農村基層黨組織功能轉換與實現途徑

覃雪梅 付蓓

【摘要】文章首先簡單介紹了鄉村治理的現狀及功能轉換，然后從多方面分析了影響農村基層黨組織功能轉換的因素，接著列舉了當前實現農村基層黨組織功能轉換面臨的問題，最后著重探討了鄉村治理視域下農村基層黨組織功能轉換的實現途徑，旨在為提高我國農村基層黨組織建設提供一些有效的參考。

【關鍵詞】鄉村治理 基層黨組織 民主自治 功能轉換

【中圖分類號】F325 【文獻標識碼】A

鄉村基層黨組織是農民群眾與政府之間的橋梁和支撐，同時也是領導農民實現小康社會的骨干力量。改革開放以來，基層黨組織自治和村民自治不斷得到發展，農民政治參與熱情日漸高漲，但是鄉村治理又有其獨特的特點，這給農村基層黨組織建設帶來了新的挑戰。中國有九億多農民，因此鄉村治理的成效直接決定了我國現代化進程的腳步，而經濟和社會的發展早已經淘汰了原來積累下的鄉村治理理念，迫切需要新的理論來引導農村黨組織建設，因此以一個新的思路來完善農村基層黨組織功能轉換和實現途徑是時代的發展的要求。

鄉村治理的現狀及功能轉換

鄉村治理的現狀。很多地區農村基層黨組織建設不夠完善，黨政不分，造成了實際管理過程中的混亂;《村民委員會組織法》在很多地區無法落實，造成村干部接受監督的自覺性不夠，而村民委員會受制于村干部，其實際作用難以發揮，普通老百姓對村委、鄉鎮黨委的換屆選舉表現淡漠，進一步激化了鄉村治理過程中的矛盾。鄉村治理主要包括公共事務管理、基層黨組織建設、管理活動和公益事業建設等，在實際過程中，村民對鄉鎮黨組織進行的相關政策法規的落實、土地管理、民事糾紛調解和公共財產管理等活動滿意度較低。執行過程中的透明度不高，同一鄉鎮不同村的公共設施建設差異較大，造成了村民對黨組織的信任度降低。

伴隨著改革開放的深入及《村民委員會組織法》的頒布，大部分鄉村都能保障村民的監督權、知情權、選擇權和表達權，實現科學民主自治，通過“海選”、“兩推一選”等方式組織和監督村委會，但是很多落后地區農民的權力仍難以得到保障。例如在2008年湖南省洪江市沅何鎮因村委會換屆選舉過程不透明，選舉結果受到質疑，隨后多名村民到相關部門上訪，此事起了上級領導的高度重視，并成立專案調查小組進行聯合調查，經查實選舉過程中確實存在弄虛作假的問題，惡意破壞選舉秩序的行為。①

鄉村治理結構與功能轉換。鄉村治理的主要途徑體現在四個方面：民主監督、民主決策、民主選舉和民主管理。民主監督主要體現在黨組織和群眾之間的相互監督;民主決策指的是鄉村任何一項大的決議都是由黨組織和群眾共同參與商議決定;民主選舉是指任何一位合法的農民都有選舉權和被選舉權;民主管理體現了黨組織和群眾民主自治。然而利用舊的治理理念來推動新農村的發展是不可行的，新形勢下的鄉村治理工作要求農村基層黨組織要保持黨的先進性和時代性，及時對基層黨組織功能進行轉化，由“行政管理型”轉換為“服務型”是當前鄉村治理功能轉換的主要方向，同時推動鄉鎮政權運行區域的民主和發展，加速村民自治，為鄉村治理和新農村建設奠定基礎。

影響農村基層黨組織功能轉換的因素

黨的歷史方位。黨的十六大報告中這樣概括：“我們黨已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨;已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨”。在大力發展經濟建設的和平年代，執政黨的根本任務是提高群眾生活水平和執政興國，這要求我們的黨應以社會主義市場經濟為基礎，以經濟建設為中心，加強自身建設，立黨為公，切身為群眾謀福利。②

黨的政治生態。習近平曾指出：“加強黨的建設，必須營造一個良好的從政環境”。這一指示切中當下干部隊伍作風要害，針砭了黨組織內環境的時弊，為加強黨組織作風建設，端正選人用人風氣，踐行“為民、務實、清廉”的宗旨。近一年來，在中央黨組織的大力支持下，各地反腐倡廉如火如荼，“周老虎”的落馬也表明了黨組織肅清黨內環境的決心，嚴厲打擊了不正之風和腐敗行為。

農村基層工作的特征。隨著社會的發展和進步，農村基層工作的特征不斷在變化，目前表現在：第一，對抗思想嚴重。過去的一些領導干部在治理鄉村過程中，行事簡單粗暴，傷害了農民群眾，導致農民對黨組織的不信任和誤解，并產生對抗心理，使得干部與群眾之間的感情不融洽，思想難以統一。

第二，任務艱巨。近年來，農民群眾的物質生活得到了顯著提高，法制意識和民主意識增強，但是農民的文化水平和道德素質卻在經濟發展的進程中出現滑坡，一部分農民利用黨的方針政策來維護自己的權益，但是無視道德約束力，給農村基層建設帶來了阻力。

第三，工作內容復雜。在改革開放之前，農村基層建設主要是圍繞思想道德建設，而社會主義經濟的高速發展讓農村的貧富差異拉大，相對貧困的農民出現了不勞而獲等極端思想，使得基層情況更為復雜，不易受控。③

農村基層黨組織的結構。目前在鄉村治理模式中，其治理的主體分為鄉、村兩級，鄉級涵蓋了鄉鎮黨委、鄉鎮人大主席團和鄉鎮政府等，村級主要有村委會、村黨支部和村民代表大會等。鄉鎮黨委是以鄉村為單位自治的核心領導，在組織、政治和思想領導群眾，鄉鎮人大主席團則是基層國家權力機關，主要執行上級國家行政機關的命令和決定，負責對應行政區域內的行政工作。

當前實現農村基層黨組織功能轉換面臨的問題

農村基層黨建工作游離在農村中心工作外。一些農村基層黨組織建設工作游離于農村中心工作之外，忽略了農村中心工作的重要性，沒有承擔起響應的職責。這樣的農村基層黨組織大多有這些特點：停留在計劃經濟思維，缺失監督作用后無所事事;在黨建工作和農村中心工作上呈現兩極化，要么一味搞黨建，只注重黨員教育和培養，要么只顧經濟發展發展，完全忽視黨建;面對新農村建設不知所措。這一問題的產生主要原因是農村基層黨組織建設的過程與基層黨組織建設的最終目標脫軌，在黨建的同時忘卻了農村經濟的發展。④

農村基層黨組織行政化與農村群眾需求相違背。進入新世紀以來，農村群眾的需求已經發生變化，要求農村基層黨組織改善活動方式和領導方式，找到黨組織和群眾需求的連接點。農村基層黨組織治理過程中慣用的行政化領導方式和強迫命令不僅導致了黨群關系緊張，而且也使得其功能日益萎縮。政黨組織本身是非行政組織，強制實現行政化的領導方式只會讓其本末倒置。黨組織的優勢是思想上的優勢，黨全心全意為人民服務的理念已經獲得了廣大群眾的認可。借助共產黨對群眾的持久影響和對黨員凝聚力的影響，從而成為超脫于行政權力之上的政治力量才能更好的服務于農村群眾。

農村基層黨組織運行機制與治理模式不融合。傳統的人民公社體制具有黨社合一、黨內高度集權的特點，與現代鄉村治理要求科學民主相去甚遠，農村基層黨組織在運行過程中難免受過去黨組織民主度不高的慣性力影響，民主自治難以實現，導致其運行機制和治理模式相悖，矛盾頻繁發生。以農村村委會干部的選拔為例，農村村委會干部是由村民選舉出來的，實際上大部分是黨支部當家作主直接選定，由于其透明度不高，投票選舉大多是形式主義，民主監督、民主決策、民主選舉和民主管理的治理模式根本無法保障。這一問題也反映出鄉村治理觀念和運行機制亟需更新。⑤

農村基層黨組織自身建設游離在農村黨員隊伍變化。基層黨組織自身建設存在階層分化明顯，黨員流動頻繁，黨員結構失衡等問題，同時一味參照陳舊的方式方法來進行基層黨組織建設勢必要出大問題。傳統的農村黨員隊伍主要是農民，黨組織建設的重點內容是加強其思想建設，認真貫徹實施黨和國家的路線、方針和政策。如今農村黨員中有農村回鄉知識分子、務農經商人員、科技骨干和復員退伍軍人等，這些黨員有知識、有文化、有一技之長，對他們要采取民主、科學、規范的管理方式來激發其特長，從而帶動鄉村經濟發展和文化建設，增加農民收入。

實現農村基層黨組織功能轉換的途徑

農村基層黨建工作以圍繞推動經濟社會發展為基礎。第一，把握經濟社會發展與農村基層黨建工作的連接點。農村基層黨組織在黨內當以黨建為主，在黨外則主要功能是實現農村經濟發展，找準經濟社會發展和農村基層黨建工作的連接點才能更好的發揮其功能。解放群眾思想，進行宏觀領導，結合本地域實際情況找好發展路線，及時對農村產業結構進行調整，最終引導農民進入市場。

第二，基層黨組織發揮農村經濟制度和經濟組織功能。農村經濟制度的命脈是農地管理制度，隨著耕地面積減少和外出務工人員的增多，革新農村經濟制度和經濟組織刻不容緩，要更新農村基本經營制度，結合實情改進農村征地用地制度，擺正農村基層黨組織與集體經濟組織的位置，找準切入點，最終實現鄉村經濟組織、經濟發展和經濟制度的良好促進作用。⑥

農村基層黨組織黨政化以引導、示范、服務為核心。第一，農村基層黨組織帶領群眾以引導為主。由指揮轉變為引導體現了以人為本的黨群溝通理念，而黨組織對農民群眾的引導主要有思想引導、文化引導、利益引導。思想引導要求基層黨組織在尊重農民群眾的基礎上，把握農村實際情況，利用切實有效的方式與農民群眾溝通，讓群眾認同黨，信任黨;文化引導是以農民為主題，豐富其精神生活，但文化引導應符合農村發展歷史和農民的價值偏好，對傳統的文化生活，取其精華，去其糟粕，適時適當的引進文化，最終增強鄉村文化的時代性;社會主義市場經濟下激蕩黨組織需引導農民群眾為自己的合法利益而奮斗，以增強農民利益預期為目標，協調農村利益關系，最后利用利益引導藝術。⑦

第二，農村基層黨組織做好示范。基層黨組織的示范作用是向群眾直接展示其行動力，為農民樹立良好的榜樣。做好基層黨組織示范的關鍵在于農民是否信任黨和是否認同黨，這要求當黨的示范要有可行性、代表性和激勵性，當前基層黨組織的示范作用模式主要有黨群聯合示范、中心戶示范和黨組織基地示范等，這些模式的核心在于通過黨員的現場示范作用，由黨員向群眾輻射的方式帶領群眾共同發展，最終實現農村的經濟建設。⑧

第三，農村基層黨組織以服務凝聚群眾。過去的基層黨組織是以權力運行為核心的，但是時代發展要求其功能轉換為服務型，從傳統的思想關懷轉換為實際可見的服務，通過服務于群眾的民生問題和精神文明建設來凝聚群眾力量，實現黨組織功能轉換。在具體開展活動過程中著重健全農村黨員服務群眾的工作體系，更新鄉鎮黨組織服務農民的制度，構建基層黨組織服務于農民的新格局。⑨

農村基層黨組織領導由縱向橫互動以組織協作實現。第一，鄉鎮黨委與鄉鎮政權組織的橫向互動。農村黨組織在縱向上具有傳達功能，但是在橫向上更需要加強互動。鄉鎮黨委應組織與鄉鎮政府和鄉鎮人大代表的協作調適，基層黨組織應當發揮鄉鎮政府和人大的作用，共同分擔管理功能，打破基層黨組織之間階級化的局面。

第二，村黨組織與村級各類組織的橫向互動。村黨組織要加強與村級各類組織的橫向互動，促進村民自治，在政治活動、利益分配過程中強調平等溝通，相互尊重，通過橫向協作的方式來共同促進經濟發展和文明鄉村的建設。

農村基層黨組織內外部環境的優化。第一，優化農村基層黨組織的外部環境。農村基層組織的外部環境優化的重點是完善農村基層管理體制，在“三級聯創”機制的基礎上，結合各地區自身特點完善農村基層黨組織的運行保障機制。

第二，優化農村基層黨組織的內部環境。黨組織內部環境優化的核心內容是黨建。黨建的過程中，要堅持保證黨員的主體位置，借鑒發達地區的經驗提高農村基層黨組織建設的質量，通過開展交流學習和定期考核等方式提高黨員干部的核心競爭力和能力建設。⑩

總而言之，建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會是黨中央在新時期的頭等大事，農村基層黨組織能否成功轉型決定了我國全面建設小康社會的步伐，因此實現農村黨組織功能轉換迫在眉睫。然而，實現農村基層黨組織功能轉換并不是一蹴而就的，需要各級黨組織之間相互合作監督，圍繞農民群眾的需求，以推動農村經濟發展為基礎，借鑒國內外優良典范，從行政化邁向黨政化，共同完善鄉村治理黨組織建設的改革。與此同時，在實現鄉村治理視域下的農村基層黨組織的功能轉換的過程中必然會面臨意想不到的新問題，需要我們不斷進行探索，提出切實可行的解決辦法，加快農村基層黨組織建設。

（作者均為廣西科技大學副教授;本文系廣西高校“黨的十八大精神研究”專項課題“鄉村治理視域下農村基層黨組織功能轉換與實現途徑研究”和廣西高校人文社科項目“少數民族地區農村基層黨組織推進馬克思主義大眾化的作用機制研究”的階段性研究成果，項目編號：DSBD13YB031，YB2014219）

【注釋】

①“全國第一個村民自治示范縣基層黨組織建設面臨新問題的成因與對策”，《中共青島市委黨校學報》，2002年第2期，第52頁。

②張海斌：“轉型社會中的鄉村自治與法治”，華東政法大學碩士學位論文，2010年，第30～32頁。

③郭云英：“統籌城鄉視域中的農村城鎮化問題研究”，南昌航空大學碩士學位論文，2010年，第10～12頁。

④劉祖華：“鄉村治理：結構困境與改革路徑”，湖南師范大學碩士學位論文，2008年，第8～9頁。

⑤趙曉榮：“重構農民的實踐空間的實驗研究—基于山西柳村的農民協會”，《社會主義研究》，2010年第2期。

⑥劉澤軍，崔俊杰：“社會轉型與鄉村治理模式的選擇”，《中國法學會行政法學研究會2010年會論文集》，2010年，第4～6頁。

⑦陳言謨等：“加速‘兩個轉變’走中國特色農業現代化道路”，《常德日報》，2010年4月11日。

⑧王璋：“治理視角下的鄉鎮政府職能轉變研究”，復旦大學碩士學位論文，2010年，第2～3頁。

⑨王維國，周小華：“基層群眾自治建設探析—北京市各級人大推進基層群眾自治建設的幾點建議”，《中共福建省委黨校學報》，2010年第6期。

⑩畢先進：“鄉村治理：‘鄒平模式’與‘延安模式’的比較研究”，山東大學碩士學位論文，2010年，第7～11頁。

責編 /豐家衛（實習）