芻議領導干部憲法意識的培養

馬慧

【摘要】要使以憲法為核心的社會主義法制體系切實發揮改革的引領和保障作用，必然要有強大的精神力量作為支撐，即憲法意識。黨員領導干部作為共產黨執政的主要實施者，也是社會中的特殊群體，他們的憲法意識直接關系到憲法的權威與實施，更決定了黨的執政地位與執政水平，因此這類人群憲法意識的培養更具有特殊性與重要性。

【關鍵詞】憲法 憲法意識 法治 領導干部

【中圖分類號】D921 【文獻標識碼】A

中國共產黨十八屆四中全會的召開把“依法治國”提到了前所未有的高度，并于2014年10月23日通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。在《決定》中全面規劃和闡述了走中國特色社會主義法治道路的方方面面，堅定了全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的道路和決心。

《決定》的第二個部分以“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”為主要內容，并明確指出：“依法治國就是依憲治國，依法執政就是依憲執政”，這將憲法的權威和作用置于非常重要的地位。

憲法，在我們今后的生活中必將發揮越來越大的作用。馬克思·韋伯曾說過：“任何一項事業的背后都存在著某種決定其發展方向和命運的精神力量”。憲法是根本大法，是依法治國方略得以實施的中堅力量，要使以憲法為核心的社會主義法制體系切實發揮改革的引領和保障作用，其后必然要有強大的精神力量作為支撐，這就是憲法意識。

憲法意識是公民關于憲法的知識、觀點、心理和思想的總和。培育憲法意識就是要教導人們在思考問題，決策問題，處理問題時必須以憲法為出發點，以憲法為根據，以維護憲法權威和促進憲法價值的實現為根本目標。

憲法意識是法律意識中的一個方面，要全面實施依法治國，建設社會主義法治國家，不僅要有完備的法律制度，良好的制度運行機制，更要有與之相配的法律觀念與法治意識。“觀念是制度的靈魂，是法律制度得以產生和正常運轉的指導思想和精神動力”，因此，在強調依法治國就是依憲治國時，不可回避的一個關鍵環節就是“憲法意識”的培養與形成。

一些學者很早就關注公民憲法意識的培養。如中國人民大學韓大元教授在2002年主持研究《中國公民憲法意識調查》;2009年北方民族大學張曉琴教授調研并發表《寧夏公民憲法意識調查研究》;2013年，彭輝和史建三兩位教授基于上海市805個領導干部的實證調查問卷，在大量翔實數據的基礎上形成了《領導干部憲法意識的理論與實證研究》。

縱觀以上這些研究成果，都反映了改革開放30多年來，社會廣大民眾對憲法認識的變化。黨員領導干部作為共產黨執政的主要實施者，也是社會中的特殊群體，他們的憲法意識直接關系到憲法的權威與實施，更決定了黨的執政地位與執政水平，因此這類人群憲法意識的培養更具有特殊性與重要性。筆者長期從事黨員領導干部的法律培訓工作，本文著重探討現代領導干部培訓中憲法意識的培養與形成。

培養領導干部憲法意識的特殊性

基于黨員領導干部的特殊職責，對這類人群憲法意識的培養更具有特殊性與重要性。具體而言，領導干部憲法意識的特殊性包括領導干部憲法意識的起點高于民眾;領導干部憲法意識的要求高于民眾;領導干部憲法意識應用范圍廣于民眾。

領導干部憲法意識的起點高于民眾。現在領導干部的特點是學識高、閱歷廣、經驗豐富、善于思考。絕大多數領導干部都接受過正規的國民教育，基本學歷也是本科，更有許多是碩士、博士，甚至有國外留學經歷。不論是不是法學專業畢業，在長期的學習中，法律知識的教育都占有一席之地。我國自“一五普法”至今，普法教育都把憲法列為重點。同時，憲法也是領導干部任職、考核、晉升的重要依據之一。所以，領導干部的法律知識有一定的基礎，其中憲法更是比較熟悉。尤其對于憲法的地位和作用，其認識比一般群眾要深刻的多。

領導干部憲法意識的要求高于民眾。憲法意識的形成分為四個階段，即憲法認知—憲法認同—憲法運用—憲法信仰。我國的全民普法運動，自1986年開展以來，已經近30年，面向普通民眾的普法和針對黨員領導干部的普法，其目的與要求是有差異的。中國的法治發展歷程是自上而下的“政府主導型”，這與西方部分國家的“民眾推進型”的發展進程完全不同，這種發展方式更加注重執政黨在其中的引領和垂范作用。面向人民群眾的普及憲法活動，就是要更多的群眾知曉憲法，在認知之后能達到初步的認同。

領導干部群體作為“法治系統工程”的領導者、組織者和實施者，其憲法意識水平是影響和制約法治社會建設的重要因素。因此，針對領導干部憲法意識的培養，則不僅要求他們認知憲法，認同憲法，自覺遵守憲法法律規定，更要達到信仰憲法的境界，即在日常生活和工作學習中將憲法置于最重要的位置并在處理各種問題和困難時，首先想到是依照憲法的原則與精神，憲法發揮無可替代的作用。

領導干部憲法意識應用范圍廣于民眾。廣大黨員領導干部既來源于人民群眾，又比普通群眾承擔著更多的責任和義務，他們是共產黨執政的具體執行者，在群眾工作中要時刻面對矛盾糾紛，承擔著維護社會和諧穩定的職責。在工作中除了運用具體的群眾工作方法之外，更重要的是將憲法的精神和理念貫穿于群眾工作的始終。憲法的精神和原則是一切法律適用的根本所在。憲法精神的內涵非常廣泛，它的貫徹體現了一個國家法治發展的水平。一般認為，公平、正義、自由、誠信、權利等都屬于憲法精神。這也得到了世界大多數國家的認同和采納。

培養領導干部憲法意識中的困境

盡管對黨員領導干部憲法意識的培養更具有特殊性與重要性，但在具體實踐中，培養領導干部憲法意識也存在困境，具體而言，包括領導干部對憲法基本理念缺乏認識和思考，領導干部對權法關系的認識固化難破，憲法缺乏有力的實施和監督渠道等。

領導干部對憲法基本理念缺乏認識和思考。憲法是國家的根本法，是社會主義法制體系的根基。在黨校、行政學院各級領導干部的法治培訓中，憲法是首要且重點的學習內容。雖然黨員領導干部的法治教育開展了很久，但是，仍然暴露出一些問題：對于憲法的認識僅僅停留在知道個別常識性的表述，再者知道部分憲法條文內容，對于白紙黑字后面深含其中的憲法精神和原理含混不清，甚至是理念錯誤。例如，一次憲法知識培訓之后，一位基層領導表示第一次聽到并思考“法制”與“法治”的區別，以前在工作中并沒有關注過。很多問題也在授課之后集中暴露出來，比如：依法執政為什么首先要依憲執政？憲法和其他法律的關系是怎樣的？為什么憲法不能成為我國的司法判案的直接依據？憲法精神究竟是什么？

對不在司法行政部門工作的領導干部來講，他們的學習更應注重法治思維和法治方式的培養。憲法教育也是同理。憲法在領導干部的日常生活和工作中應用極少，那么憲法理念和憲法意識的教育與培養就格外重要，解釋幾個基本概念、幾個常用法條，不如解答一些思想困惑，或者引導思考的方向，更能適應領導干部的培訓需求。

領導干部對權法關系的認識固化難破。雖然對憲法知識有一定了解，但是多數領導干部的憲法意識仍然只停留在憲法認知上，還遠遠沒有達到憲法認同甚至憲法信仰。人們對于法律認同或信仰的主要動力來自于法律自身是否發揮了作用，在人們遭遇困境，渴求公平以待時，法律是否及時提供了強有力的保障。

現實中，對領導干部而言，法律顯然沒有行政權力的力量更為直接和有力。所以，領導干部對憲法的信任感并非根治于心，堅不可摧，他們也常常困惑于“權大”還是“法大”的命題中。領導干部難于完全擺脫現實生活與實際利益對自己憲法觀念的沖擊與影響，隨著所處地位、政治面貌、情境和環境的變化而改變憲法認知，領導干部在憲法意識上有很大的矛盾心態和猶疑心理。

甚至一些領導干部的法律工具主義和特權思想仍然十分嚴重，認為“法治”是“變著法兒治”，將“法制”簡單等同于“法治”，認為法就是用來統治別人的工具，法律只對被管理者發揮作用，而管理者可以置于法律統治之外。法律是輔助有權力的統治者治理人民的工具。在日常工作和處理問題中，可以選擇對自己有利的法律適用，而涉及自身利益時，就可以通過“關系協調”、“行政命令”來解決問題，這些恰恰都是違背憲法精神的。

憲法缺乏有力的實施和監督渠道。根據彭輝、史建三教授的調研報告《領導干部憲法意識的理論與實證研究—基于上海市805個領導干部調查樣本數據》中表述：“憲法熟悉程度對上海市領導干部的憲法意識水平有顯著影響，憲法熟悉程度越高，憲法意識也越高”。筆者認為，這里的憲法意識隨著法律文本熟悉程度的提高而提高的，僅僅局限在認知憲法這個層次。伴隨著多次憲法教育和培訓，領導干部們大多對什么是憲法，憲法的地位與意義有了較為全面的認識，但是對于憲法在現實生活中究竟能起到多大的作用，則持懷疑的態度。這歸根結底還是因為現行憲法缺乏有力的實施和監督的渠道，沒有真正從“高大上”的地位，落到民間，發揮作用。在十八屆四中全會《決定》中明確指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”憲法也一樣。

例如山東齊玉玲的受教育權被侵犯案件，廣州三水公司訴黃浦區社保局中體現出的人身自由爭議案件等，這些個別案件在審理的時候援引憲法作為依據，引起了普遍的關注與討論，從法學家到普通民眾都期待著能否開創憲法在司法實踐中占有重要一席的新局面，但終究都是曇花一現。我國至今仍沒有將憲法作為判處具體案件的直接依據。

即使是根本大法，如果沒有有效的制度和機制來實施維護它，也難免成為一紙空文。憲法實行這三十年來，憲法審查機制還不完善，違憲行為沒有得到有效追究，目前憲法中規定的一些重要制度，例如憲法解釋、憲法監督、特別調查委員會等制度尚未得到有效實施，這些都需要憲法實施監督機制來落實和保障。

培養領導干部憲法意識的主要途徑

經過多年普法實踐，領導干部的法制觀念已經初步建立，憲法意識也基本形成，普法初見成效。但是，面對今后“依法治國就是依憲治國，依法執政就是依憲執政”的要求，如何繼續深入憲法普及工作，強化憲法法律意識，將成為十八屆四中全會后的重點課題。筆者認為，可以通過加強憲法教育，豐富教育形;理論結合實踐，鞏固憲法知識;進行法治考核，貫穿憲法意識等方式，培養領導干部的憲法意識。

加強憲法教育，豐富教育形式。十八屆四中全會《決定》中明確指出：“堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵，完善國家工作人員學法用法制度，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課。”可見，進行憲法法律教育，仍然是領導干部樹立憲法理念的主渠道。憲法教育是憲法內化為憲法心理的重要途徑。

但是，針對領導干部的憲法教育，傳統教學方式有許多弊端，比如生澀枯燥，不夠生動，難以深入人心等。因此，憲法教育要繼續，但更要深入。黨校、行政學院的憲法教育，不僅講解基本知識，更要注重“憲法意識”、“憲法法律至上”理念的培養，除了傳統課堂講授式教學，還可以開發多種教學方式，比如結構化研討、桌面推演案例教學、情景模擬等。

理論結合實踐，鞏固憲法知識。憲法教育要和實踐相結合才能起到內化于心的作用。領導干部來自不同的工作崗位，具有不同的專業學習背景，怎樣的法律實踐才能引起他們內心共鳴，從而樹立憲法意識呢？這也是筆者長期思考的問題。

一方面，要重視憲法事件對憲法意識的推動作用。近幾年的憲法事件往往是社會普遍關注的熱點事件，其背后潛含著深刻的憲法原理和理念。引導他們有意識的關注并思考這些熱點事件，其憲法意識就潛移默化的增長。

另一方面，組織領導干部走出課堂，走進法院，親自感受司法案件的審理過程和結果。雖然，司法機關在審理具體案件時不能直接引用憲法，但是案件審理的過程和結果所體現出來的自由平等、保障權利、公平正義等正是憲法理念的精髓。

進行法治考核，貫穿憲法意識。法治是人類文明進步的重要標志，是治國理政的基本方式，在當前改革發展中發揮著重要的引領和保障作用。法治的重要作用之一就體現在確立國家和社會治理中各方面的規則和制度，引導和規范社會主體各項活動。因此，法治是目標也是手段，是宏觀的也是微觀的。法治是需要細化分解并逐項落實的。根據法治國家、法治政府、法治社會一體建設目標，全國很多省市都發布了《法治建設實施綱要》。將法治的要求和各地實際情況相結合，不僅有綱領性的文件，還有逐項分解的法治考核標準。

以西安市為例，自2013年以來西安市積極研究制定《法治西安建設實施綱要》和《法治西安建設綱要考核辦法》。考核辦法中規定，以各區縣和部門上報的法治發展任務為基礎，制定詳細的考核評分規則，由專門機構負責考核的實施及監督檢查。

通過具體的法治考核，可以提高民眾普遍的法律素質，強化行政機關工作人員的法治能力與法治思維，在追求考核結果的過程中，尊法、守法、遇事找法等基本的憲法意識得以生根發芽，憲法法律的權威得以逐步樹立。

小結

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“依法治國就是依憲治國，依法執政就是依憲執政”，這將憲法的權威和作用置于極其重要的地位。憲法，在我們今后的生活中必將發揮越來越大的作用。要使以憲法為核心的社會主義法制體系切實發揮改革的引領和保障作用，其后必然要有強大的精神力量作為支撐，即憲法意識。黨員領導干部作為共產黨執政的主要實施者，也是社會中的特殊群體，他們的憲法意識直接關系到憲法的權威與實施，更決定了黨的執政地位與執政水平，因此這類人群憲法意識的培養更具有特殊性與重要性。

（作者單位：中共西安市委黨校法學教研部）

責編 /豐家衛（實習）