行政公職人員的角色變遷與倫理建設

李學軍

【摘要】作為國家“守夜人”角色的政府在社會發展中的職能作用應該怎樣發揮，發揮到什么程度，一直是一個世界性的課題。隨著中國改革的不斷深入，國家已深刻認識到政府職能轉變的必要性與緊迫性，并通過簡政放權來促進這一轉變的進行。文章在分析簡政放權對行政公職人員要求的基礎上，提出了在這一背景下角色變遷與倫理建設的內涵及策略。

【關鍵詞】簡政放權 行政公職人員 角色變遷 倫理建設

【中圖分類號】D63 ? ? 【文獻標識碼】A

“角色”是現代社會普遍的現象①，一個相對固定了的社會角色不僅要擁有社會公認的符合普通標準的倫理道德，還要擁有與其角色相對應的特殊倫理道德，如果說普通倫理道德是以“正確”與“善美”作為判別的底線，那么角色倫理道德還必須包含與其職業相關的“原則”與“責任”，并以堅持原則和內化責任作為自己的職業追求，塑造自己的角色形象，升華自己的角色品質。作為現代社會的行政公職人員，其角色倫理與社會政體所設定的位置及義務有關;作為中國特色社會主義現代化建設中的行政公職人員，其角色倫理自然要符合國家的法制要求及政府職能要求，要符合人民的利益要求及社會主義現代化建設的要求，更要在符合簡政放權的新形勢下，自身角色轉變所促使的新的倫理道德要求。作為我國改革新時期的行政公職人員，如何在角色轉型中認識并建設符合時代要求的職業倫理道德，對國家建設、社會發展及個體理想追求均具有十分重要的意義。

簡政放權及其對行政公職人員的要求

隨著中國改革的不斷深入，國家已深刻認識到政府職能轉變的必要性與緊迫性，并通過簡政放權來促進這一轉變的進行。同時，它也將影響到全社會的方方面面，其中必然包括行政公職人員的角色轉變及倫理重構。

簡政放權的內涵。簡政放權就是精簡政府機構及人員、下放權力于社會和市場②，是針對計劃經濟時代政府職能內容過于龐雜、范圍太過寬泛、權利過度集中、管制方式簡單、效率普遍不高等狀態的改革，通過簡政放權這一改革過程可以促進政府職能的轉變和工作機制的調整，實現由全能政府向有限政府、從管制政府向服務政府的轉變③。簡政放權是改革的目的，也是改革的手段，只有簡政放權，政府管理效能才能走向精簡化、高效化、分權化、市場化、服務化和國際化;而要打造一支精干政府的行政隊伍，就必須革除政府機構臃腫、行政人員冗余以及行政效率低下的弊端，只有進行簡政與放權，才能打造社會需要、人民滿意的“精干政府”。

簡政放權的意義。簡政放權對于行政改革來說，其結果就是形成一個“精干政府”。簡政放權的根本目標也正在于發揮市場機制的調節作用，以降低政府運作的成本，提高政府行政效率，科學發揮政府職能，理順各種作用關系。“精干政府”在“精簡”政府的同時，必然是對社會的“充實”，即形成“大社會、小政府”的現代化國家管理機制。“小政府”并不表示政府能力的降低，結果恰恰是相反的。首先，政府職能定位更加科學。政府簡政放權后的職能轉變點就在于通過行政制度安排與服務來發揮市場機制和社會力量的作用，而不是控制市場和承包社會。政府的管制少了，市場機制及社會能動力量就大了。其次，行政方式更加廉潔高效。行政方式的高效不僅在于避免了審批程序的繁瑣，更在于市場機制與社會力量的作用發揮，而且政府插手的事務少了，權力與職務腐敗也就失去了存在的土壤。再次，行政結構更加優化。簡政放權意味著政府管制事項的減少，將該由市場配置資源的事情放給市場決定，適合社會組織承接的職能交由社會組織承擔，不僅節約了納稅人的錢，而且還會形成人民滿意的服務性政府，意義是非常大的。

簡政放權對行政公職人員的要求。簡政放權作為一種改革，需要從兩個層面著手，一是徹底打破權力與部門、部門與利益、權力與個人、個人與利益的固有格局;二是市場與社會對政府下放權力的承接與運用。兩個層面的改革所帶來的必然是對權力、責任及利益格局的調整與重構，并觸動一些部門或個人的利益，尤其是對政府部門及官員的“繁政”、“攬權”格局將會造成極大沖擊。也就是說，在市場和社會為簡政放權深感興奮的同時，許多行政部門及公職人員所感到的卻是不適或失落。但大勢所趨、時不待我，歷史的螺旋式上升發展趨向不可阻擋，作為這次改革中的任何當事部門及個人都必須做好準備、迎頭趕上，都必須通過換裝轉場進入到新的角色之中。正如李克強總理所指出的那樣，“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事”④。那么政府如何管好它應該管的事？這就涉及到政府職能的轉變問題，通過對政府運行機制的再造來合理配置責權，優化管理流程，提高管理效率。而所有這些改變，最終都要落實在行政公職人員的角色轉變上，并以新的倫理道德建設來為新的角色演示注入思想與活力。

簡政放權背景下行政公職人員的角色變遷

中國傳統社會中的“官吏”或“公人”類似于今天的行政公職人員，盡管時代已完全不同，但當代中國行政公職人員的心理仍會有一些傳統社會的意識遺留，傾向于把行政職位當作一種“身份”而非一種“職業”。因此，簡政放權背景下行政公職人員的角色變遷絕不僅僅是制度的改革，而且是角色意識的變遷，從一定角度看，角色意識的變遷似乎更為重要。

專業角色。與封建社會的身份制不同，現代社會的行政管理實際上已是一種職業行為⑤。我國目前所實行的公務員制度其實就是對行政管理職業性質的認同，2005年4月27日第十屆全國人大常委會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務員法》，就是對行政公職人員職業化的法律性確定。但是，受制于改革的設計與程度安排，這并不等于行政公職人員已經完成了自己的角色轉變，或者說無論在理論上，還是在實際上，抑或在心理上，行政公職人員并沒有真正形成自己特定的職業角色意識，也談不上對這一職業角色所具有的專業要求的深刻認識。由于對行政人員身份的認知已成為一種根深蒂固的社會意識，官僚主義、官本位意識、權力貪腐、行政效率低下等行政痼疾并沒有消除，公務員制實際上并沒有實質性的進展。而這次改革則不同，由職能轉變到權力下放，由政府簡政到機制再造，從根本上拆除了繁政、攬權、腐敗及低效的基礎，使每個公職人員都必須進入專業性的職業崗位，投入到特定的專業角色中去，并以自己的崗位專業進行對應管理，從而大大提高了管理效率。

公共角色。美國社會學家弗里德曼認為，國家是由公眾個體所組成的集體，而不是超越公眾之上的東西。既然國家是由公眾個體組成，那么國家就不可能脫離公眾而存在。國家的管理者—政府，僅是公眾中選出的代表，以公眾的意志去代為行使對國家的管理權。因此從本質上說，政府只是管理國家的工具，其職能只是提供公共服務與公共產品，以滿足社會公共需要⑥。那么，作為政府權力的具體行使者，行政公職人員所扮演的角色也就是“公共角色”。公共角色重在“公共”二字，這就決定了他們的職業內容是公共的，他們的服務對象是公眾，他們的職業標準為公眾所定并要達到公眾要求，最終實現公眾利益的最大化。當然，他自己也是公眾之一，他所做的工作也完全有益于自己，因為他在公眾事業上付出了勞動，所以公眾也會通過納稅給與他應得的報酬。如果公職人員對手中行政權力的來源認識錯位（認為是上級領導提拔所賜），就會否定自己的公共角色認同，那么濫用職權、以權謀私、不作為或亂作為等不良行為就會發生。所以，行政公職人員對公共角色的認同與轉變非常關鍵。

服務角色。服務角色是現代社會行政公職人員的職業理念與崗位要求，但這種服務不同于社會一般性的商業服務，它要與公眾角色相融合。從社會學的角度講，社會角色根據追求目標的不同，可劃分為表現性角色和功利性角色，表現性角色應以社會制度為依據，表現社會的行為規范，維持社會的和諧秩序，張揚社會的價值觀念與思想道德，并不以追求經濟效益和實際利益為目標⑦。行政公職人員顯然屬于表現性角色，經濟效益及實際利益并不是他的職業性質。所以，行政公職人員應以公眾服務標準來履行自己的職務。首先，要為人民服務。為人民服務就是為人民辦事，做人民的公仆。只有認識到這一點，行政人員才能合理用權、有效用權，才能大公無私，心系百姓，使人民百分之百滿意。其次，要追求公共利益最大化。國家利益、社會利益說到底，還是公眾利益，而不是某一集團或某一個人的利益。行政公職人員只有基于這一信仰，才能將公眾利益作為最大追求，從而實現公眾利益最大化。再次，要堅持公正、廉潔、高效的原則。因為行政公職人員的公眾服務角色定位準確，便不會參入個體私利，就能以公正、廉潔、高效的態度做好公眾工作。

制度角色。俗話說：“法未授權不可為”，這句話對行政公職人員的行為標準非常適用，這也從另一個角度說明了國家公務員職業角色的特殊性，那就是—規范。行政公職人員的角色屬于規定性角色，國家、政府及社會對其權利、義務和行為都有明確規定，這就要求公務員在執行國家公務時按照有關規定嚴格操作，不能自作主張，也不能自由發揮，更不能違反制度要求。也就是說，行政公職人員必須依法履行公共職責，必須養成制度化、規范化的職業行為習慣，處處要以制度角色嚴格要求自己的行為及道德倫理，甚至他本身就是國家制度的理解者、執行者、宣揚者及捍衛者。行政公職人員之所以要成為制度角色，說到底還是與他的公共角色有關。公眾的要求就是國家的規范，公眾的標準就是國家的制度，越是公眾的，就越是嚴格的，而國家公務人員一方面是為公眾服務的，另一方面他又代表著公眾，所以才必須成為制度角色，必須在行使公職時能堅持原則，正確處理崗位事務，并追求盡善盡美。

簡政放權背景下行政公職人員的倫理建設

美國學者特里說，在目前健全行政體系的實踐中，人們對法律建設、制度建設及行政管理的方式方法關注較多，行政人員的角色與倫理則成了盲點⑧ 。因此，在行政公職人員角色變遷的過程中，更應注重對其角色倫理的塑造與追求。具體有：

以“原則”為標準的道德倫理。以“原則”為標準是指行政公職人員在履行公職時應堅持原則、按章辦事。行政公職人員作為制度角色，依照法制規定履行公職、規范行為，均是堅持原則的一種表現，是一種職業角色的標準化行為。如果這種標準化行為僅僅是因為法律建設、制度建設及行政管理的方式方法在起作用，那么這種作用便不會持久，時不時會在有機可乘或有利可圖時將原則丟棄甚至將原則踐踏;如果將堅持原則上升為行政公職人員的倫理意識及倫理原則，那么以原則為標準的公職履行行為就是一種體認，是一種行為自覺，無論公務人員處于何種境地，他都要視原則為精神，將堅持原則視為應然。堅持原則是對官僚主義、官本位思想的告別，是對“唯領導馬首是瞻”的否定，也是對傳統官場文化的批判。以“原則”為標準的道德倫理是在提高角色認識的基礎上，對角色制度歸屬感的內化與升華。

以“責任”為根本的道德倫理。責任心是伴隨角色感而自然存在的一種心理意識，但問題就在于角色感不同，責任心的質地也就不一樣，這是其一。其二，責任心不僅是外在法律、制度及角色行為要求所帶來的壓力，而是一種精神意識使然的內在動力，并通過動力激發而形成的自覺行為。以責任心為根本的道德倫理建設就是要達到這樣兩個目的：一是通過職業角色性質轉變責任心，二是通過職業角色意識增強責任感。通過職業角色性質轉變責任心非常關鍵，行政公職人員的職業角色就是專業角色、公眾角色、服務角色與制度角色的總和，這決定了他們的角色性質不是權力地位，而是專業崗位;不是權力的化身，而是公眾的代表;不是享受權力，而是為民服務;不是權力意志，而是制度至上。行政公職人員只有真正完成了角色轉型，才能在思想深處形成角色倫理，并化作行為自覺。

以“正確”為判斷的道德倫理。現代化社會的行政公職人員對角色的認同必須化成行為的規范，如此才能做好自己的崗位工作，完成自己的角色任務。行政公職人員行政行為的規范有賴于他們對“正確”的判斷力，為此，就必須擁有什么才是“正確”的標準。在傳統官場文化中，下屬、官員或一般辦事員的“正確”標準自古以來就是一種潛規則：上級或領導意圖就是標準，只要按照上級的布置或領導的安排來辦事，就不會有錯;上級領導滿意了，自己也就圓滿完成了任務，還會得到一定的褒獎。簡政放權背景下的行政行為標準和標準制定者都完全不同，公職人員的工作如何，行為是否正確，要看老百姓的滿意程度;而且當老百姓轉而成為標準的制定者時，作為行政公職人員在為百姓服務時就很容易實現行為與意識的對接，其行為規范的正確標準也就很容易升華為道德倫理。

以“善美”為境界的道德倫理。道德倫理建設可分為三個層次：一是作為普通人的基本道德操守，二是作為職業角色的特定道德操守，三是作為人生境界的高級道德操守。行政公職人員在簡政放權背景下的角色轉換使之在達到前兩點要求的同時，還應追求第三點，以形成以“善美”為至高境界的道德倫理。現代化社會的良性運行對政府的要求越來越趨于服務性、高水平、形象化三個維度，服務是職能轉變的方向;高水平是服務質量的目標;形象化則有助于公眾在心理情感上的接受。政府形象是所有行政公職人員形象的集成，而公職人員的形象又必須由行政職業的風范及至善至美的道德倫理共同促成。行政公職人員高尚的道德倫理不僅是自我生活的需要，也是百姓們所仿行的表率，必將對良好社會氛圍的形成起到不可替代的作用，這也和行政公職人員的公眾角色實現了非常恰當的對接。

在簡政放權的大背景下，要想實現國家公務人員職業角色的有效變遷，進而建設良好的職業道德倫理，制度的改革與監督機制的實施便是外部力量，是必須的條件保障;只有切實推進制度改革，才能從根本上轉變行政公職人員的角色意識與職業倫理，使政府成為一個精干、節約、廉潔、高效、令公眾滿意的政府。反之，通過對行政公職人員的角色教育及職業倫理建設，又可以助推這項改革的進程，使政府功能在市場化及國際化發展中更強大、更先進也更現代。

（作者單位：重慶警察學院）

【注釋】

①李萍：“論公職人員的角色與道德義務”，《學習與探索》，2008年第3期。

②于新東：“簡政放權是深化改革的總開關”，《中國發展觀察》，2013年第10期。

②④“簡政放權核心目標是打造精干政府”，光明網，2014年10月9日。

⑤⑦⑧ 孫政：“公務員職業角色定位與行政倫理建設”，《遼寧教育行政學院學報》，2006年第5期。

⑥劉笑菊：“公共行政視域中行政人員的角色定位”，《攀登》，2012年第1期。

責編 /張蕾