農村剩余勞動力流動中政府職能建設

葉迎

【摘要】農村剩余勞動力的合理流動是我國社會主義新農村經濟發展的必然要求，但僅僅依靠市場的自我調節不足以促進農村剩余勞動力的合理流動，這就為政府職能介入提供了經濟學基礎。從現狀來看，在引導農村剩余勞動力合理流動的過程中，我國政府就業服務職能、調節職能、保障職能都存在著明顯不足。要實現我國農村剩余勞動力合理轉移和流動的目標，必須不斷完善政府職能。

【關鍵詞】農村剩余勞動力 合理流動 政府職能

【中圖分類號】F3 ? ? 【文獻標識碼】A

新時期黨中央將農村剩余勞動力的轉移問題置于統籌城鄉發展的戰略高度。耕地和勞動力都是農業生產中必須具備的生產要素，但由于農村勞動力的供給遠遠大于耕地對于勞動力的需求，導致我國出現龐大的農村剩余勞動力群體。依據邊際效益遞減規律，如果繼續將農村剩余勞動力投入到有限的耕地之上，將導致我國農村勞動力投入的邊際收益率大幅下降，進而影響我國農民的收入，影響“三農”問題解決。基于此，如何轉變政府職能，引導農村剩余勞動力合理流動，實現農村勞動力投入效益的最大化，成為我國社會轉型期政府職能建設中必須關注的問題。

政府職能介入農村剩余勞動力合理流動的經濟學基礎

追根朔源，“剩余”是最早出現在經濟學領域中的概念，在經濟學家們看來，凡是那些導致生產力降低的追加要素都是“剩余”的。從這個概念出發，很多經濟學家對“剩余勞動力”的概念進行了解讀。著名的諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑟爾·劉易斯在他所提出的“二元經濟理論”中指出：“剩余勞動力指的是邊際生產率為0或負數的勞動力。”在阿瑟爾·劉易斯看來，在其他生產條件變化不大的前提之下，勞動力數量的不斷增加，會導致邊際生產率逐漸降低，當邊際生產率遞減到0或負值之時，再投入的勞動力將不產生任何價值。也就是說，再投入的這部分勞動力就是剩余勞動力。

基于此，以阿瑟爾·劉易斯為代表的發展經濟學家認為，與其他部門相比，農業部門具有天然的勞動力資源優勢，在機械化生產進入農業生產領域之后，農村將存在著豐富的剩余勞動力，把這部分剩余勞動力從農業部門中釋放出來，投入到其他行業中去，并不會使農業產量減少，因為這些剩余勞動力的邊際生產率已經接近于0。按照此觀點，在我國農業技術不斷發展的背景之下，農村出現大量剩余勞動力是不可逆轉之趨勢。對此，日本經濟學家速水佑次郎、神門善久在其著作《發展經濟學》一書中也認為：“對于發展中國家而言，存在著大量剩余勞動力是其傳統農業部門的典型特征。”①據此，我國農村出現大量剩余勞動力正是農業生產市場自行調節的結果。

按照市場經濟發展的規律，市場在資源配置中發揮著基礎性作用。作為生產要素的重要構成，農村勞動力資源的配置理應由市場決定。但我國農村勞動力的人口基數十分龐大，據2013年的統計數據顯示，目前我國農村適齡勞動力數量達4.5億之多，由于農業生產對于勞動力的吸納能力有限，使得我國農村剩余勞動力人口數量已經超過1.4億，比很多國家的人口總數還多。如此龐大的農村剩余勞動力群體的存在，表明我國農業生產對于勞動力的需求與農村勞動力的供給已經嚴重失衡，僅僅依靠市場的調節難以實現農村勞動力資源的合理配置，需要政府采取一定的干預措施，引導農村剩余勞動力合理流動，以促進我國勞動力資源結構的優化。一方面，需要借助政府這只“看得見的手”，適時調控我國城鎮化的進程，讓農村剩余勞動力有序地向第二產業和第三產業流動②。另一方面，農村剩余勞動力流動是一項系統工程，涉及到養老、醫療、教育、社會保險、公共服務等多個方面的問題，而這些問題需要多個職能部門配合完成，因此，政府在引導農村剩余勞動力流動中發揮著十分重要的作用。

農村剩余勞動力合理流動中政府職能建設存在的不足

改革開放以來，伴隨著我國社會生產力的不斷提高，政府日益重視農村剩余勞動力的流動問題，并逐漸完善相應的政府職能，以引導農村剩余勞動力合理流動。在這方面，我國政府職能建設主要取得了三個方面的成績：

一是初步建立了政府就業服務職能體系。政府首先初步建立了簡單農業剩余勞動力培訓機制，通過職業培訓、職業教育等形式，提高農村剩余勞動力的素質，為其向城鎮流動創造條件。除此之外，初步打破了過去職能部門之間各自為戰的局面，整合了殘聯、工會、婦聯、勞動保障部等職能部門的資源，為農村剩余勞動力轉移提供了多元化的就業服務體系③。

二是發揮了調節職能，為農村剩余勞動力向城鎮轉移提供了財政和稅收支持。為了促進農村剩余勞動力合理流動，政府發揮財政和稅收的調節作用，對農村剩余勞動力培訓項目給予財政補貼，并對參加職業技能培訓的農民實施現金補貼，以支持農村剩余勞動力的技能培訓工作。對于積極吸納農村剩余勞動力就業的企業，政府給予稅收優惠。對于自主創業的農民，政府不僅提供無息貸款，還在稅費上予以減免，以提高農民自主創業的積極性。

三是發揮了保障職能，從法律上保障農村剩余勞動力的就業權利。在國務院發布的《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》中明確指出，取消對農民進城務工的不合理限制，對農民工和城鎮居民一視同仁。在出臺的《工傷保險條例》中，要求將農民工納入工傷保險范圍，保障了農民工的合法權益，促進了農村剩余勞動力向城鎮轉移的積極性。

但站在另外一個維度來看，在引導農村剩余勞動力合理流動的過程中，我國政府職能建設也存在著一定的不足。

一是政府就業服務職能存在不足。雖然我國已經初步建立政府就業服務職能體系，但就實現農村剩余勞動力合理流動的目標而言，還有很大的差距。首先是缺乏專門的農村勞動力就業服務機構。從我國當前的就業服務機構的性質來看，其主要隸屬于當地的人力資源和社會保障局，職能涵蓋了就業服務、失業保險、職業培訓等多個領域。但從服務對象來看，我國市場上的大多數就業服務機構都是針對城鎮失業人員提供就業服務的，很少有專門針對農村剩余勞動力提供就業服務的機構。除此之外，培訓內容缺乏有效性。在就業培訓的內容方面，很多內容都不是針對失業農民的，使得能夠參加就業培養的農民在數量上較少，不利于提高農村剩余勞動力的就業技能。最后，在就業信息服務方面也存在不足④。與城鎮居民相比，農村勞動者的文化素養偏低，他們中很少有人會用互聯網，這決定了他們了解就業信息的渠道十分有限，需要政府提供相應的就業服務信息。但當前我國農村就業信息服務工作十分落后，村勞務信息登記制度、鄉鎮就業資源信息平臺都沒有建立起來，嚴重影響了農村剩余勞動力就業。

二是政府調節職能存在不足。在我國政府對于農村剩余勞動力就業進行干預的過程中，只是注重通過財政或稅收手段來促進農村剩余勞動力再就業，而忽略了通過行政手段來調節農民工與企業之間權利與義務不對等的現象。比如當前很多農民工與企業之間并沒有簽訂正式的勞動合同，使得農民工在工資支付、工傷保險等方面的權利都遭受到了潛在的侵害，但我國政府在這方面卻沒有將出臺嚴厲的措施并落到實處。⑤從這個維度來看，當前我國政府還沒有將農民工合法權益的保護上升到實質平等的高度，還停留在形式平等的階段，這不利于實現農民工與城鎮居民在就業過程中的權利平等。不僅如此，由于城鄉二元勞動力市場的分割，導致我國政府對于就業市場管理的模式實際上是分散管理，這就削弱了政府調節職能在引導農村剩余勞動力中的作用，使得農村剩余勞動力在向各地轉移的過程中存在一定的壁壘，難以實現農村剩余勞動力在不同地區的合理流動。

三是政府保障職能存在不足。保障職能是政府職能的重要組成部分，也是公民賦予政府公共權力的出發點。雖然我國已經出臺了一系列法律，保障進城務工農民的合法權益，但與城市居民相比，農村勞動力流動人員的工資、休假權利仍然與城鎮居民差距較大。據有關部門統計，湖北省2013年第二季度城鎮單位職工月平均工資是2806元，而農民工的月平均年收入僅為1500元左右，前者是后者的1.75倍，收入差距較大。不僅如此，農民工加班加點、勞動超時的現象普遍存在，不少個體、私營及涉外企業違反法律規定的加班時限及報酬，從這個角度來看，政府在保障農村勞動力流動人員的合法權益方面，仍然存在諸多不足。不化解這些方面的問題，將影響農村剩余勞動力向城鎮流動。

農村剩余勞動力合理流動中政府職能完善的策略

在市場調節失靈的前提之下，要實現我國農村剩余勞動力合理轉移和流動的目標，就必須不斷完善當前我國政府在促進農村剩余勞動力流動方面的職能，在農村剩余勞動力與就業市場之間架起一座橋梁⑥。

第一，完善農村就業服務體系，加強政府促進農村剩余勞動力合理流動的服務職能。當前我國正在逐步推進服務型政府建設，農村就業服務作為各級政府的一項重要職能，其對于實現我國服務型政府的建設也具有重大的意義⑦。針對當前我國農村就業服務職能的現狀，建議政府首先建立專門服務于農村剩余勞動力就業的機構。在西方發達國家，針對各類弱勢群體的就業扶持機構較為完善，以美國為例，美國建立了婦女事務局，專門為婦女提供就業指導和培訓，以提高其就業能力。我國政府可以借鑒美國的做法，根據我國農村社會發展的實際需要，改變過去將就業服務體系集中于城鎮的職能定位，將就業服務體系延伸至農村，建立縣—鄉（鎮）—村三級農村就業服務管理機構，使農村剩余勞動力的就業服務工作有組織支撐。在職能的分配上，縣一級的農村就業服務部門主要負責建立全縣的農村勞動力資源信息庫，指導各鄉鎮開展各類就業服務工作;鄉鎮一級可以設立就業服務站，組織當地農村剩余勞動力人員的就業工作，具體工作人員可以由鄉鎮干部兼任;村一級可以設置就業服務聯絡員，了解本村勞動力的變化情況，并及時向上級就業服務機構反饋。與此同時，各地政府應進一步完善就業信息服務職能。逐步推進農村互聯網建設，并在村級試點就業信息服務查詢室，方便村民查詢相關的就業信息。政府還可以通過村級展板、地方電視臺等形式向農村提供就業需求信息。在就業培訓方面，政府應創新培訓方式和培訓內容，在農村地區展開就地培訓，送職業培訓和技能培訓下鄉，提高農民參與技能培訓的參與度。

第二，強化政府引導農村剩余勞動力合理流動的調節職能。與城市勞動力相比，農村剩余勞動力在城鎮就業市場中具有天然的弱勢，他們學歷偏低、技能缺乏，很多沒有接受過專門的職業培訓，這決定了政府除了依靠財政和稅收手段引導農村剩余勞動力合理流動之外，還需要借助行政手段對勞動力市場進行調節。一方面，消除勞動力市場的城鄉壁壘。由于傳統計劃經濟和二元戶籍制度的影響，使得我國形成了農村勞動力市場和城鎮勞動力市場，這兩個勞動力市場之間存在壁壘，要引導農村剩余勞動力合理流動，必須打破過去我國長期存在的二元勞動力市場格局，建立城鄉統籌的統一勞動力市場，將農村剩余勞動力的流動、配置等問題都納入我國整個勞動力市場的運作范圍，使得我國農村剩余勞動力可以在不同地區、不同行業、不同部門、不同企業之間合理流動。另一方面，加強對農民工就業的勞動監察。政府應不定期深入企業進行巡查，重點巡查農民工與企業合同的簽訂狀況、工資的發放狀況、基本權益的保護狀況，一旦發現有企業利用農民工的弱勢地位侵犯其合法權益，必須督促其及時糾正;對于多次督促不糾正的企業，建議予以嚴厲的處罰。通過此舉，督促企業重視進程務工農民的合法利益，以調節農民工與企業之間的權利與義務關系，將保障農民工合法權益措施落到實處。

第三，健全政府對農村剩余勞動力就業的保障職能。要實現農村剩余勞動力的合理流動，必須從根本上化解農民身份與城鎮居民身份存在的差異，讓農民在公平的就業環境中擇業。農村剩余勞動力轉移的終極目標是推進農民的市民化進程，要保障農村剩余勞動力的平等就業權，首先應在全社會消除對農村務工人員的就業歧視，使農村務工人員與城鎮勞動者一樣，享有同等的失業登記、工資待遇、醫療保險等就業權利。建議政府在《勞動法》、《勞動合同法》中出臺強制性的規定，對于歧視農村務工人員的行為和不平等對待農村務工人員的行為，予以嚴厲的處罰。除此之外，還應構建農村務工人員權益保護的程序和制度。程序是實體的保障，只有合理的程序才能帶來實體的正義。在勞動合同簽訂方面，《勞動合同法》已經明確了企業、單位與勞動者的合同關系，并強化了事實勞動關系的規定，對不簽訂勞動合同的行為進行有效約束。同時，在勞動證據方面，在訴訟過程中，農村務工人員處于弱勢地位，此時的司法調查應該采取有條件的舉證責任倒置，避免其由于客觀因素不能舉證而承擔的敗訴風險，這也符合勞動法的立法宗旨，有合理的社會基礎，符合民眾的期待。最后，還應加強對農村務工人員法律援助的力度。農村務工人員法律意識較為薄弱，經濟條件相對較差，在產生勞動糾紛時往往難以依靠自己的力量維護其合法權益。這就需要發揮法律援助的作用，給予經濟困難而又需要法律援助的農民工及時的幫助，有利于及時解決勞動爭議，維護農村務工人員的合法權益，促進社會安定團結。

作為我國社會主義市場經濟發展的必然產物，農村剩余勞動力轉移是我國城鎮化建設過程中難以回避的問題。特別是伴隨著現代農業生產技術的不斷提高和城鎮化規模的不斷擴大，農村剩余勞動力的規模將越來越大，其就業問題不僅僅關系著他們的生存與發展，更關系著我國社會的長治久安。需要政府不斷完善職能，積極引導農村剩余勞動力合理流動，為構建和諧社會提供勞動力支撐。

（作者為中國勞動關系學院勞動關系系副教授）

【注釋】

①[日]速水佑次郎，神門善久：《發展經濟學》，李周譯，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第40頁。

②⑥李愛：《農村勞動力轉移的政府行為》，濟南：山東人民出版社，2006年，第156頁，第113頁。

③趙夢遠，賈立平：“促進我國農村剩余勞動力流動的對策思考”，《特區經濟》，2011年第2期，第178～181頁。

④李麗：“充分發揮政府在農村剩余勞動力轉移中的作用”，《經濟社會》，2007年第5期，第78頁。

⑤周青：“論農村剩余勞動力轉移中的政府行為”，《中國勞動》，2006年第11期，第65頁。

⑦周曉平，鄭垂勇：“政府干預區域勞務輸出的經濟學分析”，《集團經濟研究》，2006年第12期，第19～20頁。

責編 /于巖（實習）