論司法體制改革的“試點”方法

劉風景

內容摘要：根據中央的統一部署，上海等6省市的司法體制改革試點工作相繼啟動，為全面推進司法改革積累經驗。“試點”是推進司法體制改革的重要方法，并具有鮮明的中國特征。司法體制改革“試點”方法，是基于執政黨長期的理政經驗、重視基層的創新實踐、降低司法體制改革的風險等原因而選擇與運用的。它深深植根于中國社會生活的土壤之中，與特定歷史階段的社會需求高度契合，具有很強的生機與活力。司法體制改革試點工作應根據法律推進，尊重司法規律，堅持制度自信，發展司法制度。司法體制改革試點工作，應有明確的立法授權，吸收民眾的廣泛參與，實施全程監控，維護試點的自然生態，試點成果的客觀評價，立法的適時跟進。

關鍵詞：司法體制改革 “試點”方法 司法公正 司法規律 依法治國

司法體制改革屬于政治體制改革的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。在我國，隨著社會進步和民主法制建設的發展，執政黨越來越重視司法體制的改革與完善。黨的十五大提出，依法治國、建設社會主義法治國家。推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。黨的十六大提出，推進司法體制改革，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。黨的十七大提出，要深化司法體制改革。黨的十八大提出，進一步深化司法體制改革。黨的十八屆三中全會則對司法體制改革做出了全面、深入的部署和安排。黨的十八屆四中全會又對司法體制改革提出了新的更高的要求。從二十世紀八十年代以來，司法體制改革一直是學術界關注的熱門話題，相關的研究成果也數量可觀。但這些研究大都只關注“改什么”，即司法體制改革的內容；至于“如何改”，即司法體制改革的方法，少有深入的研究。如果沒有“如何改”的有力支持，那么“改什么”的美好設想大抵要落空。工欲善其事，必先利其器。筆者試圖從改革方法論，特別是從“試點”這一獨特的視角，探討司法體制改革的推進策略。

一、司法體制改革“試點”方法的概念界定

司法體制是社會公平正義、和諧穩定的重要保證，人民群眾對司法公正有著很高的期待。這些年來，人民群眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足。雖然各方面都作出了積極的努力，但司法不嚴格、不規范、不公正的問題仍然存在，辦關系案、人情案、金錢案的現象時有發生，造成了惡劣影響，損害了司法權威。改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化。司法體制改革的直接動機，就是圍繞解決好人民群眾反映強烈的問題，回應人民群眾的呼聲和期待。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義?！贝溯喫痉w制改革的主要內容有：（1）確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度。（2）健全司法權力運行機制。優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審判者裁判、由裁判者負責。明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系。推進審判公開、檢務公開，錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書。嚴格規范減刑、假釋、保外就醫程序。廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。（3）完善人權司法保障制度。國家尊重和保障人權。進一步規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴格實行證據排除規則。逐步減少適用死刑罪名。廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正制度?？梢哉f，黨的十八屆三中全會設計的司法體制改革藍圖，目標明確、關鍵突出、布局全面，接下來還需有細致的具體措施，予以推進。

2014年6月6日召開的中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，在明確深化司法體制改革的目標、原則的基礎上，進一步制定了各項改革任務的路線圖和時間表。中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，對若干重點難點問題確定了政策導向。根據中央關于重大改革事項先行試點的要求，上海等六省市先行試點，為全面推進司法改革積累經驗?！? 〕其中，上海司法體制改革的試點方案最先出臺，其擔負的任務尤為繁重，相關改革方案備受矚目。

2014年7月12日，在中央的統一部署和安排下，作為首批試點地區的上海召開全市司法改革先行試點部署大會，司法體制改革試點工作正式啟動。上海的試點工作的主要內容：（1）實行法官、檢察官“員額制”，完善司法人員分類管理制度。將司法機關工作人員分成三類：法官、檢察官；法官助理、檢察官助理等司法輔助人員；行政管理人員。在上海的司法改革方案中，上述三類人員占隊伍的比例分別為33%、52%和15%，這樣就確保了85%的司法人力資源直接投入辦案工作。（2）推行主審法官、主任檢察官辦案責任制。在適用簡易程序審理案件中，主審法官依法對案件審理全程、全權負責；在合議庭審理案件中，主審法官承擔除應當由合議庭其他成員共同擔責部分之外的所有責任；主任檢察官在檢察長依法授權內對作出的案件處理決定承擔辦案責任，真正讓辦案的法官、檢察官權責相符。法檢機關的各級領導，都應當擔任主審法官、主任檢察官，親自參加辦案。上海將改革審判委員會制度，大幅減少個案指導，強化審委會總結審判經驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導等方面的職能。并且大力加強對司法權力的制約監督，建立法院、檢察院辦案人員權力清單制度，明確“兩長”與辦案人員的權力與責任；加強內部、外部的辦案監督機制建設，有效提升司法透明度。（3）探索建立省以下法院、檢察院的人財物統一管理體制。在人員管理方面，形成全市法官、檢察官“統一提名、分級任免”，有效減少外部干擾、提高司法公信力。上海將組建由各部門和專家組成的法官、檢察官遴選、懲戒委員會。而在財物管理方面，則將區縣司法機關作為市級預算單位，納入市財政統一管理，落實“收支兩條線”管理；清查登記各類資產，也有市里統一管理。同時，上海司法改革試點工作的“路線圖”和“時間表”已經明晰：從2014年7月12日起，上海在市第二中級法院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區法院、檢察院等8家單位先行試點；2015年第一季度，上海全市全面推行司法改革試點工作。為了加強試點工作的組織領導，上海已經成立司法改革試點推進小組及辦公室。上海正開展司法人員和職業保障情況的調查摸底工作，籌備組建法官、檢察官遴選、懲戒委員會，加快推進從優秀律師中公開選拔法官、檢察官?！? 〕

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對保障司法公正作出了更深入的部署。例如，提出“推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”。這次還是通過“試點”的方法，進一步推進司法體制改革。

2014年11月中旬，廣東司法體制改革試點方案獲得中央政法委批復同意。廣東省司法體制改革試點工作正式啟動，深圳、佛山、汕頭、茂名成為首批試點市。按照“邊試點邊探索、邊總結邊推廣”的原則，2015年再根據中央的部署和步驟安排，將司法改革試點工作逐步向其他市分批鋪開?！? 〕隨后，吉林、湖北、海南、青海和貴州等中、西部的司法體制改革試點工作也相繼啟動，它將以更多樣的形態、在更大的范圍內發揮作用。近期，在一些地方相繼設立的知識產權法院、最高人民法院巡回法庭等，也都具有明顯的試點特征。

縱觀這一系列舉措，“試點”是一個出現頻率極高且頗為亮眼的關鍵詞，成為推進司法體制改革的重要方法。從中也可觀察到，這種司法體制改革推進方式所具有的基本特征。

第一，在中央統一部署下有序實施“地方試驗”。鄧小平指出：“有些問題，中央在原則上決定以后，還要經過試點，取得經驗，集中集體智慧，成熟一個，解決一個，由中央分別作出正式決定，并制定周密的、切實可行的、能夠在較長時期發揮作用的制度和條例，有步驟地實施?！?〔4 〕中國改革的突出特征是基于中央選擇性控制的試驗。政策試驗并不是放任自流反復試驗，它始終處于分級制環境中的，以服務于中央主導的權力秩序為出發點和歸宿的。中央政府出于風險最小化的考慮，堅持改革的主導權必須掌控在其手中，主要包括改革的方向、步驟、時機、速度、廣度、深度、形式，這些原則性的問題，控制在能夠鞏固和增強黨的政治權威的限度之內。其具體策略是：通過修改和調整中央與地方以及政府與社會的制度安排來實現控制。這種調整是不確定的，沒有明確目標的。改革是由權力中心確定形式和內容，并通過縱向的行政隸屬關系自上而下地實施制度創新。要維持這一變遷方式，必須維持權力中心的權威性和等級制的穩定性，從而保證各級地方政府與權力中心協調一致，不走樣地實施權力中心的制度安排。當出現偏離時，中央政府會矯正地方政府的越軌行為，不得不收回下放給地方的權力?！? 〕而司法權是中央事權，司法體制改革事關全局，政治性、政策性很強，必須在中央統一領導下，加強頂層設計，自上而下有序推進，確保司法體制改革的方向、思路、目標符合中央精神。另一方面，也要尊重基層首創精神，鼓勵各地在機制改革上進行積極探索，為全國逐步推開試點積累經驗、創造條件?！陡母锟蚣芤庖姟泛汀渡虾８母锓桨浮敷w現了頂層設計與實踐探索相結合的要求?！陡母锟蚣芤庖姟穼Ω母镌圏c的若干重點、難點問題提出了政策意見，為地方制定試點方案提供了依據。上海市根據中央改革精神，結合本地經濟社會發展和司法工作實際，形成了《上海改革方案》，對如何推進試點工作提出比較具體的要求。〔6 〕

第二，從地方試驗中找到可復制的“創新做法”。我國的社會規模太大，發展又極不平衡，這就增加了社會變革的風險，因此，確保改革的安全性、可控性，就需要試點，進行局部的先行先試，它在時間上具有領先性，其規定的內容也具有創新性。試點的主要目的是為了從“點”上取得經驗以指導“面”上工作。試“點”，不是孤立進行的，而是為了更好地推進“面”上的工作?！包c”上的經驗要力求在“點”、“面”實際基本一致的條件下推行。通過“點”上先走一步，試一試行不行，如何做才好，以便拿到“面”上推廣，實現以“點”帶“面”的重大突破。因而，試點必須具有典型性、代表性，其經驗是可復制的、可推廣的?！耙獔猿謴膶嶋H出發，尊重基層首創精神，鼓勵各地根據中央的統一部署和要求，結合不同地區、不同層級司法機關的實際情況積極實踐，按照可復制、可推廣的要求，推動制度創新?！?〔7 〕根據中央關于重大改革事項先行試點的要求，考慮到各地經濟社會發展不平衡，經商中央有關部門和地方，選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六個省市，作為東、中、西部三類地區的典型先行試點，為全面推進司法改革積累經驗。這種司法體制改革方案，做到了個別性與一般性、特殊性與普遍性相結合，確保試點經驗的可復制性。

第三，從探索性舉措中探尋穩定的“司法規律”。司法體制改革是一項復雜的社會系統工程，需要考量的因素林林總總，難以事先作出全面的考量、準確的評估、嚴謹的推導。在進行復雜決策時，不可能等到人們都達成共識，再推進實施?！安粻幷?，是為了爭取時間干。一爭論就復雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成。不爭論，大膽地試，大膽地闖?！?〔8 〕為了避免各社會主體之間意見紛紜、久議不決、效率低下的問題，可先明確司法體制改革的方向、原則和框架，其余的則通過實踐探索來逐步解決。在混沌復雜的世界之中，人們對世界的認識只能是粗線條的輪廓把握，在行動時往往先設定大致的目標，再經由試點的方法，進行試驗和探索，以協調決策者的有限理性與無限復雜的未知世界之間的關系。就此而言，試點具有暫時性的“效用價值”。它是一種權宜之計，當其滿足使用目的時，就遭到拋棄。司法體制改革“試點”工作也擺脫不了這種命運，它并非穩定的、長期有效的制度安排，它存續的時間是短暫的，采取的舉措是臨時的。因而，司法體制改革的試點并非完全之策，但可將其作為制度改進完善的腳手架而加以運用。試點是以承認當下難以找到完美無缺的司法體制改革方案、實施的方案只是變通性手段為前提預設的。盡管司法體制改革“試點”方法尚未定型化、制度化，但它也不是恣意選擇、任性而為的。可以說，試點的經驗既是相對的，也是絕對的。從遵循司法規律的角度看，司法體制改革應當以有利于法院更好地履行司法職責為依歸。據此，強化司法的本我定位、保障司法的獨立性、提高司法保障人權的程度、促進司法品質的提升以及贏得民眾對司法的信賴等，應當成為司法體制改革所追求的理想目標?！? 〕試點工作以中央統一設計的司法體制改革的方向、原則和框架而展開，從各種差異化的具體舉措之中，探尋正確的司法發展方向、穩定的司法發展規律，為全國的司法體制改革提供可推廣的經驗。

綜上所述，司法體制改革“試點”方法，意指在中央的統一部署和安排下，選擇一個或幾個有代表性的地方先行先試，取得符合司法規律、可復制的直接經驗，然后再在全國范圍內實施司法體制改革的總體方案。

二、司法體制改革“試點”方法的內在根據

在我國，司法體制改革“試點”方法，是基于執政黨長期的理政經驗、重視基層的創新實踐、降低司法體制改革的風險等原因而選擇與運用的?？梢哉f，這種司法體制改革的方式深深植根于中國社會生活的土壤之中，與特定歷史階段的社會需要高度契合，具有很強的生機與活力。

第一，執政黨長期的理政經驗。早在1943年6月，毛澤東為中共中央撰寫的《關于領導方法的若干問題》就提出，我們共產黨人無論做什么工作，有兩個方法是必須采用的：一是一般和個別相結合；二是領導和群眾相結合?！叭绻幌抻谝话闾栒?，而領導人員沒有具體地直接地從若干組織將所號召的工作深入實施，突破一點，取得經驗，然后利用這種經驗去指導其他單位，就無法考驗自己提出的一般號召是否正確，也無法充實一般號召的內容，就有使一般號召歸于落空的危險”?！叭魏晤I導人員，凡不從下級個別單位的個別人員、個別事件取得具體經驗者，必不能向一切單位作普遍的指導?！?〔10 〕1958年由毛澤東主持起草的《工作方法六十條（草案）》提出：“普遍推廣試驗田。這是一個十分重要的領導方法。這樣一來，我黨在領導經濟方面的工作作風將迅速改觀。在鄉村是試驗田，在城市可以抓先進的廠礦、車間、工區和工段。突破一點就可以推動全面。” 〔11 〕改革開放之初，鄧小平指出：“在全國的統一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行試驗。試驗中間會出現各種矛盾，我們要及時發現和克服這些矛盾。這樣我們才能進步得比較快?！?〔12 〕毛澤東、鄧小平雖沒有直接提及“試點”一詞，但許多提法，都揭示出試點工作的本質與精髓。1980年12月，陳云在中央工作會議上明確指出：“改革固然要靠一定的理論研究、經濟統計和經濟預測，更重要的還是要從試點入手，隨時總結經驗，也就是要‘摸著石頭過河’”。〔13 〕對此，鄧小平給予了高度評價，認為這是中國社會主義改革開放和現代化建設的長期指導方針。在改革開放的過程中，試點遂成為各級黨委政府開展工作的抓手，尋求突破的手段。而且試點從經濟領域擴展到政治領域、社會領域、文化領域，成為具有普遍意義的工作機制。隨著試點數量不斷增加、類型不斷豐富、環境不斷變化，執政黨對試點的認識也在逐漸深入，開始有了一些規范化、系統性的思考。在經過各個歷史階段的不斷提煉升華之后，試點被廣泛地運用于國家治理的許多領域，成為深深植根于中國政策過程的一個關鍵性機制。黨的十八屆三中全會明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作。”隨著改革進入深水區，對于試點也更加重視，試點的功能也從單一政策試驗轉變為綜合性政策探索，試點的規模更大、層次更高。作為一種整體的改革方略，試點對推進司法體制改革也具有重要意義。

第二，重視地方的創新實踐。社會的改革發展必然存在著有限理性的制約，任何人都不可能拿出天衣無縫的整體設計方案。試點符合對客觀規律的認識過程，符合事物從量變到質變的辯證法，現在仍是富有中國特色、符合國情的改革方法?！靶麦w制的成長本身會逐步地創造出新的有利條件，使得一開始認為是無解的問題變得有解，使最初看上去是‘死扣’的問題有了出路?！?〔14 〕全面深化改革，應確定前瞻性改革目標。同時，在操作上，應從小處著手，在一個個具體環節上不斷取得突破，逐漸積累，積小改為大改，最終促成法律制度的根本性變革。黨的十八屆三中全會明確提出：“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作?！睂δ切┍仨毴〉猛黄频粫r還把握不準的重大改革，要鼓勵和支持一些具備條件的地方先行先試，或者在改革試驗區進行探索。成功的就及時推廣，出現問題就及時糾錯，把風險和影響控制在局部范圍內。我國地域遼闊，各地情況千差萬別，現階段的改革又非常復雜，許多情況事先難以預料，僅有中央統一決策是不夠的，還需要試點，以探索路徑、積累經驗。試點的理論基礎是對于法律與社會的實驗主義把握，其中起決定作用的是基層的創新實踐與草根智慧。“基層處于承上啟下的節點、各種矛盾的焦點和工作落實的重點。” 〔15 〕將司法體制改革的試點單位選在地方、基層，便于發現司法體制本身存在的真正問題，在此基礎上才能找到改革和完善司法體制的有效辦法?！暗胤接绕涫腔鶎诱嗤驹谏鐣栴}的風口浪尖，與生活實踐保持著高度關聯。面對社會，地方會不斷創新制度來對付實踐中發生的問題，從而產生制度創新的原始沖動，并以實踐中的問題為導向，時刻矯正制度創新的發展方向?！?〔16 〕尊重和鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，及時總結經驗，從而為推進司法體制改革提供扎實的基層經驗。通過試點，可以使司法體制改革的具體措施，先和部分群眾見面，從中觀察他們的反應，再進一步調整完善原有計劃、方案。在推進司法體制改革的過程中，試點不僅是改革智慧的重要源泉，也是司法體制改革“頂層設計”的落地之處。

第三，降低司法體制改革的風險。我國是一個大國，決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤。某些改革仍需采取試點探索、投石問路的方法，可有效地降低司法體制改革的風險，提高改革過程的可控性。司法體制改革的方案不是憑空臆造出來的，而是經過調查研究，通過實踐，集中各方面的智慧得來的。不進行試點，不在實踐中檢驗改革措施是否符合客觀實際，而后再決定其是否推廣和如何推廣，容易造成司法體制改革出現重大失誤?！拔覀儸F在做的事都是一個試驗。對我們來說，都是新事物，所以要摸索前進。既然是新事物，難免要犯錯誤。我們的辦法是不斷總結經驗，有錯誤就趕快改，小錯誤不要變成大錯誤?！?〔17 〕中國的改革既無經驗可循，又有其內在的復雜性。因而，大多數的改革措施并不是在全國范圍內同時推開，而是從較小范圍內的試驗開始，在取得成果并進行總結的基礎上加以局部推廣，通過不斷總結和觀察，逐漸擴大其實行范圍。只有集中力量先在小范圍內進行觀察和試驗，才能更周全更深刻地認識問題的本質，才能比較正確地發現問題、分析問題和處理問題。只有集中力量，突破一點，才能向縱深和廣闊發展。先從一個點或幾個點上做起，力量集中，容易成功，即使失敗了、部分失敗了，損失也不太大，從中卻可以得到不少的經驗教訓。要避免大的失敗，常?？梢杂靡恍┬〉氖頁Q取。典型試驗就是用可能發生的小失敗來防止大失敗的好方法。〔18 〕在大規模推行某項政策之前進行小規模的試點，可以有效地節約社會成本。司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，它具有很強的政治性、政策性、法律性，必須堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義方向，堅持人民主體地位，堅持從中國國情出發，堅持遵循司法規律，堅持依法有序，堅持統籌兼顧。通過試點策略，有助于提高司法體制改革方案制定的精準性和實施的可控性。

在當今中國，有相當一部分人在面對司法體制改革時，仍深深地迷戀中央集權的“頂層設計”、少數精英的面壁決策、自上而下的推進路徑，輕視乃至無視地方、基層的試點探索。因此，本部分的闡述，既是對司法體制改革“試點”方法的理論證成，也是對有關試點錯誤認識的學術回應。

三、司法體制改革“試點”方法的基本原則

司法體制改革試點的目標和原則是：堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義方向，堅持遵循司法規律和從中國國情出發相結合，按照可復制、可推廣的要求，推動制度創新，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，完善和發展中國特色社會主義司法制度。換個角度，也可以說司法體制改革試點工作應根據法律推進，尊重司法規律，堅持制度自信，發展司法制度。

第一，依據憲法法律。司法體制改革的“試點”方法運用不當，極易誘發違反現行法律制度的消極現象，有“良性違憲”之虞。因而，試點工作應運用法治思維和法治方式推進，嚴格按照憲法法律推進。“法治的要求之一就是政府必須認真對待自己的法律”。〔19 〕法治的精義是法律既調整普通社會成員的行為，也統治政府自身，否則，公民就對法治喪失信心?！耙暾枋鲆粋€法體系之存在，除了人民大致上普遍能夠服從法律外，關鍵在于官員也必須共同接受包含法體系效力之判準的承認規則?！?〔20 〕在我國，司法體制改革必須依法推進，任何規避、違反法律規范的實施方式都是不可取的?！吧罨痉w制改革涉及司法權力調整和司法資源配置，事關重大，必須依法有序推進。在落實各項改革措施過程中，既要在實踐中積極探索，又要按照中央統一部署穩步實施。重大改革都要于法有據，需要修改法律的，在完善法律制度后再全面推開。有的重要改革措施，需要得到法律授權的，要按照法律程序進行，以確保法制的統一和權威。” 〔21 〕司法體制改革的試點，也應于法有據、有序推進，必須在憲法和法律的框架內，在授權的范圍內進行。對不適應社會發展需要的司法體制以及相關法律規定，在沒有被修改和廢止之前，仍應予以尊重。

第二，尊重司法規律。推進司法體制改革，要突出中國特色，充分考慮中國的獨特國情，同時也要遵循審判規律，應把兩者有機結合起來。司法活動有其固有的規律性，完善司法制度、深化司法體制改革，要遵循司法活動的客觀規律，體現權責統一、權力制約、公開公正、尊重程序的要求?，F代社會普遍適用的審判規律主要有：審判的直接性，審判的不受干擾性，審判的民主性，審判的責任制，審判的誠實性，審判的和解性或者和諧性，庭審的決定性，審判法官有限性，法官待遇的優厚性，司法的公開性?！?2 〕司法規律體現著司法的本質，是司法之所以為司法的內在根據。司法體制改革如果違背司法規律，相對于立法、行政的司法也就不存在了。司法體制改革的試點工作要始終堅持改革的正確方向，緊扣中央頂層設計和中央政法委提出的意見要求，始終牢牢把握可復制、可推廣的要求，積極穩妥推進改革試點，進一步加強組織保障，確保各項改革措施落實到位。違背司法規律的試驗與做法，不可能具有長久的生命力，也無法形成可復制、可推廣的經驗。要保持高度的警惕，司法體制改革的試點工作，不能成為強化司法地方化的契機，要防止司法文明的反向擴張。“對地方法治試驗中因財政驅動和經濟利益刺激而可能出現的偏離甚至背離國家法治框架的風險，必須及時預設有效的制度紅線”?！?3 〕

第三，堅持制度自信。2013年11月12日，習近平在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上的講話指出：“我們黨領導的改革歷來是全面改革。問題的實質是改什么、不改什么，有些不能改的，再過多長時間也是不改，不能把這說成是不改革。我們不斷推進改革，是為了推動黨和人民事業更好發展，而不是為了迎合某些人的‘掌聲’，不能把西方的理論、觀點生搬硬套在自己身上。要從我國國情出發、從經濟社會發展實際出發，有領導有步驟推進改革，不求轟動效應，不做表面文章，始終堅持改革開放正確方向”。推進司法體制改革，只有反向界定哪些事項不能改變，方能明確改革的可能空間。法學家薩默斯針對美國的法治狀況指出：“事實上，法律所追求的許多價值是結構上或程序上的，我們通常不會依據經驗而修改它們，就如它們應當如此。所以，我們一般不會將實驗主義者‘反復試驗’的方法用于諸如司法公正、審判機會平等、民主參與等價值之上。相關地，成文法的穩定性和先例原則服務于長遠的價值，如預測性、官員秉公執法、公共安全等價值。再強調一下，價值絕非是一種反復折騰的實驗品。當然，與這些價值和規范相關的法律，其‘手段性’的一面可以而且也應當根據經驗進行修改，來更好地保障相對長遠的目標。” 〔24 〕不僅是美國社會，任何國家在其特定歷史時期，都有一些需要堅守、不能隨意進行試驗乃至撼動的法律制度和法律原則。習近平在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話指出：“國家的根本制度和根本任務，國家的領導核心和指導思想，工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體，人民代表大會制度的政體，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，愛國統一戰線，社會主義法制原則，民主集中制原則，尊重和保障人權原則，等等，這些憲法確立的制度和原則，我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展?！?〔25 〕

第四，發展司法制度。司法體制改革的“改革”性，要求它所指向、期待解決的問題具有很深的層次性。“應當注意，須是改革底必要引起變更而不是喜新厭故的心理矯飾出改革底必要來”。〔26 〕司法體制改革有其特定的內涵與外延，不能做泛化的理解?？梢哉f，司法體制“改革”，明顯區別于審判方式改革、司法工作機制改變、強化審判管理之處，是它針對司法體制的“頑癥”、“痼疾”動刀子，為解決深層次矛盾而做文章。另一方面，中國現行司法體制基本上是與社會主義初級階段的基本國情相適應的，司法機關為維護社會穩定、化解社會矛盾、促進社會公平正義作出了重要貢獻。這決定了我國的司法體制改革不能以極端的方式推翻原有制度框架和基本原則，重新設計與再造另一種類型的司法體制；試點工作必須遵循司法規律，體現權責統一、權力制約、公開公正的要求，在總體上肯定現有司法體制的前提下，對司法權的配置及運行方式進行改良變革、創新發展，促進中國特色社會主義司法制度的完善和自我發展。

四、司法體制改革“試點”方法的具體操作

中央司改辦負責人接受了新華社記者采訪時表示：中央全面深化改革領導小組已經審議通過了《改革框架意見》和《上海改革方案》，下一步的關鍵是要抓好落實，指導各試點地方根據中央部署，結合本地實際，制定試點方案，啟動試點工作。一是加強調查研究。司法體制改革涉及面廣，各地情況千差萬別，不同層級司法機關工作要求、隊伍狀況也有較大差異。必須深入調查研究，摸清情況，找準問題，既要對影響司法公正、制約司法能力的突出問題找準癥結，又要對推進司法改革過程出現的阻力充分估計，做到謀定而后動。二是堅持循序漸進。既不遷就現狀止步不前，又不脫離現階段實際盲動冒進，確保改革的力度、進度和社會可承受的程度相適應。三是堅持分類推進。試點地方的改革方向和總體思路必須與中央保持一致，但在具體措施、改革步驟上，可以因地制宜，充分發揮地方的主觀能動性，研究提出試點方案和進度要求。四是加強工作指導。中央有關部門要加強對改革試點工作的指導，幫助地方解決試點中遇到的難題，確保改革部署落到實處?！?7 〕上述意見都是正確的，應該貫徹落實。除此之外，司法體制改革的試點，還應考慮以下建議：

第一，試點要有明確的立法授權。我國是單一制國家，司法職權是中央事權。要深化司法體制改革離不開中央的統一推進，而不應單純仿效經濟體制改革的道路。這是因為：（1）任務特殊。經濟體制改革的任務是使經濟組織擺脫政府不合理的約束，成為充滿活力的經濟主體，這就決定了作為經濟主體的農戶和企業的改革在很大程度上不依賴政府的行為而自行運作。而司法體制改革的任務在于改善和調整司法機關與其他國家機關的聯系，在此情況下，司法體系中的任何主體都不可能脫離與其他權力的關系而獨立運行。（2）嚴格約束。經濟體制改革雖然面臨一些制度性約束，而各經濟組織是各自獨立的經濟主體，經濟體制改革的措施可以在局部地區、部分主體之中進行試驗性推行。而司法體制改革是在立法體系業已形成，法律覆蓋全面，司法體制的基本構架以及司法活動的主要程序已由法律所規定的情況下進行的，必然受法律的嚴格約束。（3）涉及面廣。司法體制改革是一項綜合系統工程，需要從全局出發進行全面的綜合規劃和協調?；鶎舆M行的改革，主要是針對實踐中發現的問題，雖然從形式上看有一定的針對性，但由于受其級別地位、工作范圍等限制，其方案難以徹底解決問題?！?8 〕因此，司法體制改革的推進，必須統一規劃，自上而下，由最高國家權力機關進行頂層設計，從總體上制定改革現行司法體制的方案，通過法律的途徑推進、實施。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的規定》指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權?！睂τ谠圏c中需要修改法律或得到法律授權的問題，要按程序進行，堅持依法有序推進改革。相應地，這也要求全國人大及其常委會應具有強烈的責任感、使命感，根據司法體制改革的需要，不斷地完善立法機制、提高立法技術水平，適時地進行法律的立改廢釋，為司法體制改革的試點工作提供充足的法律依據。

第二，吸收民眾的廣泛參與。在當代中國，人民是國家的主人，是決定社會前途命運的根本力量。凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。實際上，司法體制改革的試點工作還不夠公開、公眾參與程度不高。有學者指出，各個試點的改革方案，都只見于媒體和發布會上的主旨介紹和概要描述，并沒有全文公布。各地、各部門又在不斷搞社會調研、專家座談、意見征詢，結果就出現了一種在不甚明了方案的情況下不斷論證探索的尷尬局面。換言之，“頂層設計”下卻出現了“關門”方案。由于缺少多元參與、廣泛討論和深度論證，在“秘密”與“匆忙”中加速推進，就很容易導致方案與現實相脫節，也容易被一些部門或地方主導、操作而發生目標“異化”，不利于集中集體智慧來推進司法改革?！?9 〕建設社會主義法治國家，包括深化司法體制改革，必須堅持人民主體地位。“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”?！?0 〕司法體制改革的試點方案應與群眾直接見面，吸納民意，匯聚民智。

第三，對試點工作實施全程監控。司法體制改革牽涉面廣、問題復雜，不可能一蹴而就，難免會遇到不可預見的障礙、抵制和停滯。我們不可能規定改革試點和制度創新的完整流程和全部步驟，但至少可以通過權限、程序與救濟上的若干關鍵設計，避免和補救試點所可能造成的負面影響?！?1 〕司法體制改革“試點”方法，是以試點項目為核心，從一個具體問題入手，在設計改革方案時始終注意政治利益與社會利益的平衡，具體分為項目規劃、試點選擇、實施試點項目、評估與調整、方案定型、全面推廣等幾個階段，以點帶面，逐漸鋪開，最終上升為法律制度。在整個試點過程中，相關部門應全程跟蹤，并進行階段性評估；涉及中央和地方權益劃分的試點項目，分工與責任應明確；試點的主管部門也應明確，不能幾個部門扯皮推諉。司法體制改革的試點，需要探索試驗，進行制度創新，不能放任自流。特別是對試點的關鍵環節、重要部位，要進行持續性地監控。

第四，維護試點的自然生態。地方黨委、政府普遍重視成為試點，因為這意味著更加受上級重視，有更多機會與上級進行聯系，積累關系資本。而上級部門更加重視選好試點，更多是從試點的配合意愿而非試點具備的典型性條件出發來選擇試點。如果試點配合，工作就好開展，也更容易出成績、出經驗。這兩種力量結合起來，也容易形成某種共謀，易使試點工作帶有更多的功利色彩，局部利益取向，并驅動雙方將更多的資源投入試點，不僅使試點工作失去了代表性，也容易滋生只想要優惠待遇不愿意“啃硬骨頭”的想法?！?2 〕試點是一種突破、創新，因此，要給試點單位一些比較特殊條件。但這不等于吃偏飯，它必須是試點做法普遍推開后能夠變為新常態的那些特殊條件?！霸谟行┚唧w政策領域，對不同觀察點或在不同時段對相同觀察點進行干預性試驗（抓試點）還是可行的。這類控制關鍵政策或制度參數的試驗有利于發現哪些政策和制度選項是可行的、哪些是不可行的”?！?3 〕對試點工作的干預要有一定的限度，但必須避免不顧客觀條件，大幅度地改變外部環境。對試點的某些特殊政策只能是為完善司法和發展中國特色社會主義司法制度的需要所決定的，而吃偏飯的做法勢必違背一般性的審判規律，人為地給予好處，予以特別的照顧。用吃偏飯的辦法搞試點，謀求人為的政績，即使成功也無法復制，就會失去推廣的價值?！?4 〕

第五，試點成果的客觀評價。一方面，作為一種社會試驗，試點的結果可能是成功的，也可能是失敗的。但是，試點往往成為政績工程，報喜不報憂。試點實施單位的領導人，為了獲取各種好處，往往存在著夸大試點成績的沖動。另一方面，司法體制改革作為政治改革的具體形式，具有高度的敏感性，創新的發起者可能會承擔政治風險，斷送政治前程，甚至有牢獄之災，因而避重就輕?！?5 〕有的試點開始時，就在指導思想上定出了“框框”，只能成功，不能失?。恢荒苋〉谩柏S富的經驗”，不能出現任何問題，更不能“捅出漏子”。這樣的試點無非是為了更好地印證上級部門和領導的“英明”和“正確”。如果試點出現了問題和失敗，那就不僅意味著領導人的決策錯誤，還意味著試點實施單位的失職和無能。因而，試點中出現了一些問題或失誤，也要想方設法加以掩蓋和粉飾，千方百計地塑造一個看起來完美無缺的典型。正確的做法是掩蓋對試點的經驗和教訓進行認真分析，并區別不同情況，從經驗中看到不足，從問題找出教訓。試點單位的經驗固然可喜，但問題和不足也是一筆不可多得的財富，至少它還有借鑒意義?！?6 〕因而，“在先行的試點中要鼓勵成功，寬容失敗，糾正錯誤，注意保護好干部群眾的改革熱情”?！?7 〕重要的是，對于司法體制改革試點工作，要確立科學的評價標準，建立有效的評估機制。例如，上海是直轄市，經濟文化發達，司法的財力物力保障充分，司法機關工作人員素質較高，司法體制改革的推進阻力較小；地域面積較小，各區縣差異不大。但是，中國幅員廣大，人口眾多，各地區、各民族的經濟文化發展情況復雜，上海司法體制改革的試點經驗在全國范圍內具有多大程度的可復制性、可推廣性，尚需要認真地研究。

第六，立法的適時跟進。當下，鼓勵司法體制改革的局部性“經驗”，通過小規模的試點來檢驗提出的改革方案是否具有可行性，并根據實驗結果對改革措施進行調整和完善，但也必須看到，我國的司法體制改革是一項長期而艱巨的社會工程，是一個在理論上不斷探索、在實踐上不斷突破的歷史過程?！巴昝乐繕酥荒芊e以時日、積累經驗始能達到?！?〔38 〕司法體制改革要積極穩妥、循序漸進，切忌冒進和急于求成。但是，我國的司法體制改革是有其時間表、路線圖的。司法體制改革千頭萬緒，紛繁復雜，如果沒有時間節點，放任自流，就很難真正地推進和深化?！?9 〕黨的十八屆三中全會《決定》以時不我待的緊迫感，提出“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家”；“推進法治中國建設”；“加快建設公正高效權威的社會主義司法制度”，等等。這里的“加快”、“推進”的用詞，表明我國的法治建設離人民群眾的期待還有差距，國家立法機關應具有強烈的使命感，采取得力措施，改變與社會發展不相適應的司法體制。黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的戰略任務，“時間設計到2020年，按這個時間段提出改革任務，到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”。〔40 〕司法體制改革是全面深化改革的有機組成部分，到2020年也應在建設公正高效權威的社會主義司法制度方面取得明顯成效?？傮w而言，司法體制改革不是對原有司法體制枝節的、細微的改變或修補，而是針對司法體制的深層結構和根本問題動手術。司法體制改革的實質性推進，還需要合理界定司法機關和其他主體的權力界線，合理配置司法權。司法權的劃分與配置是由憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法等法律規定的，如果嚴格地依循現行法律操作，司法體制改革難有大幅度的推進。要深化司法體制改革，例如，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，就必須修改憲法或相關的法律規定。