。

不同類型監督，有利于形成輿論的多元化，倒逼立法舉措的實施。隨著科學技術的發展，新媒體與傳統媒體雙重互動對事件進行報道的情況越來越多。大多數情況下，首先由網絡媒體對某一事件進行報道，繼而引起官方和主流媒體的關注。隨著對事件的進一步調查，主流媒體對事件進行更正及深入報道，引起政府職能部門的重視，加速立法的形成。法律確立后，數以億計的網絡受眾又會在網絡上對事件的處理情況進行持續性跟蹤，并對后續類似事件的再次出現進行集體監督。多元化的媒體輿論不僅對法律實施后的有效性進行監督，還產生倒逼修改立法的效果。

如上所述，傳統媒體和微博等不同類型媒體的互動，不僅披露了旅游業內不良行為存在的普遍性，擴大了事件傳播的廣度、維度和深度，對議題形成以及催生和完善立法都起到了相當重要的作用。作為現代民主國家，媒體輿論監督應該加強與立法建設的良性互動，這也是將人民大眾的意志上升為國家意志的過程。

（作者分別為大連海事大學法學院博士研究生，南京大學新聞傳播學院碩士研究生）

【注釋】

①陳浩：“社會輿論與媒體報道對法律實施的影響”，《消費導刊》，2007年第12期。

②渠濤：“對《旅游法》中有關民事法律關系問題的解讀和思考”，《旅游學刊》，2013年第9期。

③姚廣宜，吳珂：“涉法事件的微傳播輿論場：多元意志的沖突與碰撞”，《當代傳播》，2014年第9期。

④“執法難是落實旅游法的最大難題”，中國經濟網，2014年3月3日。

⑤周江洪：“從‘旅游輔助服務者’到‘履行輔助人’”，《旅游學刊》，2013年第9期。

責編 /張蕾