多中心治理視域下鄉村治理結構重塑

邱玉婷

【摘要】多中心治理是未來我國鄉村治理的走向，但其也有內在缺陷和應用的局限性。在新農村建設中引入多中心治理理念，需要深入分析其理論內核，把握當代中國鄉村社會治理的具體現實，重新梳理政府、農民、農村社會組織、市場等多元主體的角色地位，共同解決農村公共事務，更好地推動鄉村社會走向善治。

【關鍵詞】多中心治理 鄉村治理 治理結構 善治

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在現代化進程中，鄉村治理是關系到我國社會穩定和農業發展的重要問題。隨著鄉村社會的轉型，傳統的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉變，農民群體、農村社會組織等主體性要素在鄉村公共事務中的地位越來越重要。綜觀相關的文獻可以發現，運用多中心治理理論對我國的鄉村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉村治理結構的分化與重組，強調鄉村精英在村政運作和鄉村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉村的公共關系入手研究鄉村社會管理的績效問題;有的學者從經濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉村社會的公共產品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關注的多中心治理主體中的市場環境，正是基于對基層公共產品的供給問題上體現效益與公平而展開的。隨著新農村建設的推進，多中心治理理論為重塑鄉村治理結構提供了一個契機，通過反思鄉鎮政府和鄉村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復歸“治理”與“多元”的鄉村治理主題。

多中心治理及其對鄉村治理的現實意義

多中心治理的內涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經濟資源的實證研究基礎上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領域，成為政治學、公共行政學、公共經濟學等學科的前沿話題。“多中心”和“治理”的共同特征是分權和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現共同利益最大化。

多中心治理：現代鄉村治理的基本方向。在傳統的政府“單中心”治理模式下，公共權力的運行是單向度的，公共權力資源配置是單極化的，基層政府運用權威的行政命令安排農民完成任務，這種集中化的行政權力不僅制約著農民基本的民主思想和公民精神，更使鄉村治理失去實現“善治”的基礎，進而嚴重影響著鄉村社會的長遠發展。多中心治理作為轉變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現多元合作。②它以改變鄉鎮政府對鄉村事務的行政控制為基點，充分調動鄉村內部的自主性力量，通過協商、協調、合作等方式，共同解決在公共產品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現在公共事務多元的管理主體和公共產品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎，在治理的方式上，政府必須轉變其自身的角色和任務。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的目標后，更加強調政府、農民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協調，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應該如何以一個平等的地位去確保行政權力的權威性呢？如果在治理過程中出現失衡狀態的時候，它又該如何去協調和規范其他主體的行為呢？“治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作。”③目前的行政管理體制下，鄉鎮政府是獨立的基層行政單位，對鄉村社會的建設和發展有著重大的影響力，鄉村的“善治”需要政府的權力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統治型的權力，也不是唯一的治理主體和權力中心。鄉鎮體制改革的目的并不是局限在“鄉政”體制內部的職能縮減，也不是減少基層政權的規模與范圍，而是在解構現行鄉村治理體制的同時，以現代的治理理念重新構建起鄉鎮政府引導者的角色。鄉鎮政府要承擔起指導鄉村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規范自身的權責體系，保證政府行政的合法性和權威性，還要順應治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協商，構建起多元的鄉村治理格局。

農民是鄉村治理的主導者。農民是實現鄉村社會轉型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協商與合作，承擔起鄉村社會管理的公共責任，參與到鄉村公共事務的治理之中，實現共同治理的目標。

普通農民。普通村民既是鄉村社會政治權力的授予者和委托者，更是鄉村公共事務的參與者和推動者，在多元治理的框架內，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關系，是推動鄉村社會改革的主要動力。農村社會管理的本質在于民主，具體體現在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產生，是農村社會進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責鄉村內部的公共事務和公益事業。廣大村民不僅僅擁有選舉權、決策權、管理權和監督權等合法合理的治理權力，而且還是鄉村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉村建設實踐活動脫離了廣泛的農民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權體系的認可，其社會影響力來源于正式授權，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構與農村社會承上啟下的中介，也是鄉村內部權力互動的集合點，現代鄉村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現地方自治。因此，要培養一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協調能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發揮村民會議在實現村民自治中的最高權威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉村社會中由于文化認同或者利益的聯系，憑借其掌握的文化、經濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優于一般村民的經濟和社會資源，他們往往通過協商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預或者參與鄉村公共事務的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權威力量抗衡，引導他們積極參與鄉村公共事務，是實現鄉村善治的關鍵所在。

農村社會組織是鄉村治理的參與者。農村社會組織是指在鄉村范圍內活動，主要由農民組織和參加，以維護、實現和發展農民利益為目的的政府與企業之外的組織。④在傳統的“鄉政村治”的管理體制中，農村社會組織的組織化程度較低，參與鄉村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰與障礙，不能很好地承擔起鄉鎮政府向鄉村社會轉移的公共職能，更不能向廣大農民和鄉村社會提供滿足的公共產品和公共服務。然而，農村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農民的利益，是提高農民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉變。為了使農村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉村多元治理結構中，要求鄉鎮政府優化制度環境，積極引導和支持農村社會組織的發展，建立健全有效的監督機制，加強農村社會組織內部制度建設，將家族、企業組織在內的各種社會組織的利益整合起來，構筑一種多元合作的治理結構，促進鄉村結構的轉型。

市場是鄉村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎性作用。在傳統的單中心治理過程中，政府行政干預過多，抑制了村民自治的發展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務的質量。鄉村治理中要實現市場的推動作用，可根據“誰投資、誰經營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉村公共產品和公共服務的建設中來，構建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農村發展的戰略計劃、項目推廣、環境保護、社會保障和與基礎教育相關的重大性公共產品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產品，可以借助市場的力量，將社會的企業資本引入到公共產品領域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經發達的市場環境和成熟的公民社會的基礎上，結合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應用到我國的社會管理領域，將會出現“水土不服”。所以，我們首先應該客觀地認識到，要實現多中心治理有其特定的前提和理論假設，具體表現為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規模相一致;二是在政府單位之間發展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協調均衡是實現多中心治理的重要基礎，科學理性的公共政策是實現多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉村社會中相當一部分的社會組織規模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經費保障，在其內部管理機制、組織結構、運行模式、角色定位等方面還不夠規范，需要加強鄉鎮政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構建的重要要素。過去行政主導型的“鄉政村治”作為一種代替人民公社對鄉村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權力運行和公共權力資源配置的單極化，由于制度設置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉村自治，使得“鄉政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農村的發展。

構建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉變政府的管理理念，推動多元協作機制?；鶎诱畱撘越ㄔO服務型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權力關系，明確鄉村社會中各個治理主體之間的權責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務的職能，改變權力的運行方式，著力推動鄉村公共服務體系建設。同時，隨著社會主義市場經濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務控制應逐漸減弱，具體到鄉村治理而言，應該是國家、市場和鄉村社會，農民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權力主體結構。政府應該樹立“放權”、“分權”和“平等”的民主精神，支持鄉村社會中各主體通過平等對話和共同協商，凝聚和動員鄉村社會的多元資本到鄉村公共事務的治理中，推動一種多元協作機制的運行。

第二，促進農民政治參與民主化，構建鄉村治理核心主體。完善鄉村的民主自治制度，實現廣大農民自我管理、自我教育、自我服務，保證其在鄉村治理結構中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督有序地擴大農民參與鄉村公共事務和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質的能夠代表著廣大農民群眾利益的能人志士擔任職務。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉村公共事務與公益事業的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關系，確保村民會議的決策性地位。在民主監督上，通過民主評審制度與村務公開制度，充分調動廣大村民參與鄉村事務的積極性，從而實現鄉村治理的“善治”。

第三，扶持和引導農村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設是保證農村社會組織發展的重要前提，它不僅可以規范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發展的動力，農民社會組織在參與農村公共事務過程中，迫切需要一套公平公正的法規與政策支持。其次，針對我國農村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規范農村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業化的道路。最后，農村社會組織的發展需要把重點放在農村經濟上，鼓勵發展多樣化的組織形式來承擔鄉村社會多樣化的公共服務，為政府的職能轉變創造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉型期鄉村社會的發展的。在實踐中，應借鑒符合我國國情的理論內核，按照“簡政放權”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉村社會發展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。

④董玉萍：“農村社會組織在維護農村社會穩定中的作用”，《安徽農業科學》，2010年第17期。

⑤[美]邁克爾·麥金尼斯：《多中心治理體制與地方公共經濟》，上海三聯書店，2000年，第70頁。

責編 /許國榮（實習）