農(nóng)村剩余勞動力流動中政府職能建設(shè)

葉迎

【摘要】農(nóng)村剩余勞動力的合理流動是我國社會主義新農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，但僅僅依靠市場的自我調(diào)節(jié)不足以促進農(nóng)村剩余勞動力的合理流動，這就為政府職能介入提供了經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)。從現(xiàn)狀來看，在引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理流動的過程中，我國政府就業(yè)服務(wù)職能、調(diào)節(jié)職能、保障職能都存在著明顯不足。要實現(xiàn)我國農(nóng)村剩余勞動力合理轉(zhuǎn)移和流動的目標(biāo)，必須不斷完善政府職能。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村剩余勞動力 合理流動 政府職能

【中圖分類號】F3 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新時期黨中央將農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題置于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度。耕地和勞動力都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必須具備的生產(chǎn)要素，但由于農(nóng)村勞動力的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地對于勞動力的需求，導(dǎo)致我國出現(xiàn)龐大的農(nóng)村剩余勞動力群體。依據(jù)邊際效益遞減規(guī)律，如果繼續(xù)將農(nóng)村剩余勞動力投入到有限的耕地之上，將導(dǎo)致我國農(nóng)村勞動力投入的邊際收益率大幅下降，進而影響我國農(nóng)民的收入，影響“三農(nóng)”問題解決。基于此，如何轉(zhuǎn)變政府職能，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理流動，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力投入效益的最大化，成為我國社會轉(zhuǎn)型期政府職能建設(shè)中必須關(guān)注的問題。

政府職能介入農(nóng)村剩余勞動力合理流動的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)

追根朔源，“剩余”是最早出現(xiàn)在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中的概念，在經(jīng)濟學(xué)家們看來，凡是那些導(dǎo)致生產(chǎn)力降低的追加要素都是“剩余”的。從這個概念出發(fā)，很多經(jīng)濟學(xué)家對“剩余勞動力”的概念進行了解讀。著名的諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿瑟爾·劉易斯在他所提出的“二元經(jīng)濟理論”中指出：“剩余勞動力指的是邊際生產(chǎn)率為0或負(fù)數(shù)的勞動力。”在阿瑟爾·劉易斯看來，在其他生產(chǎn)條件變化不大的前提之下，勞動力數(shù)量的不斷增加，會導(dǎo)致邊際生產(chǎn)率逐漸降低，當(dāng)邊際生產(chǎn)率遞減到0或負(fù)值之時，再投入的勞動力將不產(chǎn)生任何價值。也就是說，再投入的這部分勞動力就是剩余勞動力。

基于此，以阿瑟爾·劉易斯為代表的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，與其他部門相比，農(nóng)業(yè)部門具有天然的勞動力資源優(yōu)勢，在機械化生產(chǎn)進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域之后，農(nóng)村將存在著豐富的剩余勞動力，把這部分剩余勞動力從農(nóng)業(yè)部門中釋放出來，投入到其他行業(yè)中去，并不會使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量減少，因為這些剩余勞動力的邊際生產(chǎn)率已經(jīng)接近于0。按照此觀點，在我國農(nóng)業(yè)技術(shù)不斷發(fā)展的背景之下，農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力是不可逆轉(zhuǎn)之趨勢。對此，日本經(jīng)濟學(xué)家速水佑次郎、神門善久在其著作《發(fā)展經(jīng)濟學(xué)》一書中也認(rèn)為：“對于發(fā)展中國家而言，存在著大量剩余勞動力是其傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的典型特征。”①據(jù)此，我國農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力正是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場自行調(diào)節(jié)的結(jié)果。

按照市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，市場在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。作為生產(chǎn)要素的重要構(gòu)成，農(nóng)村勞動力資源的配置理應(yīng)由市場決定。但我國農(nóng)村勞動力的人口基數(shù)十分龐大，據(jù)2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)村適齡勞動力數(shù)量達(dá)4.5億之多，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于勞動力的吸納能力有限，使得我國農(nóng)村剩余勞動力人口數(shù)量已經(jīng)超過1.4億，比很多國家的人口總數(shù)還多。如此龐大的農(nóng)村剩余勞動力群體的存在，表明我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于勞動力的需求與農(nóng)村勞動力的供給已經(jīng)嚴(yán)重失衡，僅僅依靠市場的調(diào)節(jié)難以實現(xiàn)農(nóng)村勞動力資源的合理配置，需要政府采取一定的干預(yù)措施，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理流動，以促進我國勞動力資源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一方面，需要借助政府這只“看得見的手”，適時調(diào)控我國城鎮(zhèn)化的進程，讓農(nóng)村剩余勞動力有序地向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)流動②。另一方面，農(nóng)村剩余勞動力流動是一項系統(tǒng)工程，涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、社會保險、公共服務(wù)等多個方面的問題，而這些問題需要多個職能部門配合完成，因此，政府在引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力流動中發(fā)揮著十分重要的作用。

農(nóng)村剩余勞動力合理流動中政府職能建設(shè)存在的不足

改革開放以來，伴隨著我國社會生產(chǎn)力的不斷提高，政府日益重視農(nóng)村剩余勞動力的流動問題，并逐漸完善相應(yīng)的政府職能，以引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理流動。在這方面，我國政府職能建設(shè)主要取得了三個方面的成績：

一是初步建立了政府就業(yè)服務(wù)職能體系。政府首先初步建立了簡單農(nóng)業(yè)剩余勞動力培訓(xùn)機制，通過職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育等形式，提高農(nóng)村剩余勞動力的素質(zhì)，為其向城鎮(zhèn)流動創(chuàng)造條件。除此之外，初步打破了過去職能部門之間各自為戰(zhàn)的局面，整合了殘聯(lián)、工會、婦聯(lián)、勞動保障部等職能部門的資源，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供了多元化的就業(yè)服務(wù)體系③。

二是發(fā)揮了調(diào)節(jié)職能，為農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了財政和稅收支持。為了促進農(nóng)村剩余勞動力合理流動，政府發(fā)揮財政和稅收的調(diào)節(jié)作用，對農(nóng)村剩余勞動力培訓(xùn)項目給予財政補貼，并對參加職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民實施現(xiàn)金補貼，以支持農(nóng)村剩余勞動力的技能培訓(xùn)工作。對于積極吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的企業(yè)，政府給予稅收優(yōu)惠。對于自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，政府不僅提供無息貸款，還在稅費上予以減免，以提高農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的積極性。

三是發(fā)揮了保障職能，從法律上保障農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)權(quán)利。在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》中明確指出，取消對農(nóng)民進城務(wù)工的不合理限制，對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民一視同仁。在出臺的《工傷保險條例》中，要求將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，保障了農(nóng)民工的合法權(quán)益，促進了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性。

但站在另外一個維度來看，在引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理流動的過程中，我國政府職能建設(shè)也存在著一定的不足。

一是政府就業(yè)服務(wù)職能存在不足。雖然我國已經(jīng)初步建立政府就業(yè)服務(wù)職能體系，但就實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力合理流動的目標(biāo)而言，還有很大的差距。首先是缺乏專門的農(nóng)村勞動力就業(yè)服務(wù)機構(gòu)。從我國當(dāng)前的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的性質(zhì)來看，其主要隸屬于當(dāng)?shù)氐娜肆Y源和社會保障局，職能涵蓋了就業(yè)服務(wù)、失業(yè)保險、職業(yè)培訓(xùn)等多個領(lǐng)域。但從服務(wù)對象來看，我國市場上的大多數(shù)就業(yè)服務(wù)機構(gòu)都是針對城鎮(zhèn)失業(yè)人員提供就業(yè)服務(wù)的，很少有專門針對農(nóng)村剩余勞動力提供就業(yè)服務(wù)的機構(gòu)。除此之外，培訓(xùn)內(nèi)容缺乏有效性。在就業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容方面，很多內(nèi)容都不是針對失業(yè)農(nóng)民的，使得能夠參加就業(yè)培養(yǎng)的農(nóng)民在數(shù)量上較少，不利于提高農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)技能。最后，在就業(yè)信息服務(wù)方面也存在不足④。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村勞動者的文化素養(yǎng)偏低，他們中很少有人會用互聯(lián)網(wǎng)，這決定了他們了解就業(yè)信息的渠道十分有限，需要政府提供相應(yīng)的就業(yè)服務(wù)信息。但當(dāng)前我國農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)工作十分落后，村勞務(wù)信息登記制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)資源信息平臺都沒有建立起來，嚴(yán)重影響了農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)。

二是政府調(diào)節(jié)職能存在不足。在我國政府對于農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)進行干預(yù)的過程中，只是注重通過財政或稅收手段來促進農(nóng)村剩余勞動力再就業(yè)，而忽略了通過行政手段來調(diào)節(jié)農(nóng)民工與企業(yè)之間權(quán)利與義務(wù)不對等的現(xiàn)象。比如當(dāng)前很多農(nóng)民工與企業(yè)之間并沒有簽訂正式的勞動合同，使得農(nóng)民工在工資支付、工傷保險等方面的權(quán)利都遭受到了潛在的侵害，但我國政府在這方面卻沒有將出臺嚴(yán)厲的措施并落到實處。⑤從這個維度來看，當(dāng)前我國政府還沒有將農(nóng)民工合法權(quán)益的保護上升到實質(zhì)平等的高度，還停留在形式平等的階段，這不利于實現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在就業(yè)過程中的權(quán)利平等。不僅如此，由于城鄉(xiāng)二元勞動力市場的分割，導(dǎo)致我國政府對于就業(yè)市場管理的模式實際上是分散管理，這就削弱了政府調(diào)節(jié)職能在引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力中的作用，使得農(nóng)村剩余勞動力在向各地轉(zhuǎn)移的過程中存在一定的壁壘，難以實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力在不同地區(qū)的合理流動。

三是政府保障職能存在不足。保障職能是政府職能的重要組成部分，也是公民賦予政府公共權(quán)力的出發(fā)點。雖然我國已經(jīng)出臺了一系列法律，保障進城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益，但與城市居民相比，農(nóng)村勞動力流動人員的工資、休假權(quán)利仍然與城鎮(zhèn)居民差距較大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，湖北省2013年第二季度城鎮(zhèn)單位職工月平均工資是2806元，而農(nóng)民工的月平均年收入僅為1500元左右，前者是后者的1.75倍，收入差距較大。不僅如此，農(nóng)民工加班加點、勞動超時的現(xiàn)象普遍存在，不少個體、私營及涉外企業(yè)違反法律規(guī)定的加班時限及報酬，從這個角度來看，政府在保障農(nóng)村勞動力流動人員的合法權(quán)益方面，仍然存在諸多不足。不化解這些方面的問題，將影響農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)流動。

農(nóng)村剩余勞動力合理流動中政府職能完善的策略

在市場調(diào)節(jié)失靈的前提之下，要實現(xiàn)我國農(nóng)村剩余勞動力合理轉(zhuǎn)移和流動的目標(biāo)，就必須不斷完善當(dāng)前我國政府在促進農(nóng)村剩余勞動力流動方面的職能，在農(nóng)村剩余勞動力與就業(yè)市場之間架起一座橋梁⑥。

第一，完善農(nóng)村就業(yè)服務(wù)體系，加強政府促進農(nóng)村剩余勞動力合理流動的服務(wù)職能。當(dāng)前我國正在逐步推進服務(wù)型政府建設(shè)，農(nóng)村就業(yè)服務(wù)作為各級政府的一項重要職能，其對于實現(xiàn)我國服務(wù)型政府的建設(shè)也具有重大的意義⑦。針對當(dāng)前我國農(nóng)村就業(yè)服務(wù)職能的現(xiàn)狀，建議政府首先建立專門服務(wù)于農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的機構(gòu)。在西方發(fā)達(dá)國家，針對各類弱勢群體的就業(yè)扶持機構(gòu)較為完善，以美國為例，美國建立了婦女事務(wù)局，專門為婦女提供就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)，以提高其就業(yè)能力。我國政府可以借鑒美國的做法，根據(jù)我國農(nóng)村社會發(fā)展的實際需要，改變過去將就業(yè)服務(wù)體系集中于城鎮(zhèn)的職能定位，將就業(yè)服務(wù)體系延伸至農(nóng)村，建立縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村三級農(nóng)村就業(yè)服務(wù)管理機構(gòu)，使農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)服務(wù)工作有組織支撐。在職能的分配上，縣一級的農(nóng)村就業(yè)服務(wù)部門主要負(fù)責(zé)建立全縣的農(nóng)村勞動力資源信息庫，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展各類就業(yè)服務(wù)工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可以設(shè)立就業(yè)服務(wù)站，組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動力人員的就業(yè)工作，具體工作人員可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任;村一級可以設(shè)置就業(yè)服務(wù)聯(lián)絡(luò)員，了解本村勞動力的變化情況，并及時向上級就業(yè)服務(wù)機構(gòu)反饋。與此同時，各地政府應(yīng)進一步完善就業(yè)信息服務(wù)職能。逐步推進農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，并在村級試點就業(yè)信息服務(wù)查詢室，方便村民查詢相關(guān)的就業(yè)信息。政府還可以通過村級展板、地方電視臺等形式向農(nóng)村提供就業(yè)需求信息。在就業(yè)培訓(xùn)方面，政府應(yīng)創(chuàng)新培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容，在農(nóng)村地區(qū)展開就地培訓(xùn)，送職業(yè)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)下鄉(xiāng)，提高農(nóng)民參與技能培訓(xùn)的參與度。

第二，強化政府引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理流動的調(diào)節(jié)職能。與城市勞動力相比，農(nóng)村剩余勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)市場中具有天然的弱勢，他們學(xué)歷偏低、技能缺乏，很多沒有接受過專門的職業(yè)培訓(xùn)，這決定了政府除了依靠財政和稅收手段引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理流動之外，還需要借助行政手段對勞動力市場進行調(diào)節(jié)。一方面，消除勞動力市場的城鄉(xiāng)壁壘。由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟和二元戶籍制度的影響，使得我國形成了農(nóng)村勞動力市場和城鎮(zhèn)勞動力市場，這兩個勞動力市場之間存在壁壘，要引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理流動，必須打破過去我國長期存在的二元勞動力市場格局，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的統(tǒng)一勞動力市場，將農(nóng)村剩余勞動力的流動、配置等問題都納入我國整個勞動力市場的運作范圍，使得我國農(nóng)村剩余勞動力可以在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門、不同企業(yè)之間合理流動。另一方面，加強對農(nóng)民工就業(yè)的勞動監(jiān)察。政府應(yīng)不定期深入企業(yè)進行巡查，重點巡查農(nóng)民工與企業(yè)合同的簽訂狀況、工資的發(fā)放狀況、基本權(quán)益的保護狀況，一旦發(fā)現(xiàn)有企業(yè)利用農(nóng)民工的弱勢地位侵犯其合法權(quán)益，必須督促其及時糾正;對于多次督促不糾正的企業(yè)，建議予以嚴(yán)厲的處罰。通過此舉，督促企業(yè)重視進程務(wù)工農(nóng)民的合法利益，以調(diào)節(jié)農(nóng)民工與企業(yè)之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，將保障農(nóng)民工合法權(quán)益措施落到實處。

第三，健全政府對農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的保障職能。要實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的合理流動，必須從根本上化解農(nóng)民身份與城鎮(zhèn)居民身份存在的差異，讓農(nóng)民在公平的就業(yè)環(huán)境中擇業(yè)。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的終極目標(biāo)是推進農(nóng)民的市民化進程，要保障農(nóng)村剩余勞動力的平等就業(yè)權(quán)，首先應(yīng)在全社會消除對農(nóng)村務(wù)工人員的就業(yè)歧視，使農(nóng)村務(wù)工人員與城鎮(zhèn)勞動者一樣，享有同等的失業(yè)登記、工資待遇、醫(yī)療保險等就業(yè)權(quán)利。建議政府在《勞動法》、《勞動合同法》中出臺強制性的規(guī)定，對于歧視農(nóng)村務(wù)工人員的行為和不平等對待農(nóng)村務(wù)工人員的行為，予以嚴(yán)厲的處罰。除此之外，還應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村務(wù)工人員權(quán)益保護的程序和制度。程序是實體的保障，只有合理的程序才能帶來實體的正義。在勞動合同簽訂方面，《勞動合同法》已經(jīng)明確了企業(yè)、單位與勞動者的合同關(guān)系，并強化了事實勞動關(guān)系的規(guī)定，對不簽訂勞動合同的行為進行有效約束。同時，在勞動證據(jù)方面，在訴訟過程中，農(nóng)村務(wù)工人員處于弱勢地位，此時的司法調(diào)查應(yīng)該采取有條件的舉證責(zé)任倒置，避免其由于客觀因素不能舉證而承擔(dān)的敗訴風(fēng)險，這也符合勞動法的立法宗旨，有合理的社會基礎(chǔ)，符合民眾的期待。最后，還應(yīng)加強對農(nóng)村務(wù)工人員法律援助的力度。農(nóng)村務(wù)工人員法律意識較為薄弱，經(jīng)濟條件相對較差，在產(chǎn)生勞動糾紛時往往難以依靠自己的力量維護其合法權(quán)益。這就需要發(fā)揮法律援助的作用，給予經(jīng)濟困難而又需要法律援助的農(nóng)民工及時的幫助，有利于及時解決勞動爭議，維護農(nóng)村務(wù)工人員的合法權(quán)益，促進社會安定團結(jié)。

作為我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中難以回避的問題。特別是伴隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高和城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)村剩余勞動力的規(guī)模將越來越大，其就業(yè)問題不僅僅關(guān)系著他們的生存與發(fā)展，更關(guān)系著我國社會的長治久安。需要政府不斷完善職能，積極引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力合理流動，為構(gòu)建和諧社會提供勞動力支撐。

（作者為中國勞動關(guān)系學(xué)院勞動關(guān)系系副教授）

【注釋】

①[日]速水佑次郎，神門善久：《發(fā)展經(jīng)濟學(xué)》，李周譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第40頁。

②⑥李愛：《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政府行為》，濟南：山東人民出版社，2006年，第156頁，第113頁。

③趙夢遠(yuǎn)，賈立平：“促進我國農(nóng)村剩余勞動力流動的對策思考”，《特區(qū)經(jīng)濟》，2011年第2期，第178～181頁。

④李麗：“充分發(fā)揮政府在農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移中的作用”，《經(jīng)濟社會》，2007年第5期，第78頁。

⑤周青：“論農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移中的政府行為”，《中國勞動》，2006年第11期，第65頁。

⑦周曉平，鄭垂勇：“政府干預(yù)區(qū)域勞務(wù)輸出的經(jīng)濟學(xué)分析”，《集團經(jīng)濟研究》，2006年第12期，第19～20頁。

責(zé)編 /于巖（實習(xí)）