欠發達地區鄉村治理主體多元協同機制構建

王妍　蘭亞春

【摘要】近年來政府向欠發達地區鄉村投入大量公共財政，但依舊無法從根本上扭轉鄉村的衰落。究其原因是在社會治理中作為外部勢力的政府扮演了“獨角戲”的角色；鄉村內生性的主體，村民和社會組織沒有真正參與到家園建設當中，而鄉村治理的未來應該是村民、社會組織和政府之間多元協同共治的局面。

【關鍵詞】欠發達地區 鄉村治理 多元主體

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

問題的提出

回顧新中國成立60多年來的發展歷程，鄉村治理體制經歷了由人民公社向“鄉政村治”模式的轉變，這種轉變其實都是與鄉村經濟體制的轉型如影相隨的。改革開放前，政府通過人民公社組織農民進行生產生活，人民公社是經濟組織，同時也具有行政職權，集生產、政治和社會性于一體，即“政社合一”的體制；改革開放后，以家庭聯產承包為主要內容的經濟體制改革在廣大農村開展起來，而與之對應的是國家力量逐步退出農村社會的許多領域，從而開啟了村民自治時代。

改革的事實表明每一次政治和社會制度的變化都是與社會經濟狀況相適應的，這也印證了經濟、社會、政治是相互嵌入的，所以在探討新時期鄉村治理模式的時候不能一刀切，要針對不同情況下鄉村的特點探索治理的有效形式。

韓鵬云認為按照務工經濟的人口流動來劃分，我國農村可分為兩種類型：第一類是以珠三角和長三角為典型代表的東部沿海發達地區，農民不再從事農業生產，轉而從“工”或從“商”；第二類是除東部沿海發達地區之外的中西部地區，鄉村經濟發展依然依賴于農業，這類地區大約占據了我國鄉村社會80%的比例①。

中國農村地域廣闊、情況復雜，經濟發展水平、居住方式、文化習俗差異都極大，通常來說按照資源豐富與否整個農村可以分為資源密集型地區和資源稀缺型地區，資源密集型即發達地區農村由于利益沖突比較激烈，其基層治理得到越來越多的關注。

與之形成反觀的是欠發達地區鄉村治理沒有轉變、進步和起色，治理水平徘徊不前。在經濟新常態發展時期欠發達地區的經濟發展面臨著很大的壓力，可能會影響到社會穩定，因此我們要尤為關注新常態下欠發達地區鄉村社會治理狀況，積極探索農村治理的“新常態”。

欠發達地區鄉村治理的特殊性

經濟蕭條。欠發達地區即資源稀缺型地區，缺少經濟發展所依賴的自然、物質及人力資源，既無優勢自然條件，又無新的發展出路。隨著城市化進程的提速，大量人財物外流，農村自身所剩資源較少，經營收入單一且不足，普遍出現了空心化與空殼化。農村的村辦企業、集體資產承包經營、租賃經營、股份合作社等村莊集體經濟形式大多走向了解體，曾經紅極一時的鄉鎮企業在欠發達地區也不免衰落。當前農村基礎設施建設資金來源除政府的不定期撥款和少數社會捐贈外，主要依靠村社自籌；村民享有公共服務的水平更是依賴于集體經濟的實力。因此如果沒有集體經濟和公共治理資源，就不會有共同的利益；沒有共同利益的推動，農民的政治參與熱情肯定不會太高，村莊自治往往形同虛設、難以推動，村莊共同體漸趨瓦解。從這個意義上說集體經濟是實現村民自治的前提，是村莊治理的后盾。

另外集體經濟形式變遷會帶來村莊治理形態的轉變，姬生翔認為：“村莊集體經濟形式的變遷會直接帶來村莊利益結構的重構，進而引發村民政治參與和村莊權威的重塑，并最終導致村莊治理形態的轉換”，可見社會發展和經濟發展之間從來不能脫離干系、各自為政，而是相互影響的②。

社會凋敝。欠發達地區土地上沒有附著利益，村莊缺少基本的生活設施，本地富裕人群、村莊精英多半將生活重心轉移到外地，年輕子女外出務工，年老父母留村務農。村莊中只有極少數人因為具有較豐富的政治資源，在村委會中謀取一官半職，生活較為富裕；其余的大多數人是靠土地和務工收入，即便有少數人從事一些農業以外的副業，總體來說村民之間經濟差距不大，社會分層不明顯。

整體來看欠發達地區村莊中地緣和血緣關系依舊重要，但傳統共同體的凝聚力及對資源的吸附力正在逐步地消解和解體。村民各自為了生活而奔波忙碌，傳統共同體不再能影響和左右人們的生活，視己“私”為至上的追求，對村“公”漠不關心，村民的政治效能感淡薄，對公共事業的需求表現冷漠，自治動能不足，甚至認為無自治必要。除了社會參與意識淡薄，鄉村公共文化生活也是貧瘠的，在現代化車輪的驅使下，農村處處以城市生活為樣板，自身的習俗和民間文化也因為生活方式的改變而消失殆盡，反而出現了一些荒誕的現象，比如農村葬禮上的“脫衣舞”表演，在消費文化影響下娛樂著大眾，更愚弄著大眾。公共文化的缺失和鄉村凝聚力的減弱還給宗教甚至邪教盛行提供了土壤，這些亂象都表明了欠發達地區鄉村社會生活的凋敝。

欠發達地區鄉村治理主體的地位與作用

當前學術界對鄉村治理的研究集中在村民自治制度存在的問題上，普遍認同今天村莊的狀態已經和制度產生時期的社會截然不同，制度運行二十多年來又積累了很多弊病，亟待改革。治理行為主要是治理主體圍繞著某一鄉村建設主題而展開的，治理效果取決于治理活動安排是否妥當，追根溯源治理主體的能力和意愿在治理活動中起著關鍵作用。

體制性治理主體“一方獨大”。體制性治理主體指的是從政權本位視角分析，在當前鄉村政治運行發展的制度和法律框架下，被納入到體制設計內部，先在和內在的參與主體③。在當前鄉村治理的實踐中，制度性治理主體主要有鄉鎮政府、村民委員會、村級黨委會和村民代表會，這四種主體主要圍繞著村民自治制度發揮各自的作用。

村民自治制度在20世紀80年代興起并得到國家的認可和大力推廣，是由于鄉村經濟基礎發生了明顯的轉變，傳統的“政社合一”的集體化治理機制已經不再有效，國家無力承擔鄉村公共服務但是又要向其汲取資源為國家現代化服務，所以一方面讓渡權力由村莊自治，解決一些公共服務和公共事業發展問題，另一方面又得強化對鄉村的行政控制、管理和動員。

從制度變遷的角度來看，村民自治的推廣及其合法化離不開國家力量的大力推動，是國家政權讓渡和授權的結果，是一種“誘致性”的制度變遷，有學者將此稱為“政府主導型民主建設”或“單中心治理模式”。這就造成了后來“鄉政村治”模式中鄉鎮集權程度并沒有下降，而村民自治組織即村民委員會也被行政化，淪為鄉鎮政權的“腿”，為其完成各項工作，村民一方因其在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等環節中作用甚微逐漸失去對自治制度的興趣和信心，行政力量和自治水平之間形成了此長彼消的關系。

進入新世紀，政府借助于向鄉村投入大量公共財政、開展公共服務，反而越來越將村自治組織視為政府的辦事機構，進一步縮小了自治空間，形成了制度性治理主體即政府一方獨大的事實。

非體制性主體“多方疲軟”。除了政府的制度性主體外，社會治理的主體還應該包括社區、社會組織、企業、家庭和個人等多方非制度性主體，運行了近30年的鄉村自治制度并不能盡如人意，還和村莊內部村民及組織發育不完善、力量弱小有關。欠發達地區由于缺少經濟發展賴以所需的自然、物質及人力資源，又缺少自然優勢，農民日日辛苦耕耘依舊換來的是貧窮的命運，且村民之間也沒未形成過大的貧富差距，處于普遍貧窮的狀態。而在資源密集型的發達地區，村民之間收入差距明顯，出現了極少數的富人或經濟能人，這些人利用自身資源或自己的社會關系網絡在帶領村民致富過程中起到了先鋒模范作用，成為非體制精英。

與之形成反觀的是在欠發達地區，由于經濟發展無路可循，人們對村莊未來發展沒有美好的預期，大多選擇外出謀生，再加上村級組織背負的債務使得村級公共服務功能萎縮，村莊內部缺少經濟發展動力，結果是既無經濟上的冒尖戶更無熱心村莊公共事務的領頭人。可以說非體制精英中的主干力量即經濟精英、知識精英在欠發達地區基本體現不出他們的存在感，個別鄉村“混混”甚至成了有實際影響力的治理主體影響了鄉村社會秩序和社會治理。

若村民個人力量弱小不足以對鄉村發展產生影響，則村莊中的非體制性的社會組織作為村莊內生的力量理應力量更為強大，能夠代表村民的心聲，遺憾的是在欠發達地區社會組織發育也先天不足。受分散經營的影響，農民組織化程度并不高，經濟類的合作組織類型繁多，但規模不大、力量弱小，發展后勁不足，治理能力有限；宗族類社會組織的作用也隨著人口外出流動而被削弱。村莊治理的現實情況是本應代表民意的村委會淪為體制性治理主體，成為治理的重要力量，村莊內生的非體制性治理主體既無參與公共生活的動力更沒有參與力量。

欠發達地區鄉村治理多元協同機制的構建

針對鄉村社會治理績效欠佳的現實，2014年中央一號文件提出要探索不同情況下村民自治的有效實現形式，2015年中央一號文件又要求創新和完善鄉村治理機制，探索以村民小組或社區為基本單元的村民自治試點；學者們也紛紛獻策，提出村民自治體適度下沉或是嘗試以鄉村精英為核心力量的社會組織參與鄉村治理，如鄉賢理事會、村民理事會等形式，看似多樣的舉措其內涵和實質都是激發村莊內部村民及組織的活力，破解當前鄉村治理危機其有效形式便是實現村民、村級社會組織和政府的合作機制，發揮各自所長、各司其職。

村民能力的提升。村莊是村民生活的共同體，美麗村莊理應由村民共同建設，普通村民在政治上是村級權力的授予者和委托者，村委會是由全體村民通過會議民主選舉出來的，村委會成員的權力來自村民授予，村民有權撤換或者罷免不稱職的村委會成員，同時監督村委會的工作。村委會組織法賦予了村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權力，然而現實中村民往往只知道在選舉環節中自己的選票的作用，并不清楚其他環節怎樣行使自己的權力。

要實現善治，亟待提升村民個體參與鄉村事務管理的熱情和能力，發掘他們的主動性，激活村莊內部的力量，否則以政府為單一的治理主體，并不能很清晰的了解鄉村究竟缺少什么、需要什么，就會出現政府投入和鄉村需求之間對接不上的情況，就像梁漱溟曾在鄉村建設運動之后發出感慨：“鄉村建設運動而鄉村不動”。因此當務之急就是要提升村民的治理能力，通過村民議事會或一事一議等形式，讓村民在實際參與中提升參與能力，通過鄉村精英的帶動和引領去表達自己的心聲，建設自己的美麗家園。

社會組織的培育。如果說單個村民在利益表達方面處于弱勢地位的話，那么將農民組織和聯系起來，無疑是盤活鄉村社會的捷徑，然而由于長期的分散經營，導致農民的組織化程度歷來較低，在欠發達地區的鄉村除村委會外幾乎沒有其他類型的組織，村民們習慣性地對自然村還保留人民公社時期的稱呼為生產隊，可見現代化的發展并沒有使欠發達地區農民的組織能力得到提升。

隨著市場經濟向農村社會滲透，在貨幣壓力的趨使下和市場邏輯的驅動下，原子化的小農逐漸有了合作組織的意愿，農民經濟類合作組織的建立可以共享信息、降低生產成本、增強其抵御社會風險的能力；通過不同類型的經濟組織，如發達地區興起的村辦企業、村企合作、鄉村農家樂以及O2O、B2B等農村電子商務形式積累經濟資源，既能為治理提供直接的物質支持，又能激活治理主體的活力。掌握社會資源和文化資源的宗族、宗教等社會組織在半熟人社會中仍然可以利用村莊內的道德權威、家族權威來約束和規范著村民的一言一行、化解日常生活矛盾，以減少村級治理過程中的管理成本，有效地彌補法律上的缺位，有助于形成文明禮貌的積極村風，成為柔性的治理資源。

政府政策的支持。一般來說，鄉村治理可分為體制內的治理主體和體制外的主體，體制內的主體即政府在參與鄉村治理過程中主要依靠的資源是具有強制力和權威性的政治資源，更多體現的是一種代表國家的強制性力量，是一直以來在鄉村發揮作用的主要外部力量。雖說以村民自治為核心內容的制度化的鄉村治理多年來弊病叢生，存在制度設計缺陷、制度實施無效的問題，但對于鄉村發展來說首要的還是要求政府發揮更大、更合理的作用。特別是在欠發達農村，政府首先更應該加大公共資源的投入力度，解決公共服務投入不足的問題。

其次，政府還應著手制度的建設和運作機制的改革上，還村委會的基層群眾性自治的本性，將政府治理和村莊自治區分開來，一些地方政府已經開始嘗試制度的創新，如“議行分離”、“政社互動”④，都是將政府和村委會視為平等的主體，意圖將政府的行政事務從村委會當中挪出，政府不能強制要求他們做這做那。政府在鄉村要建構自己的治理機制以區別于村莊自治，設立政府自己的機構去完成各種行政任務和補貼，如征兵、義務教育、農村低保和農業補貼等；其他村莊的公共事務交由村委會自己去協商。

政府治理是鄉村的外在力量，是資源的輸入者和政策的輸出者，僅依靠外部力量難免會出現“制度失靈”的現象，供給和需求之間對接不充分，因此必須要依靠村莊內部的力量，提升村民的參與公共事務的精神、培養村級社會組織，激發內部力量的參與和合作，村民、社會組織和國家三者在制度上厘清各自界限，構成合作互補的伙伴關系，方能解決當下鄉村治理混亂的困境，實現鄉村的繁榮和團結。

（作者分別為吉林農業大學講師，吉林農業大學人文學院社會學系教授；本文系社區發展本文系吉林省社會科學基金重點項目“吉林省農村基層選舉中的問題與對策研究”的階段性成果，項目編號：2015A16）

【注釋】

①韓鵬云：“村民自治實踐樣態與轉型方向”，《中國特色社會主義研究》，2015年第1期。

②姬生翔：“集體經濟形式變遷與村莊治理形態轉換研究—以魯北M村為例”，《甘肅行政學院學報》，2014年第6期。

③張艷娥，“關于鄉村治理主體幾個相關問題的分析”，《農村經濟》，2010年第1期。

④王春光：“中國鄉村治理結構的未來發展方向”，《人民論壇》，2015年第2期。

責編/張曉